鄉村治理視域下廣西農村公共體育服務體系構建研究

黃書朋，蔣東升，唐元超

(1.廣西職業師范學院教育學院,廣西南寧 530007；2.廣西民族大學體育與健康科學學院，廣西南寧 530006)

0 引言

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，全面實施全民健身計劃，加快推進健康中國的建設，加強與創新社會治理[1].國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》指出:鄉村振興戰略是實現億萬農民對美好生活的向往，是推動農村公共服務再上新臺階和加快現代鄉村治理體系建設步伐以及豐富鄉村文化生活的重要舉措[2].農村公共體育服務是以政府為主要供給主體，在社會體育組織和市場力量的協同作用下，以滿足農村地區居民日益增長的體育文化需求為目標，為農村居民提供均等化的公共體育產品和行為的總稱[3].近年來，廣西積極貫徹執行黨的方針政策，積極發展體育事業，2018年5月，廣西壯族自治區政府印發《鄉村振興產業發展基礎設施公共服務能力提升三年行動計劃(2018—2020年)》，期間共計統籌安排21.29億元支持公共體育服務發展，2019年撥款1.195億元用于鄉村振興的建設，支持基層建設58個體育公共服務設施項目[4].農村公共體育場地設施全面覆蓋，體育活動，體育賽事明顯增多，體育綜合體、體育特色小鎮等體育產業項目落地實施，一系列農村公共體育服務項目有序開展，廣西農村公共體育的服務已經初見成效.然而，由于缺乏現代化治理的體系思維，廣西農村公共體育服務供給暴露出諸多問題：公共體育場地設施單一導致使用率不高，公共體育服務供需失衡導致參與度不高，公共體育服務決策缺乏民主導致供需矛盾；公共體育服務制度建設滯后導致運作效果不佳等.如何利用鄉村治理的理論，著眼廣西農村體育發展，構建完善的廣西農村公共體育服務體系，解決廣西農村公共體育服務遇到的現實問題，助力廣西的鄉村振興，實現鄉村治理能力和治理體系的現代化成為不可回避的重大問題.

1 廣西農村公共體育服務發展中存在的問題

1.1 服務組織化程度相對較低

廣西農村公共體育服務組織化程度較低主要表現在兩個方面：(1)組織供給主體多元化程度較低.農村公共體育服務的供給應是以政府為主的包含社會體育組織、市場等多元主體的聯合供給.然而在實地考察調研中發現，廣西農村地區的服務供給存在嚴重的政府依賴性，社會體育組織和市場的力量參與較少.究其原因，首先，行政化色彩濃厚導致社會體育組織的市場獨立性和自主化受限，這不僅制約了其發展的空間，而且嚴重影響了其參與公共體育服務的公益意識.其次，官方合法性不足.根據《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》等文件的規定與要求，當前我國“至少有50%以上的體育社會組織暫時還不能在主管部門登記注冊，身份得不到認可”[5]，導致社會體育組織和市場不能承接政府公共體育服務項目，無法提供公共體育服務產品.最后，農村公共體育服務高投資，收益周期長的特點，加之政府缺乏相應的政策優惠導致市場力量的參與變得謹小慎微.(2)組織管理能力不足.我國的農村公共體育服務事業總體上還處于初級階段，尤其是廣西地處西南貧困地區，農村公共體育服務還在普及推廣階段，組織管理缺乏整體性思維，加之體育基礎設施數量不足，供需結構失衡，體育專業技術指導人員短缺、資金不足、內部管理不規范等問題，不能完全承擔農村公共體育服務的各項工作.

1.2 服務供給結構不合理

農村公共體育服務包含體育基礎設施投放、體育健身宣傳、培訓體育技術人才、舉辦體育活動、維護民眾體育權益、國民體質監測等多向度的諸多內容[6].然而，在調研過程中發現 廣西農村公共體育服務的供給存在著嚴重的不合理，主要表現在以下兩個方面：(1)供需失衡.國家體育總局發布的《關于實施農民體育健身工程的意見》中提出:“農村公共體育場地設施建設的基本標準為一塊混凝土標準籃球場，配備一副標準籃球架和二張室外乒乓球臺”.廣西農民地區的體育設施投放已基本達標，而且，最具代表性的公共體育服務供給就是籃球比賽，每年春節場面都異常火爆.然而，目前廣西縣鄉和農村人口為4 396.23多萬人，其中年齡在35～59歲中年人占62.12%，14.3%為未成年人和老人，強壯勞動力僅占23.5%[7].因此看似頗受歡迎的籃球賽只是特殊時節的曇花一現，且參與群體有限，相對應的是長時間的閑置和占用，大多數人則更傾向于選擇一些休閑、娛樂的體育項目，表現出供給與需求不一致的現象.(2)內容多元化欠缺.廣西的公共體育服務目前還主要集中在體育基礎設施投放，體育健身宣傳、體育活動的開展等初級層面，并且存在體育活動項目單一，形式單調的問題，同時缺乏維護國民體質監測、民眾體育權益維護、培訓體育技術人員等核心層面的內容供給，因此公共體育服務的多樣性缺失，導致供給結構不合理.

