農村集體經營性建設用地入市機制研究

萬 鵬

南京市國土資源局棲霞分局信息中心 江蘇 南京 210000

一、農村集體經營性建設用地入市機制的理論基礎

1.集體經營性建設用地入市的相關者

集體經營性建設用地入市的相關人群主要包含政府部門、產權人集體經濟組織、間接利益人村民個人和入市過程中的中介機構。集體經營性建設用地主要是指鄉（鎮）村建設用地,即鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資,進行各項非農業建設所使用的土地。并將其建設用地在市場上以商品的形式進行售賣,但不作為商品房開發等用途使用。

2.集體經營性建設用地入市的利益關系

對于現階段農村集體經營性建設用地入市發展而言,在其入市收益分配關系中,主要存在政府利益、集體利益和個人利益,而這三者之間的利益關系可謂是相互關聯、此消彼長。基于政府方面來說,各地農民集體及個體戶對政府所獲得的利益資金的用途意見相同,即統籌運用在城市建設、城鎮開發、設施完善、環境整治、對困難群眾補貼以及經濟補助等方面,最大程度的做到取之于民用之于民。

二、農村集體經營性建設用地入市現狀分析

1.農村集體經營性建設用地入市概況

全國范圍內的集體經營性建設用地入市在我國實行已有一段時間,不僅推動了社會方面的建設工作,也對農民集體的經濟收益起到提高作用。但是從目前我國發展的現狀來說,農村集體經營性建設用地入市的問題也相對較為明顯,我們要正視問題,積極完善政策以及工作流程,使政府及農民都能夠達到利益最大化。

2.用地入市的運行過程

農村集體經營性建設用地入市工作運行過程相對較為繁瑣,工作時間較長。首先政府及相關部門要先對農村集體用地進行審查,提出入市方案,對土地所有權進行分析和審核,進而對土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容進行合理規劃[1]。要保證在雙方利益均衡的條件下進行交易,避免水土流失等一些問題的出現。

3.農村集體經營性建設用地入市發展中存在的問題

3.1 我國未能切實確立多元化的利益分配機制

國家在基于宏觀利益考量的同時,很難做到對農村集體建設用地入市相關資金放手管理,農村集體經濟組織自行分配收益缺少有效監督,不能完全保障農民的收益權能問題,從而導致村民的利益不能完全實現,在一定程度上使得利益分配問題加重。

3.2 各地收益用途限制標準不一

規范統一的用途限制可以使村民財產性收益落到實處,使農村集體建設用地入市相關立法的價值目標得以實現。但我國集體經營建設用地入市由于中央層面規范設定不足,地方無固定統一的標準,加之地區建設用地收益情況不同,地方特色較為明顯。導致我國集體建設用地入市在后期入市收益資金層面存在收益用途條款設置不統一、無合理的固定標準問題。

3.3 政府定價無統一標準

政府定價是自然資源主管部門通過相關部門對價格進行標準化的規制,其形式包括基準地價、標定地價、出讓地價等。農村集體建設用地入市流轉的市場是一個交易活動頻繁且不完全公開的市場,而目前我國政府在這方面定價沒有統一標準。使得現如今市場價格難以反映真實狀況,因此迫切需要引起政府及相關部門重視,進行統一的價格規制,以統一的標準保證條款的可實施性。

三、農村集體經營性建設用地入市機制的影響因素

農村經營性建設用地入市工作實施以來,給農民以及社會建設都帶來了經濟以及資源方面的進步,同樣也是推動社會發展、整體經濟進步的重要手段,對于我國土地資源整體有效的利用具有歷史意義。但是,在現階段農村集體經營性建設用地入市的工作中,還存在許多問題,本段通過對區域農村集體經營性建設用地現狀、現實流轉情況、利用效益的調查,提出推進農村集體經營性建設用地入市存在的問題,旨在引起相關部門及政府的重視。

1.外部環境

在農村經營性建設用地入市工作中,法律制度相關保障是制約其發展的重要因素。我國雖在1990年就已出臺《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,明確規定了國有土地使用權出讓以及轉讓的相關程序,但是就現實發展情況來說,農村經營性建設用地入市在法律層面的保護仍有缺陷,甚至還存在一些對農村集體建設用地流轉的限制。這無疑是影響農村經營性建設用地入市的重要問題,只有從法律保障方面入手,農村集體經營性用地入市工作才能更好的進行。另外,我國農村集體經營性建設用地入市工作存在利益主體的沖突,很大程度的制約了其發展速度。而在政府與農村集體之間的交易關系來說,農村集體一方面要依靠政府的管理,一方面又要維護自己利益主體地位,勢必會與政府產生利益糾紛。另一方面,農民渴求一次性收入,因而推動了政府對土地的征收,但隨著征地規模越來越大,失地農民數量逐漸增加,引發的政府和農民之間的矛盾屢見不鮮[2]。入市過程中各利益主體之間的經濟關系首先作為利益突顯出來,各利益主體之間的利益失衡、沖突是阻礙其入市的主要障礙。因此,在通過土地征收取得房屋拆遷補償的短暫性大額獲益和通過農村集體經營性建設用地入市取得長期性受管制的土地增值收益二者之間作出選擇,也是部分農民需要艱難選擇的外部環境。

