我國民用無人機飛行活動的法律規制

郭 鑫 丁 帥

青海民族大學法學院 青海 西寧 810000

一、民用無人機含義一般界定及其法律內涵

關于現階段無人機行業標準及相關的監管制度都處于探索狀態。首先可以確定的對于民用無人機的法律體系地位。它屬于現行法律航空體系下的民用航空器。對于“民用無人機”的具體定義學術各界有不同的側重,但在基礎的觀點上基本保持一致,即指:不需要駕駛員登機駕駛的各式遙控或自助智能航空器。關于“無人機黑飛”這一常見說法,從法律內涵上來說,指行為人出于故意或過失的主觀目的,操縱無人機飛行器進行無駕駛證飛行、無空管部門飛行許可的飛行或超越飛行許可范圍的飛行可能造成危害國家安全、公共安全的危險飛行行為。但值得注意的是,若一些家用的微型無人機,飛行高度低、飛行區域封閉或室內,因其不具有危害公共安全的法益侵害性,即使沒有取得飛行許可也不存在構成“黑飛”可能性。

二、無人機飛行現行的空管保障規范及措施

為了進一步保障和規范我國的領空主權和民用航空行為,保護民用航空活動各方當事人的正當權益。2018年修訂的《中華人共和國民用航空法》賦予國務院、中央軍委民用無人機的相關管理權能。現階段,我國無人機飛行空管的機構主要有軍航飛行管制部門、民航空管制單位、民航局及其他相關單位等,這些監督管理部門依據法律的授權規定或自身職責經驗為無人機飛行行為進行監管。現階段行業規范主要有《民用無人機空中交通管理辦法》（規范無人機的空域申請問題）;《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》（規范無人機駕駛員資質）;《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》（對無人機進行實名注冊）。依據相關法律及規范并結合自身工作經驗,總結可從兩個方面采用下述保障措施。

正常無人機飛行保障:（1）要預判當時申請空域內的飛行容量并明確告知允許的飛行水平范圍、垂直范圍、開始時間以及結束時間;（2）在雷達上畫出飛行范圍,通報民航相關航班;（3）建立預警機制,密切關注飛行空域附近空域情況;（4）民航航班與無人機之間至少應有600m的垂直間隔;

“黑飛”無人機飛行保障:（1）航管部門發現非法飛行無人機后,應先派出相關指揮中心核實其相關外部特征及人員情況;（2）空中交通管制部門應及時劃設臨時空域,并通知相關航班及其他空中活動單位注意避讓;（3）及時向相鄰民航管制單位通報無人機“黑飛”情況,向軍航管制部門通報情況;（4）民航航班正常起飛、進近、著陸的,空管部門在收到最近一次無人駕駛航空器活動的報告20min后,或者經后續連續2個航班機組報告未發現后可以恢復空中交通正常運行;（5）滿足晝間目視氣象條件時,空管部門在收到最近一次無人駕駛航空器活動的報告20min后恢復空中交通正常運行;（6）不滿足晝間目視氣象條件時,空管部門在收到最近一次無人駕駛航空器活動的報告40min后恢復空中交通正常運行。

三、民用無人機飛行活動現狀

近年來,民用無人機活動愈加頻繁,但由于缺少嚴格的準入制度、嚴密的監管、標準統一的飛行行為規范及具有可預測性的追責措施。全國發生多起無人機侵入機場空域范圍并干擾航班正常飛行事件,甚至發生多起無人機飛入軍事區域影響軍事正常等惡性事件。2017年5月8日,西安咸陽國際機場發現無人機突然飛入跑道,破壞了航空管制秩序,影響多架航班延續。在此之后,“黑飛”現象頻發。2018年2月7日在河北省唐山市古冶區的“黑飛”行為更是影響甚大,查閱中國裁判文書網（2018）冀0204刑初143號裁判文書,該案最終以危險方法危害公共安全罪定罪,這也是唐山市第一起無人機“黑飛”案。據了解,該次攔截無人機過程中,中部戰區聯系指揮中心驗查情況、地面部隊及地方警察,共出動相關人員千人、戰斗機多部,并導致多次航班延誤或取消,嚴重影響空域安全和航空秩序。現階段,由于監管混亂、入門門檻低、經濟效益相對較大,無序的民用無人機飛行行為更是頻發,“黑飛”案件也呈快速增多狀態。據不完全統計,我國國內有將近2萬架無人機處于無駕駛證、無許可違法飛行狀態,整個行業的安全狀況不容樂觀。

四、民用無人機飛行活動中暴露的法律問題

近些年,民用無人機行無人機產業的蓬勃發展暴露出我國相關立法的不完備性。盡然法律有其滯后性的法律特點,但我國現階段在民用無人機領域的相關規范混亂沖突 、民用無人機相關領域立法存在空白、審批監管執法部門權職不清,效率低的問題仍然亟待解決。總結近些年的民用無人機飛行活動中相關問題,可以概括為以下三個方面的潛在法律危險:

1.可能危害國家安全。當今世界,革新正在悄然進行,無人機正作為高科技裝備,受到各國的青睞。無人機由于體積小巧,操作便捷,等特點在國家安全方面產生重大影響。情報、監視、偵察仍是無人機最基本、最核心的應用領域,利用無人機偵查刺探敵人情報已經成為主要手段,當然無人機是把雙刃劍,既可以用來偵查情報,又可以用來維護國家主權,也可能嚴重危害國家安全。根據美國“駕馭”網站的報道,一名攝影師在菲律賓拍攝到了美軍鮮有露面的RQ-180高空無人機系統。RQ-180是美國諾斯羅普格魯曼公司秘密開發的無人機系統,在9月2日RQ-180高空無人機是現身南海,嚴重危及我國國家安全。

2.存在危害公共安全的法益侵害性 民用無人機飛行活動毋庸置疑的與空域安全、公共安全相關。近年來最頻發的就是民用無人機未經審批許可、為報備飛行范圍及相關坐標擅自進行超越標準飛行高度進行飛行活動,影響正常民航甚至相關航空部隊的飛行計劃,攪亂正常的高空飛行秩序。這一行為不僅嚴重危害公共安全,還有可能造成經濟損失、侵犯的飛機駕駛員和民航客機乘客的生命安全。

3.存在侵犯個人隱私的可能。使用民用無人機進行飛行活動侵犯個人隱私問題已經越來越和侵犯國際安全、公共安全問題被社會所關注 。傳統定義下的隱私空間以一定的物理區域為界限。而無人機的飛行活動模糊了公共區域和物理區域的界限。且隨著科技的發展,市場上的無人機大都可以采集高精度、多種比例尺的高清圖像,在這些圖像的采集過程中個人隱私隨之泄露。此外,采用無人機錄像或者拍照,甚至三維建模等無人機相關技術及活動,都有可能成為個人隱私泄露的途徑。與此同時,我國缺乏民用無人機收集個人信息的保護機制。

五、刑法規制的可能性與可行性

關于頻發“黑飛”行為,最初采取的是行政處罰,但相比于高額的市場利潤,行政處罰的警示和教育力度相對較弱,“黑飛”現象仍然屢禁不止,甚至近年隱約成為了社會各界關注的熱點問題。據了解,我國司法實踐中針對一些影響惡劣“黑飛”行為已經開始適用刑法。“黑飛”行為適用刑法從構成要件來看,按照不同實際情況,具體可能觸犯罪名有侵犯個人隱私罪;以危險方法危害公共安全罪;過失以危險方法危害公共安全罪;聚眾擾亂交通秩序罪;非法獲取國家秘密罪。

現階段對于“黑飛”行為的法益侵害性大體沒有爭議。因為空域安全與國家安全、公共安全、隱私安全密切相關。近年來媒體報道的“黑飛”事件都不同程度的侵害了刑法所保護的法益。主要是航空器高速飛行容易釀成飛行事故,危害公共安全;擾亂正常的公共秩序;高清的高空航拍,可能導致國家軍事秘密泄露;不符合標準的高精度低空航拍侵犯公民隱私。對于適用刑法的必要性問題,現階段爭議焦點主要是圍繞刑法本身具有謙抑性,其發動具有補充性。適用刑法這一所有規范中做嚴厲的法律制裁手段處理無序飛行行為產生的事故是否過于嚴苛,且有可能影響民用無人機行業的經濟效益,抑制行業的創新發展;刑法中沒有關于專門的條文對“黑飛”行為予以規定,“黑飛”入刑是否違反了罪刑法定原則這兩個論點展開的。

筆者認為在當前民用無人機無序飛行已經威脅到公共安全,擾亂正常公共秩序,并且行政處罰手段不足以達到期待的預防和教育效果,采取刑罰手段加以規制也有一定的現實必要性;但是筆者也并不主張將黑飛行為作為一個單獨的罪名寫入刑法中,更不主張違背罪刑法定原則法外降罪。而是在堅持罪刑法定原則的基礎上,將部分法益侵害性較大的飛行行為依據其不同的行為特點。將其歸于與刑法中某一具體行為描述相近的罪名罪狀之中,在自由裁量的范圍之內予以刑罰處罰。

總之,大數據無人科技產業的發展日新月異,新興產業的發展拉動了產業升級、經濟增長,推動科技創新同時也促進了相關產業的聯動發展,但是也暴露和誘發諸多問題。如事前相關立法不完備,基礎概念各地區不統一、申報空域程序不明確等問題;事中空管保障措施沒有規范化;事后采用何種處罰及處罰力度界定模糊。筆者希望科技進步同時強化立法規范與監管。在公共安全和公民自由之間找到平衡點,促進產業升級、有限地運用刑罰手段對黑飛行為加以規制。