涉林行政案件執行中的問題與對策
---以“復綠補種”現狀為例

唐浩杰

(黑龍江大學法學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

隨著森林資源價值的日益凸顯,涉林行政案件的類型與數量不斷增多,傳統行政實踐下單一的罰款已無法有效解決涉林違法中森林資源保護問題。

森林資源天生具有可生態修復性特點,通過建立一套以森林資源生態修復性為主的機制,將很有可能實現違法懲治與森林資源保護的有機統一。新修訂的《森林法》已于2020年7月開始實施，此次修訂不僅意味著某些法律條文的更改，更彰顯了立法機關理念的變遷，從原來的利用資源、服務經濟到現今的保護生態、修復林地，對于法律責任的條文也不再局限于以懲罰為目的，而是更加注重對森林生態價值的維護。

同時，新《森林法》的出臺也為行政機關處理涉林案件指明了新的方向，特別是其中對舊法“復綠補種”相關規定的更新。“復綠補種”包括恢復植被與補種樹木，其目的在于既能處罰違法相對人，又能讓森林資源得到補救性的修復，從而實現可持續發展。該種責任負擔方式因符合現今環境治理與生態修復理念，得到林業行政執法機關的廣泛認可，從而被頻繁運用于涉林行政案件中。但由于此種方式存續時間不長，而新舊森林法對“復綠補種”執行標準的規定又較為模糊且實際操作性不強，以及違法相對人自身原因等問題的存在，導致行政機關在實際執行“復綠補種”時存在困難。本文將對“復綠補種”的執行現狀與依據進行分析，找尋執行過程中存在的問題及原因，并提出相應的解決對策，以期能對行政機關在今后執行“復綠補種”時有所助益。

1 “復綠補種”概述

要探究涉林案件中行政機關執行“復綠補種”存在的問題，從本源出發，對“復綠補種”概念與其必要性進行分析研究，將更有利于問題的解決。

1.1 何為“復綠補種”

“復綠補種”是行政執法機制中貫徹生態環境修復理念的重要體現，在具體執行中分為恢復植被與補種樹木。恢復植被是指，林業行政機關要求擅自改變林地用途的違法相對人，在一定期限內恢復原有的林業生態環境和生產條件；補種樹木則是對實施毀壞或盜伐林木行為的違法人員，讓其在被破壞的原地或其它異地補種一定數量的林木[1]。同時，對違法相對人本應承擔的行政責任也要進行處罰。

1.2 “復綠補種”的必要性

1.2.1 及時修復森林生態環境

行政責任除了懲治違法行為外，也應更多關注違法后果的補救，不能簡單以對相對人實施處罰為終點，在涉林生態環境違法更是如此。對于違法后造成的森林生態破壞后果，不能視而不見,應最大限度地發揮補救或消除違法后果持續性危害的作用。有學者認為，《森林法》的保護對象就是森林生態環境，對于生態違法在適用處罰措施的同時，再輔之或獨立適用以對生態環境具有恢復、補救功能的措施，肯定更有利于生態犯罪立法目的實現。因此，處罰生態違法時，只要該違法行為所造成的危害具有恢復、補救的現實可能性，就應在對其進行處罰的同時，并處“復綠補種”等具有生態修復作用的補救性的行政懲罰方式，使森林生態環境能夠得到及時修復[2]。

1.2.2 預防違法行為的發生

人的本性是“趨利避害”，在行政違法領域同樣如此。每個人在內心深處都對違法后果有一定的認識和感觸，當違法成本低，而收益高于處罰帶給的痛苦時，人們可能就會選擇實施違法行為；反之，人們則會因為畏懼違法成本過高進而放棄。森林資源自身價值巨大，相對人通過盜伐、濫伐等可以獲取較大的經濟利益，更為嚴重的是會對森林資源造成極大破壞,且受損狀態持續時間長。僅處以一定數量的罰款，難以對相對人起到震懾效果，并且森林生態環境一但遭到破壞，對其進行修復所需的成本較高、持續時間長，對違法相對人采取“復綠補種”的責任負擔方式，讓其在恢復植被與補種樹木的漫長過程中，親身體驗到森林資源形成的不易，對其思想進行轉變，據此可以一定程度上讓相對人“趨利避害”，畏于違法成本放棄；同時也可以在社會上引領保護森林資源新風尚，進一步提高人民群眾保護生態環境意識。

