農村社區干部協同治理困境研究
---基于對J社區的調研

闞晨雨 呂青

(江南大學法學院，江蘇 無錫 214122)

1 問題的提出

2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》指出，以習近平總書記關于“三農”工作的重要論述為指導，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推進鄉村治理體系和治理能力現代化[1]。

社會治理的核心是基層社區治理，黨團結和組織居民最基礎的平臺也是社區。在農村社區協同治理能力方面，國內很多學者進行了大量研究。關靜雯認為，協同治理理論憑借其滿足治理需求、提高治理效率，優化治理效果等方面的優勢，契合農村社會治理發展的需要，成為農村社會治理未來的發展方向[3]。在協同治理體系方面，李增元認為，構建多元主體參與的協同治理體系，是社區治理現代化的重要內容[4]。在協同治理主體方面，尹廣文認為，社區生活本質上是各利益相關主體之間的互動和博弈。多元治理主體的關系建構與合作互助狀態是真正契合當前我國社區治理創新的可行性模式[5]。筆者通過對J社區(農村社區)的調研與訪談，進一步了解治理現狀，探究治理問題，力求從單一治理走向多元治理，為實現社區干部協同治理能力的現代化提供可行路徑。

2 J社區協同治理概況

2.1 J社區協同治理主體

研究社區干部協同治理能力離不開對各治理主體的分析，只有當治理主體之間共同協作，有序配合，發揮自身優勢，最終才有可能達到更加理想的治理效果。筆者經過研究總結出協同治理主體主要有以下4種，社區黨組織既是基層黨組織，也是社區干部協同治理得以順利進行的重要保障；地方政府，主要指鄉鎮政府與街道辦事處，其主要是通過將政策向下傳達來發揮宏觀層面的監督與檢查作用；居民委員會在農村社區治理過程中扮演重要角色，J社區居民委員會下設14個居民小組，每個小組設立1名組長和1名副組長進行統籌負責，協助居委會開展工作；社區居民是社區不可分割的一部分，其既扮演著社區治理主體的角色，也扮演著受益人的角色。

2.2 J社區協同治理成效

一種由多個主體共同參與，從上到下互動有序的治理新格局，就是社區協同治理。為夯實協同治理基礎，J社區主動作為、積極謀劃，在以下方面采取協同治理行動。

J社區與當地政府進行協同，充分發揮大田優勢資源，由政府主導并在政府幫助下實現土地流轉，將流轉出來的土地承包給龍頭企業進行規?；a和大棚蔬菜的種植。在貫徹鄉村振興戰略中提出來的推進農村生活垃圾治理的理念上，J社區領導班子集思廣益，協同鄉鎮街道在社區設立6個智能垃圾分類回收點，建立垃圾分類責任網格圖，通過明確劃分各方的職責來優化管理模式。

J社區每年年終社區都會組織黨員群眾代表對本社區黨支部工作室的開展情況進行評議，定期入戶走訪，定期組織老年人進行免費體檢，逢年過節給老人發放禮品，每季度都有一次孤寡老人慰問活動。這一協同社區居民積極參與的方式充分體現了J社區的人情味與民主形象，有助于促進社區和諧，拉近干群關系。

3 J社區干部協同治理困境及成因分析

J社區干部在協同治理中取得了一定成效，但是這種成效并不都具有長期性，還會受到一些因素的影響，通過對訪談記錄進行分類規整，梳理出J社區干部協同治理存在的問題以及產生這些問題的原因主要表現在以下幾個方面。

3.1 干部與居民雙重內生動力不足

現行的條塊治理體制下，由于社會治理的重心逐漸向基層轉移，上級政府將各項工作下派給街道，街道又將任務直接轉交給社區，基層社區不僅需要及時接收上級政府制定的各項政策，而且需要管理各種事務。這種壓力在一定程度上也會挫傷干部在社區工作的積極性。導致J社區干部內生動力不足的原因主要是人才外流使基層干部隊伍缺少新鮮血液，循環往復的瑣碎工作導致整個社區干部隊伍缺少活力。