1.3 服務決策缺乏民主

廣西農村公共體育服務決策缺乏民主主要表現在以下兩個方面：(1)公民參與公共體育服務決策的渠道受阻.廣西農村公共體育服務的決策主要采取“自上而下”的模式，而村民“自下而上”參與決策的主要渠道仍然是熱線電話、局長信箱等傳統方式，這種方式具有嚴重的滯后性，不利于村民及時的向上表達自己的體育想法和意見，同時政府部門在決策前召開的聽證會具有嚴重的形式化，與會人員有著嚴重的“精英化”傾向，村民很少有機會參與到政府有關公共體育服務重大決策的討論中去.(2)公民參與公共體育服務治理的意識及能力不足.長期以來受傳統政治文化和“舉國體制”的治理模式的影響，普通民眾有著根深蒂固的政府依賴思想，農村地區村民的公民意識、民主意識、平等意識不強，缺乏對社會責任的擔當，參與公共體育服務治理的意識不強.同時，廣西農村地區公民普遍受教育程度不高，缺乏管理相對應的文化素養和體育專業知識與技能，導致自主參與公共體育服務治理的能力不足.

1.4 服務制度建設滯后

我國在《憲法》《體育法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《全民健身條例》等法律法規中賦予了公民參與體育管理的若干權利，為我國公民參與公共體育服務治理提供了重要的法律保障與行動指南[8].然而，廣西在農村公共體育服務的制度建設方面存在滯后性，主要表現在以下三個方面：(1)法律法規操作性不強.一些法律文件制度條款只是對國家相關法律法規的復制，對公共體育服務的發展只是一些宏觀的，籠統的說明，沒有細化的具體辦法.(2)法律法規剛性約束力較弱.對于以政府為主的服務供給主體在公共體育服務的實施中，缺乏對其實施有效監督、考核以及問責的具體的相關法律條款，對服務供給主體的約束力減弱.(3)地方立法進展緩慢.瀏覽廣西人民政府及體育部門的相關官方網站，發現大多數制度文件是對國家層面文件的轉載和套用，在有關廣西地區農村公共體育服務發展的制度建設中并沒有出臺符合地方特點的法規文件，實踐性較差.

2 構建廣西農村公共體育服務體系的思路

廣西農村公共體育服務體系，是在鄉村振興的戰略背景下，全民健身工程的強有力推動下，以政府為服務的主要供給主體，兼顧社會體育組織和市場力量的協同作用下，以滿足農村地區居民日益增長的體育文化需求為目標，為農村提供均等化的公共體育服務的要求而構建的[9].農村公共體育服務體系是以政府為核心輔以社會體育組織和市場為供給主體，為滿足農村居民的日常公共體育需求而有計劃有組織的為農村居民提供公共體育產品的一系列程序化的服務.它涵蓋體育場地設施、體育活動、體育信息、體育資金、體育指導、體育組織、體育監督反饋、體育政策法規和體育績效評價等九個結構要素[9].廣西農村公共體育服務體系的構建，旨在將公共體育服務的各要素系統地組織起來，形成一整套完整的服務體系，為農村居民提供更加系統、優質的公共體育服務產品，是農民享受一體化的公共體育服務的保障機制.體系構建的整體思路從以下四個方面體現：(1)形成農村學校體育一體化發展體系.調動學校的體育老師和學生以及寒暑假回鄉的大學生充實當公共體育服務體育指導員的隊伍中，利用其學到的體育專業知識服務于公共體育事業，彌補農村體育人才短缺的問題.(2)形成一體化的終身體育健身體系.農村公共體育服務的內容供給要實現均等化，盡可能滿足不同年齡段所有居民的體育需求，開發“競技體育+健身體育+休閑體育”的多類別產品，形成集競技、娛樂、健身、社交為一體的多功能內容供給模式.(3)形成一體化的體育信息化體系.利用現代網絡信息技術，實現服務決策的意見征集，服務供給產品的內容、時間、地方等相關信息的發布；體育健康知識的指導和咨詢；服務過程的監督與評價；問題的實時反饋等農村公共體育服組織實施全過程的各類信息的實時更新.(4)形成多渠道的農村公共體育服務資金籌集體系.資金籌備使農村公共體育服務事業發展的保障，利用政府、社會體育組織和市場的公共體育服務供給主體間關系，協作共贏，形成“政府投資+政策融資+社會資金募集”的多渠道資金籌集體系.