2 “復綠補種”執行現狀

要對涉林案件中“復綠補種”執行現狀展開分析，行政機關在具體執法所依據的法律法規無疑具有重要地位，以下將對相關的法律規定進行簡要闡述。

2.1 相關法律規定

2018年修訂的《森林法實施條例》第38條規定盜伐林木的需補種盜伐株數10倍的樹木；第39條規定濫伐林木的需補種濫伐株數5倍的樹木；第41規定實施毀林行為的補種毀壞株數1～3倍的樹木，以及擅自開墾導致毀林的需限期恢復原狀。新《森林法》第73條規定擅自更改林地用途的，限期恢復植被和林業生產條件；第74條規定違法進行其他活動導致林木損毀的，補種毀壞株數1倍以上3倍以下的樹木且限期恢復植被和林業生產條件；第76條規定盜伐林木的，補種盜伐株數1倍以上5倍以下的樹木，以及濫伐林木的，補種濫伐株數1倍以上3倍以下的樹木；第81條規定拒不恢復植被或恢復不符合規定，拒不補種樹木或補種不符合規定，由違法者承擔費用林業主管部門代履行。在此需說明的是，因《森林法》為《森林法實施條例》的上位法，當二者有沖突時應遵循《森林法》的相關規定。

2.2 執行現狀

筆者在裁判文書網以“行政案件”、“林業部門”、“非訴執行審查”作為關鍵詞進行檢索，之所以選擇“非訴執行審查”是因為當作為履行義務主體的相對人，在法定期限內既不履行生效義務又不提起行政訴訟[3]，行政機關可向法院提出非訴執行來對相對人采取強制執行措施，這能更好地體現行政機關“復綠補種”的執行現狀。從檢索中發現近三年來，林業部門申請強制執行的審查裁定書在2019年有624份，2020年有320份，2021年初—9月底有39份。以新《森林法》已經實施的2021年現有39份裁定書為例，其中28起案件的違法原因是擅自毀壞林地改變其用途，其余為濫伐、盜伐林木，并且39起案件中的32起都是被并處罰款與恢復植被或補種樹木。

根據裁定書展現的“復綠補種”執行現狀，有17份表明這些違法相對人既不繳納罰款也未恢復植被和補種樹木；10份顯示僅繳納了罰款未恢復植被；5份顯示僅繳納了罰款未補種樹木；余下7份則是僅要求繳納罰款而未繳的。根據這些非訴執行裁定書可以看出，涉林行政案件的數量在逐年下降，這與行政機關不斷加大執法力度和人們生態保護意識增強有關；現今行政機關對涉林案件的處罰大多都以“復綠補種”和罰款并處，但罰款的執行完成度要高于“復綠補種”，32起并罰案件中近1/2違法者都是繳納了罰款但未進行“復綠補種”，而且“復綠補種”中補種樹木的執行程度要優于恢復植被。

綜上，通過對“復綠補種”執行現狀的分析可以明顯看出，現階段行政機關執行“復綠補種”的總體情況不佳，而僅靠執行情況較好的罰款來修復已受損的森林環境資源是遠遠不夠的。為了更好地實現“復綠補種”維護生態價值的目的，尋找執行中存在的問題和解決路徑刻不容緩。

3 “復綠補種”執行中的問題及成因

3.1 相對人客觀不能或主觀抗拒履行

在林業行政機關處理涉林案件的過程中，違法相對人不履行針對其作出的處罰決定，造成“復綠補種”執行困難的原因主要有2種。相對人客觀不能履行，在涉林案件中，有相當數量的違法相對人本就是從事林業、農業生產的人員[4]。特別是在“濫伐林木”與“擅自改變林地用途”等類型的案件中，相對人多為林地承包者，這類人的共同特點為文化程度不高且經濟狀況較差，多是因法律意識淡薄為補貼家用而實施的違法行為[5]，雖然這部分相對人主觀惡性較小，但客觀上并無經濟能力對其造成的生態受損后果進行修復。如，在前述39起案件中，近半數的是既不繳納罰款也未進行“復綠補種”，還有7起案件僅是罰款一項處罰也未完成，并且其中80%的相對人以“經濟卻有困難”向林業部門申請減輕處罰。