隨著城鄉一體化建設的推進，過去的自然村經歷拆遷變成現在的整合性社區，傳統的熟人村落變成了現在的半熟人甚至是陌生人社區。流動人口與本地居民的融合度不高，社區居民之間的交往頻率正在不斷下降，社區進入一種原子化和陌生人“怪圈”。年輕人人口數量下降，年長人口增加導致老年人口比例相應增長，農村老人成為主體人群。

3.2 權利意識與參與熱情步調不一

隨著農村經濟發展趨勢變好，居民權利意識也在不斷增強，其利益需求也從普通的物質需求轉向精神需求和民主權利。如，J社區副書記認為，與原來不同的是，現今居民對各種政策以及法律法規的熟悉度較高。雖然社區干部嚴格按照上級的政策，但是居民自私狹隘的思想沒有得到轉變，關注自身利益，一味追求自身利益最大化，這就使得社區干部和居民之間經常因為政策問題而產生矛盾。

群眾參與熱情不高與權利意識增強給社區干部協同治理帶來了難題和困擾，影響了社區干部協同治理水平的發展。究其原因就是傳統思想根深蒂固。盡管有的自然村村民經歷拆遷搬入安置小區，但其行為習慣和傳統的思想思維方式不是一朝一夕就能轉變的。J社區老年人還抱有傳統的落后思想，沒辦法與時俱進，年輕人不關心社區的長遠發展，不能很好地理解與配合村干部的工作，導致集體行動困難。村民共識的削弱、思維方式的傳統，將會使農村社區干部面臨一個錯綜復雜的治理環境。

3.3 平臺單一與政策斷層雙重不利

社區基層干部通過建立多個平臺來發揮作用是非常有必要的。J社區外來人口多，租戶也多，來自各個地方的租戶給社區干部協同治理帶來了不小的困難。人工智能時代的到來，很多事情都是要通過電腦和手機來進行操作的，但是J社區黨組織委員說，社區中絕大多數老人沒有智能手機，疫情時期的電子通行碼對老年人來說就是一個非常大的難題，子女不在身邊，老年居民只有到社區反映這一個途徑和平臺，群眾對社區的依賴進一步加強。導致這一現象的原因是社區居民認為搬遷到新社區后就會過上美好生活，居民的欲望得不到滿足、理想與現實之間存在較大差距等問題的出現引起居民的焦慮、不滿與失落，逐漸形成惡性循環。社區居民不愿繳納物業費，但其卻想要享受好的物業管理效果，社區居民權利與義務不匹配從而使社區干部與物業公司和居民之間沒辦法建立一個有效的反饋平臺。

將傳統村落重塑為社區之后，社區居民相互之間、社區居民與外來流動人口之間的矛盾問題層出不窮。居民的意識形態和生活習慣的轉變需要一個過程，而社區基層干部希望可以一步到位實現這樣的轉變，拆遷前后的政策沒有得到很好銜接，于是這兩者便形成了矛盾沖突。其原因是，搬遷之后其身份由村民過渡到居民，既然身份發生了變化，那么也應該出臺相應的政策讓村民適應并遵循，但是正是因為沒有針對具體問題和特殊情況設立科學有效的新政策來滿足新需求和新變化，讓居民在潛移默化中了解和接受政策，才會出現政策斷層現象。

4 社區干部協同治理水平提升路徑

通過對J社區干部協同治理困境的分析可知其原因是多方面的，想要真正提升社區干部協同治理能力，還需要社區干部與多個治理主體之間相互合作、相互協調，發揮居民內在動力，才能真正實現社區協同治理新格局，促進社區的有序、和諧、可持續發展。

4.1 黨建引領——提高協同治理積極性

鄉村振興戰略指出要加強以黨組織為核心的農村基層組織建設，以農村基層黨組織建設為主線，加強農村基層黨組織領導，進一步提升鄉村治理能力。J社區干部作為協同治理的核心力量，在面對其內部動力不足時，可以協同社區黨組織發揮作用，選拔年輕且有能力的青年知識骨干加入到社區干部團隊，通過培訓與開設論壇等方式提高其專業知識儲備，通過實踐活動鍛煉其能力，最大限度地激發其潛力與熱情。同時還要借鑒其它走在發展前列的社區作為范本進行對比，發現自身不足。