3 廣西農村公共體育服務體系構建的實施路徑

3.1 協作共贏：構建協調統一的組織體系

農村公共體育服務組織體系解決的是“服務組織供給主體是誰及彼此間關系如何”的結構問題[11].以政府為核心，協同社會體育組織和市場力量是農村公共體育服務組織供給的應有之義，組織供給主體間的統一協作是其體系有效運轉的關鍵.然而，廣西的農村公共體育服務組織更多的依賴政府，社會體育組織和市場力量的組織參與度較低，因此，應充分調動社會體育組織和市場力量的積極性，引導其參與其中協同治理，構建協調統一的組織體系.首先，規范政府的治理結構，沿著國家行政單位“省、區——市、縣——鄉鎮——村(行政村、自然村)”這種“自上而下”的結構，設立相應的體育主管部門，尤其是在鄉鎮、村屯這一農村的主要場域可以設置“黨支部+協會”的模式將體育治理滲透到農村公共體育服務的主戰場，以便及時準確的了解鄉村公共體育服務的需求，問題等實際情況，方便治理.其次，政府應采用“政策優惠+社會責任喚醒”的方式引導其主動參與，利用國家政策的支持和地方政策的優惠，使其采取購買和公益服務的方式直接參與到農村公共體育服務的各項工作事務中.再次，政府應利用“共享共治”的理念，引導市場的力量參與其中，包括地方公司企業和村民個體，企業利用自己的資本和整合優勢，提供資金等方面的支持，村民個體利用自身的場域和主體角色優勢，參與體育運動，發揮其榜樣和引領體育運動新風尚的作用.最后，明確各服務組織供給主體的責任和任務.政府擔當起政策法規文件的頒布等統籌工作；體育社會組織和市場力量擔當起實地探索的執行擔當；村民個體擔當起響應號召，積極參與、監督反饋的作用；政府、體育社會組織、市場力量和村民個體共同擔當起政策制定、資金籌備等協調工作，最終形成協調統一的組織體系.

3.2 精準供給：構建供需一體多元的內容供給體系

農村公共體育服務的內容供給是包含體育基礎設施、體驗式的服務產品項目、體育健身知識宣傳指導、群眾體質健康監測等一體多元的供給體系.廣西農村公共體育服務的內容供給應實施全方位的精準供給，方能滿足各個年齡段的居民的各類需求.(1)補全補齊各類體育基礎設施的投放.在達到國家全民健身工程基本標準要求的同時，根據不同地區民眾的不同的需求，有針對性地進行差異化投放，并定期對體育場地器材進行維護，保證設施的正常使用.(2)創新開展豐富多元的公共體育項目產品服務.首先，利用當地的地理和文化資源，結合地方傳統特色和農村居民的需求愛好，開展一些諸如拋繡球、拔河比賽、打陀螺、等民族傳統項目，以及路跑、自行車賽、登山、水上運動等戶外項目.開發“競技體育+健身體育+休閑體育”的多類別產品，形成集競技、娛樂、健身、社交為一體的多功能內容供給模式.其次，培養體育健身指導員，進行體育健身知識的指導.利用社會招聘、內部培養、學校體育教師、返鄉大學生等渠道組建體育健身指導員專業人才隊伍，采用“線上+線下”的模式進行體育健身指導，線上主要提供體育健身知識、方法、健康意識等內容的宣傳和咨詢，線下定期深入農村地區進行體育健身的普及和實踐指導.最后，體醫結合，對農村居民進行體質健康監測.定期定點為農村居民提供量血壓、測血糖等身體健康基本指標的檢測服務，隨時監測農民的身體狀況，并針對性的給出健康運動處方.