相對人不履行“復綠補種”的另一主要原因則是主觀上抗拒履行，在涉林案件中一些違法相對人雖然實際上具有履行“復綠補種”的經濟能力，但當其被行政機關并處罰款后產生了不平衡心理，認為其繳納的罰款已對被破壞的林地資源進行了補償，再承擔修復義務無疑是處罰過重，于是對履行“復綠補種”往往采取消極的態度，僅前述32起并處案件中就有15起只繳納罰款而未履行“復綠補種”。這不僅導致林業行政機關難以讓相對人履行其處罰決定，而且向法院申請強制執行后也無法保證“復綠補種”能得到有效履行。

當相對人因客觀不能或主觀抗拒致使“復綠補種”難以執行時，林業行政機關就會考慮是否先代為履行，并且有時在申請強制執行后法院也會裁定讓其進行代履行，而行政機關實施代履行同樣有其難處。

3.2 行政機關代為履行困難

新《森林法》第81條已規定，對于相對人拒不恢復植被或補種樹木，林業主管部門可直接代為履行，該條文設定的本意是在生態環境已然遭到破壞后，及時修復要優先于具體追責，但根據當前“復綠補種”的執行結果可以看出，代履行制度并沒有被行政機關普遍高效地適用，而造成實踐中行政機關代履行困難的原因主要有2點。

代履行費用難以追回。由于林業行政機關并非專業技術部門，在代履行“復綠補種”的過程中，能實現生態修復目標已屬不易，成本更是難以控制，所以代履行所需的費用通常較高[6]。而大部分相對人不履行“復綠補種”的原因就是經濟能力有限，雖然《森林法》與《行政強制法》中規定“代履行費用由違法相對人承擔”，但對于相對人拒絕或不能承擔該費用時如何處理，相關法規缺乏進一步的明確規定，使代履行費用由違法相對人承擔的規定流于形式，導致實際追繳代履行費用困難，多由行政機關自身負擔。并且大部分林業行政機關能動用的經費有限，難以將相對有限的執法資源運用到代履行“復綠補種”之中。行政機關難以保證“復綠補種”履行質量。“復綠補種”是一個動態的工程，初步完成樹木的補種或植被的種植并不意味著已經成功，需要有一定時間對修復狀況進行觀察來確保履行的質量。而行政機關本就業務繁忙，從時間上顯然無法勝任此項工作，如果只是追求效率而不注重“復綠補種”的履行質量，則完全違背了代履行“復綠補種”的原意。

因為上述原因導致行政機關直接代為履行“復綠補種”確有困難，因此，在相對人經催告后仍不履行義務時，行政機關多會選擇向法院申請強制執行而排斥直接代履行“復綠補種”。但經過催告、申請強制執行、法院最終裁定等程序后，被破壞的森林生態環境長時間得不到修復，致使環境利益持續受到損害，即使最終完成了“復綠補種”也會與期望的效果大相徑庭。

3.3 恢復植被標準不明

由于林地上的植被被毀壞后重新生長需要很長時間，而涉林案件中的違法相對人或多或少都會破壞原有的林地生態環境，如在前述38起案件中70%都是因擅自毀壞林地改變其用途被要求恢復植被，但是為何在其余案中因濫伐、盜伐樹木而被要求補種樹木的執行程度卻要優于恢復植被，這是因為現有法律法律對補種樹木的標準已有較為明確的規定，如前文中提到的《森林法實施條例》第38條、第39條與第41條，以及新《森林法》第74條與第76條。但針對恢復植被僅僅規定了由林業行政機關責令違法相對人限期完成，而對于恢復植被的標準是什么、違法相對人具體如何履行、行政機關怎樣判定相對人已履行完畢等問題都沒有明確的規定。