J社區干部作為居民表達訴求的直接對象，當社區內部與居民自身動力不足時，可以協同社區內黨組織力量籌建一批能力較強的“積極分子”作為帶頭人，以社區居民的興趣愛好和需求為導向，組建滿足一定數量的人員、有完善的內部規范以及多種多樣活動形式的團隊，最大限度激發社區活力。針對J社區老年居民較多的現狀，J社區干部可以協同老年代表組建舞蹈隊、歌唱隊、棋牌社等社團來豐富其業余生活，也可以向下延伸到居民團體中形成黨小組，通過協同團隊帶頭人來組織一部分社區居民，協同本社區居民和外來流動人口共同參與到社區治理中，發揮居民團體中黨組織的領導作用和居民自身的自治作用，加強居民之間的交往與融合，破解居民內生動力不足的現狀，提高其內在積極性。

4.2 資源優配——提高協同治理效率

十九大報告多次強調社會多元主體與每一個社區居民的作用，社區治理強調發揮各類主體的作用，最大限度激發社區活力。推進多元治理的同時要兼顧每一類主體的訴求，進行資源的置換與優化，達到協同配合。針對J社區居民不交物業費的情況，社區干部可以協同街道辦，為社區干部治理提供資金保障。將人財物3方面的資源進行優化配置，既有利于緩解居民與社區干部之間因為物業管理費的問題發生沖突，也有利于社區居民接受并愿意繳納物業管理費，最終達到提高協同治理效率的目標。

鄉村振興戰略指出，應充分發揮自治章程、鄉規民約在農村基層治理中的獨特功能。農村社區能否形成最終方案還需要一定的制度保障，在與J社區副主任的訪談過程中了解到，鄉規民約作為一種軟制度保障在社區的認可度比較高，所以社區干部可以協同居民自治組織約束居民行為，根據民事民議、民事民定的原則，通過協商共議制定適用于本社區的鄉規民約，通過宣傳墻和宣傳手冊來提高鄉規民約的效力與認可度。在遇到困難時，社區干部要善于協同居民做好調解工作，盡量讓居民認識到自己也是協同治理這一環節的重要參與者，了解到基層干部協同治理的必要性與重要性，在協同治理行為與方法上與居民達成一致，激發其參與熱情。

4.3 協商共建——滿足協同治理多元化

十九大強調社區治理不是社區干部的一元治理，而是多元主體的合作共治，但并非各治理主體都處于一樣的地位，而是各有側重，不能缺位或者錯位。居委會是公民參與社區治理、反應民意的重要渠道。J社區干部可以協同居民委員會來加強基層自治組織建設，通過基層信息公開，選出大家擁護并有說服力、有威信的人作為代表，讓代表們把在社區討論的結果傳達下去，再讓自然村村民和小區住戶把其建議、想法通過代表帶給社區干部，并及時對反映的問題進行梳理匯總，盡快給予解釋答復。通過協商議事收集社情民意，把體恤民情與重視群眾反饋相結合，協同發揮居民主體地位。

J社區干部還可以協同新媒體網絡平臺，通過互聯網來協同社區居民進行互動，促進民主議事新形式。繼續完善民主協商制度，搭建協商議事平臺，拓寬基層群眾參與協商議事的渠道，提高社區居民的協商意識。J社區干部要想居民所想，替居民著想，針對部分年輕人外出工作的情況，J社區干部可以利用微信APP及時發布和收集信息，有利好政策也能及時在群里做好通知公告。也可以通過網絡會議的方式進行協商，有效整合資源，及時獲取反饋。

提升社區干部協同治理水平，建立健全社區干部協同治理體系需要提高各治理主體的積極性；優化資源配置，提升治理效率；強調協商共建，滿足協同治理多元化。社區干部協同治理水平的提升，必須要以加強基層黨組織建設為根基來維護基層黨組織在鄉村治理中的領導地位。構建農村社區協同治理新體系，強調政府、自治組織和居民等主體共同參與治理，堅持源頭治理，標本兼治，完善基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調各方利益。通過互動、協商、合作等各種治理機制，增進認同感與歸屬感，最終凝聚強大合力，實現提升農村社區干部協同治理能力這一目標。