3.3 客觀高效：構建標準化的監督和評價體系

農村公共體育服務的監督與評價，是對農村體育公共服務的全過程進行有效，并由此對農村體育公共服務的整體效果做出結論性評價的過程[12].農民作為農村公共體育服務的對象，因此服務的監督與評價體系應將農民作為主要參與對象.(1)提供監督和評價的法律保障.法律文件中應明確農村公共體育服務的監督與評價的主體，除政府的相關職能部門和市場媒介外，應明確農民在監督和評價中的主體地位，賦予起監督和評價的權力.(2)設置高效的監督渠道.開設線上線下相結合的監督形式，線上在政府的相關網絡平臺開設農村公共體育服務問題反饋的平臺，以及區人民政府相關職能部門的留言平臺，線下在傳統的信箱和熱線電話的基礎上，在政府各級行政單位設置遞進式的服務監督反饋的窗口和科室，同時要設置專門的監督管理機構，安排專職人員對線上和線下的問題反饋進行及時的處理.(3)制定客觀的評價標準.農村公共體育服務的評價應采取“主觀評價+客觀評價”的標準，主觀評價應采取“用戶滿意度”的價值去向，將農村公共體育服務受眾的滿意程度和需求得以滿足的程度作為評價的標準，可以采取網絡投票、發放問卷等形式進行用戶滿意度調查；客觀評價應將國家的基本要求和社會效益作為評價標準，將國家農村公共體育服務的要求的完成程度、農民身體健康的促進情況、農村的村容村貌的改善、農民體育運動的參與度等作為具體指標.

3.4 制度護航：構建規范化的績效考核體系

農村公共體育服務的績效考核應采取“定性評價和定量評價”相結合、結果性評價與過程性評價相結合的多種考核辦法.(1)頒布績效考核的規章制度.有關績效考核的法律文件是有效實施績效考核的重要保障，法律文件中應明確考核人、被考核對象，考試的方法和手段等具體內容，保障績效考核的順利實施.(2)制定合理化的績效考核指標.績效考核的指標應體現出多元化特征，不僅要依據農民滿意度和社會效益等指標給出合格、優秀等定性評價考核，而且要依據體育健身設施的投放情況、完成目標的時間、農村公共體育服務產品供給的類別、次數等量化指標進行定量評價考核；不僅要依據農民身體健康狀況的改善程度、村容村貌的變化等指標給出結果性評價考核，而且要依據服務供給過程中活動的規模、農民參與活動的人數、活動的現場效果等指標進行過程性評價考核.規范化的績效考核體系可以對農村公共體育服務工作進行公正的評估，是對服務供給主體工作的認可和支持，有利于提高農村公共體育服務的整體水平，實現農民對農村公共體育服務的滿意并積極參與響應，最終實現全民健身.

3.5 共享共治：構建流暢高效的運行體系

農村公共體育服務是一項惠及所有農村居民的事業.因此，農村公共體育服務的運作應該采取“共享共治”的價值理念.(1)自上而下的運行模式.依靠政府行政主導的方式，從頂層設計到基層實施對農村公共體育服務進行有組織、程序化的精準干預是對農村公共體育服務運作管理的傳統模式，這種模式在一定程度上節省時間、提高了效率.但要處理好上下級政府以及同級政府不同部門之間的關系，避免不必要的冗雜程序，對既定的政策應進行快速、準確的實施，發揮其省時、高效的特點.(2)自下而上的運行模式.按照“從群眾中來到群眾中去”的原則，深入農村地區，實了解農民的需求和難處，進行基層探索，總結經驗，再自下而上逐級上報，發揮其精準、高效的特點.(3)橫向互動的運行模式.農村公共體育服務的不同主體、不同項目、不同地域之間加強互動交流，確保對農村公共體育服務的系統化運作，甚至在不同的領域進行借鑒學習，例如：借鑒學習農村教育、醫療、經濟發展的成功經驗，植入到對農村公共體育服務的運作中，發揮其融合、創新的特點.

4 結語

推動農村公共體育服務由管理向治理的邏輯與實踐轉變，是農村基層社會的現實需要，是保障農民體育健身權益的必然要求[15].在國家鄉村振興和全民健身的戰略背景下運用現代化治理理論構建廣西農村公共體育服務體系，是廣西鄉村治理的具體表現，有利于將服務的各要素系統的歸納、整合.廣西農村公共體育服務發展中暴露出的問題將直接追溯到治理層面，反映出不合理現象背后的體系結構問題，從而進行系統化的治理，加強政策法規的建設、實現公共體育設施的精準投放，創新開發出更多滿足農村居民健身、休閑、社交、娛樂等需求的多元化服務產品，提供體育健身知識的精準指導等.現階段，國家正戰略政策的支持，廣西農村地區經濟的快速發展，農民體育健身需求的不斷提升，為廣西農村公共體育服務體系的構建提供了良好的內外部環境，只要以“用戶滿意度”為體系構建的價值取向，方能實現廣西農村公共體育服務的整體水平的提高，這對于促進廣西農村體育事業的發展，助力鄉村振興、實現全民健身有著重要的意義.