當某一相對人破壞了林地中原存的植被，將其用于耕種，林業行政機關對其進行處罰，并處罰款和責令其限期恢復植被，行政機關該如何判定相對人已履行恢復植被的義務，是要求恢復的標準要達到與原有植被數量相同，還是只要求被破壞地區重新覆蓋植被即可。此外，對植被進行恢復，是僅要求種植上植被的幼苗，還是要等待其長成到與被破壞前同樣的狀態。當這些問題缺乏統一且科學合理的標準來判斷，就會造成行政機關對相對人下達處罰后，不僅相對人履行恢復植被義務困難，行政機關自身也難以有效地對恢復植被進行督促與管理，而且因標準不明代為履行同樣也難以實施，最終導致“復綠補種”執行困難。

4 解決對策

根據上述行政機關在涉林案件中執行“復綠補種”存在的問題，筆者認為應從以下幾方面來應對、推動“復綠補種”的執行工作更好、更快地完成，從而有效保障森林資源在被破壞后能得到及時的修復。

4.1 針對相對人自身不履行

由于相對人不履行“復綠補種”多是因為客觀不能或主觀抗拒，林業行政機關可在查清真實情況后分別處理。

4.1.1 創立替代性處罰模式

在涉林行政案件中，針對主觀惡性不大，愿意履行處罰決定，但確因經濟困難導致難以負擔“復綠補種”費用的違法相對人，可創立一種替代性的處罰模式來實現“復綠補種”維護森林生態價值的目的。行政機關可讓此類相對人對已被修復或未遭破壞的林地進行日常巡查和防護，使其承擔一定區域的護林工作，以實際的勞動來替代“復綠補種”。相對人通過親身參與日常的護林工作，不僅可以增強保護森林生態的意識，也讓能其知曉林業行政機關日常工作的不易，行政機關也可以借此進行普法宣傳，向社會大眾普及維護生態環境的價值觀，實現處罰所具有的“教育”功能。創立此種替代性處罰模式，在體現出行政機關人性執法的同時，也能讓“復綠補種”得到切實處理。

4.1.2 引入擔保制度

對于實際具有一定經濟能力但主觀上抗拒履行“復綠補種”的違法相對人，行政機關可引入擔保制度。讓主觀不愿的相對人繳納履行保證金或提供保證人，當相對人在期限內不履行“復綠補種”，行政機關可以沒收保證金或責令保證人履行其應負的保證義務。保證金的數額要能夠支付實施“復綠補種”所需的費用，應以專業機構的評估為依據來具體確定。而案外人在同意擔任保證人時，要知悉當相對人不履行“復綠補種”其要承擔的責任，行政機關也需對保證人進行一定的資格審查，確定其有承擔保證責任的能力，如果僅讓相對人任意提供，會使擔保制度流于形式，失去其設立的意義。合理地引入擔保制度能督促相對人在期限內履行“復綠補種”，使生態環境得到及時修復。

4.2 針對行政機關代履行難

4.2.1 設立代履行專項資金

林業行政機關可以設立代履行“復綠補種”等生態修復措施的專項資金，來解決代履行費用難的問題。資金的來源包括行政機關在涉林案件中查處違法行為所收繳的罰款；前述違法相對人繳納的履行保證金；上級政府對環境保護的專項撥款。同時需要建立配套的專項資金管理與使用機制，由行政機關內部專門機構統一管理與調度使用，以提高其使用效益。行政機關也需將專項資金的使用情況及時向社會大眾公布，確保該項資金用于修復被違法相對人所損壞的生態環境。代履行實施后，行政機關可再通過法定方式向違法相對人收取其代付的履行費用來補充專項資金。