2.農村集體經營性建設用地入市機制的內部制約

對于農村集體經營性建設用地入市機制的內部障礙來說,最主要的是農村集體經營性用地入市總量少,發展規模小,遠遠低于我國所需求的水平。此外,農村集體經營性建設用地入市的土地多存在零散分布、與宅基地混雜的現象。在操作過程以及利益分割方面都很難做到雙方滿意,容易產生矛盾。我國農村集體經營性建設用地入市機制還存在建設用地產權主體模糊的問題,主要與法律缺陷有關,我國的《憲法》、《民法典》、《土地管理法》等都已明確規定“農村土地歸農民集體所有”,但是均沒有對農村土地集體產權做出明確的界定,導致了所有權主體設置虛化,無法行使相應的占有、使用、收益、處分權等。

四、完善農村集體經營性建設用地入市機制的政策建議

1.改革農村集體經營性建設用地入市主體資格

根據以上提出的問題及制約條件,完善農村集體經營性建設用地入市機制,可以從改善農村集體經營性建設用地入市主體資格方面入手。從現階段發展狀況來說,農村集體經營性建設用地入市主要是土地方面的利用及管理,也就是說農民全體是此項建設的主體,相關單位及政府要清楚的認識到這一問題。為了進一步發展城鄉統籌規劃、協調城鎮間的聯系,相關政府部門和村委會要在明確農村集體經營性建設用地入市主體資格、土地產權問題的基礎上進行改革。只有這樣,土地用途才不會被強制變更,農村集體經營性建設用地的入市方能井然有序。

2.建立農村集體經營性建設用地入市制度保障體系

加強農村集體經營性建設用地入市制度保障,完善與之相關的土地產權以及法權主體能夠對用地入市工作起到保障作用。完善用地入市相關的土地產權制度是改革工作進行的根本,也是規范農村集體用地入市的權利保障。針對立法對集體經濟組織及其成員的利益保障不夠充分、收益用途限制標準不一以及土地政府定價標準不統一等問題,首先,應健全入市程序設計,重點考量農民利益是制度保障的根本,這樣可以形成高位階立法,實現原則性指引及規范框架。同時制定完善的配套制度規范,對耕地保護、環境保護、土地確權、社會穩定制度等盡可能的整合,從而形成統一的制度規范。另外,要在法律層面完善流轉方式相關的規定,從法律意義上建立農村集體經營性建設用地入市制度保障體系。在原有相關法律中補全一級市場流轉方式的相關規定。并設立相應的二級市場流轉方式相關規范,在總結各地實踐經驗的基礎上,對二級市場的流轉進行詳細的規范設定。對流轉的方式、程序、價格、監督、責任等相關事項予以明確,以確立中央層面的入市方式相關規范。

3.加強社會保障制度,推進農村集體經營性建設用地入市的社會經濟和農民土地的社會保障改革

加強社會保障制度對于完善農村集體經營性建設用地入市機制,推進社會經濟和農民土地的社會保障有著重要的作用。首先,政府及相關機構要完善入市增值收益法律體系,使集體經營性建設用地使用權出讓入市收益分配制度更符合當今形式。將農民的稅收收益拿來補貼群眾,真正意義上做到取之于民用之于民。其次,從完善監督管理機制的層面加強社會保障制度,將農村集體經營性建設用地入市相關的財務收入分配進行更嚴謹的監督管理。必須確保各個利益主體所獲取到的利益份額都是合理的,還要保證所有成員的合法權益都不受到侵害。最后,邀請第三方加入,第三方中介機構要負責對建設用地入市相關的資源以及質量進行評估,在流轉的過程中,從公平、客觀的角度進行監督管理,從而達到在工作效率及質量上最大程度的提升。

五、結論

經過上文對問題的分析及探討,可以從根本上證明農村集體經營性建設用地入市工作對于提高國民經濟建設、推動經濟發展有著非常重要的作用。所以,對于農村集體經營性建設用地的入市工作來說,無論對于政府部門還是對于農民個體而言都是能實現共同意志的舉措。因此,政府及相關部門要正視發展過程中的問題,完善健全土地入市相關的法律制度保障以及社會保障體系,明確土地產權主體,強化交易過程中的監管。在原有基礎上建立有效的管理體系、做到對市場分析以及土地財管的充分分析。政府機構還應監督在交易過程中的規范性,借鑒先進經驗,不斷優化管理的運行手段,正視內部因素中存在的問題、健全管理體系、建立科學的指標,確保集體經營性建設用地入市工作穩定健康發展。在一些問題面前,政府部門應與農村集體攜手合作,共同應對制度建設中的各種挑戰。