4.2.2 實現第三人代履行常態化

根據《森林法》與《行政強制法》相關規定，行政機關代履行作為違法相對人不履行“復綠補種”修復義務時的主要行政救濟方式，行政機關既可自身直接實施代履行，也可委托無利害關系第三人作為代履行的主體來實現修復生態環境的目的，并且此時作為行政強制的一種不需得到其它法律法規的特別授權[7]。為了保證“復綠補種”的履行質量和節約履行成本，解決行政機關自身代履行難的問題，可將第三人代履行常態化。

行政機關可長期委托具有相應資質、業務能力強、業內聲譽好的專業單位作為代履行“復綠補種”的實施主體，如專業綠化公司、園林企業等，這些代履行單位的選擇，可通過招投標的方式來公平、公開地確定。由于這些專業單位長期從事與“復綠補種”類似的工作，在此過程中對如何提高效率和控制成本已積累了不少經驗，讓其代履行“復綠補種”耗時短、成本低、效果更加理想。同時，代履行制度在第三人的參與下會處于中立環境之中，實施代履的第三人和行政機關可以相互進行監督，這既可以提高“復綠補種”的執行效率，也可以使其質量得到保證。至于代履行費用，實施“復綠補種”的單位應堅持誠信原則，按照市場定價公平合理地確定代履行的實際花費，行政機關可用前述代履行專項資金進行支付。由于第三人代履行“復綠補種”的成本與行政機關相比較低，相對人更愿意接受，所以在“復綠補種”執行完畢且已向第三人支付費用后，行政機關將更容易向相對人追繳。

綜上，設立代履行專項資金與實現第三人代履行常態化，既能讓“復綠補種”得到及時執行，也能使環境公共利益和行政效率同時得到保障，實現“復綠補種”修復生態環境與保護森林資源的目標。

4.3 針對恢復植被標準不明

4.3.1 正確理解恢復植被

由于目前相關法規對恢復植被的標準沒有明確規定，導致行政機關在涉林案件中執行“復綠補種”仍較困難。為了有效解決該問題，應當明晰的是，行政機關不能機械的將恢復植被認定為要將受損區域恢復到與被破壞前完全或基本相同的狀態，一但林地上的植被因擅自改變用途等原因而遭到損害，受損的不僅是某個區域，而且也會給整個林地生態帶來消極影響，并且這種影響是不可逆的，要將被破壞的植被完全恢復原狀難以實現。因此，應將恢復植被理解為一種修復性措施，即對受損區域進行修復，將被破壞的植被恢復到符合當地環境質量標準的狀態和具有為此區域提供林業生產條件的功能。

4.3.2 因地制宜確立恢復植被標準

由于我國地大物博，各地氣候、地質、水文等自然環境要素以及生產技術條件存在差異，且恢復植被短時間難以達成，導致不同地域植被恢復所需時間與能達到的狀態也不盡相同。因此，各地林業行政機關應在正確理解恢復植被的前提下，聯合相關的專業機構，因地制宜地確立適宜當地的恢復植被標準，讓違法相對人知曉如何具體履行恢復植被。同時，也要合理制定行政機關對相對人是否已履行恢復植被義務的判定標準。在對恢復植被進行督促與管理的過程中，對于主觀上愿意履行恢復植被義務，但在實踐中由于受氣候、季節、地質等客觀因素限制而不具備施工條件，難以在規定期限內履行完畢的，行政機關不能一律認定其未履行，應考慮這些客觀因素對恢復植被的影響，再給予相對人一些履行時間，讓“復綠補種”能夠執行到位。因此，正確理解恢復植被與因地制宜確立恢復植被標準能使“復綠補種”得到更科學合理的執行。

5 結語

“復綠補種”作為一種修復性責任負擔方式在行政執法與生態保護領域日益得到重視，在新《森林法》出臺的背景下也將被更廣泛地運用于涉林行政案件之中。在處理涉林案件過程中因相對人自身原因、相關標準規定不明等問題造成的“復綠補種”執行困難，在堅持懲處違法行為與修復生態環境并重的前提下，隨著法律法規的日趨完善和相關學者、執法工作人員不斷探索與創新工作方法，這些問題終將得到解決。“復綠補種”制度也將會更加具體而完善，從而真正意義上實現用制度來保護環境。