社區教育項目制治理的成效與局限

張勝軍 孫建波

摘 要：在“項目制”背景下，社區教育項目制治理逐成趨勢。實施社區教育項目制治理對貫徹落實社區教育政策、提高社區教育質量、豐富社區教育資源等具有積極意義。但與此同時，也極易導致社區教育治理目標的異化、治理樣態的碎片化、治理路徑的“項目依賴”、治理結果的“馬太效應”等非預期后果。因此，應辯證看待社區教育項目制治理的利與弊，在大力推進社區教育“項目治教”的同時，需努力防止其負面效應。

關鍵詞：社區教育;項目制治理;治理成效;非預期后果

基金項目：2019年教育部人文社會科學研究規劃基金項目“鄉村振興背景下農村社區教育治理研究”（項目編號：19YJA880081）;2018年度江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“蘇南推進社區教育治理體系現代化建設的實證研究”（項目編號：2018SJZDI175）。

作者簡介： 張勝軍，男，江蘇理工學院教育學院教授，碩士生導師，博士，主要研究方向為農村教育、職業教育、教育政策研究;孫建波，女，江蘇理工學院職業教育學部副研究員，碩士生導師，南京航空航天大學經濟與管理學院2021級博士研究生，主要研究方向為職教師資管理。

中圖分類號：G720? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）10-0017-07

根據國際項目管理協會的界定，“項目”是指“一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內在邏輯出發，在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預期目標 （某一獨特產品或服務）的一次性任務”[1]。以項目為邏輯起點的“項目制”，則是依托項目配置資源、優化主體行動策略，以期有效實現組織目標的一種制度安排。近年來，在社會生活的各領域都可見項目的身影，國家重大工程建設、地方經濟發展、保障基本公共服務供給、實施惠民工程等都可以通過項目來推進，“項目制”已經成為當代中國重塑國家和社會關系、實現國家治理方式轉型的制度背景。“項目制治理”是“項目制”的實踐方式。在“項目制”背景下，項目制治理不僅在高等教育、職業教育等領域大力推進，在社區教育領域也漸成趨勢。面對“項目制”的深度嵌入，如何理性看待社區教育項目制治理的利與弊，理應成為學界關注的新議題。

一、社區教育項目制的生成

1994年，我國進行了稅收和財政體制改革，實行了“分稅制”。在稅制改革之初，“項目制”還是一個財政學上的概念，指中央在常規預算資金支出渠道之外，以專項轉移支付的方式向地方政府輸入財政資源的一種中央財政資金管理方式，其目的在于彌補地方財力不足，緩解“財權上移、事權下移”導致的“央地矛盾”。從表面上看，“項目制”只是一種新的中央財政資金的管理方式，但其背后隱藏著重構中央和地方關系、國家依托項目進行社會治理的深層邏輯[2]。隨著形勢發展，項目制很快從財政領域溢出，深度嵌入社會各領域、各行業，逐漸形成了一種社會治理的“項目制”背景。在“項目制”背景下，社區教育項目制也逐漸形成，其形成經歷了萌生和探索發展兩個階段。

1.社區教育項目制的萌生階段（2000—2009年）。2000年，教育部啟動了全國社區教育實驗區建設項目，在2001年首批確立了28個全國社區教育實驗區;2007年，教育部又啟動了全國社區教育示范區建設項目，并于2008年首批確立了34個全國社區教育示范區。與傳統的社區教育管理方式相比，國家級實驗區、示范區建設項目的選擇和實施遵循了專項邏輯、事本主義邏輯和擇優邏輯，引入了市場競爭元素，拓寬了資金渠道、優化了治理主體結構。盡管與起動早、起點高、競爭性強的一些高等教育建設項目無法相提并論，但在治理理念、治理邏輯、治理思維上卻具有高度的項目制的“家族相似性”，體現了相同的“項目治教”的實質精神。由此我們可以把這些國家級實驗區、示范區建設項目的啟動實施，視為我國社區教育項目制萌生的標志。

2.社區教育項目制的探索發展階段（2010年至今）。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）頒行。《規劃綱要》確立了“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的戰略目標[3]。在“學習型社會”建設的政策驅動下，以及在國家級社區教育建設項目的帶動下，各級地方政府也紛紛啟動和實施了省、市、區（縣）各層級的社區教育實驗區、示范區建設項目。由于社區教育具有很強的區域差異性，因此并不存在一種“放之四海而皆準”的、公式化的社區教育項目制，具有科學性、適切性、區域特色的社區教育項目制只能在實踐探索中逐步生成。從國家到地方大量社區教育實驗區、示范區建設項目的實施，也標志著我國社區教育項目制進入了探索發展的新階段。

在社區教育項目制探索發展過程中，來源于不同條線、由不同主體承接或參與實施的大大小小的社區教育項目，涉及社區教育的課題研究、制度創新、辦學條件改善、課程開發、資源庫建設、學習組織建設、社區教育工作者隊伍建設、具體教育培訓活動的組織實施等，基本實現了社區教育的全覆蓋。目前，我國社區教育的“項目化”特征越來越明顯，社區教育“項目制治理”也漸成趨勢。

二、社區教育項目制治理的實踐成效

社區教育項目制治理的實施因其高效、靈活、問題導向、靶向施策的技術治理特征，對我國社區教育的發展產生了積極影響。

（一）有力地推動了社區教育政策的貫徹實施

政策是國家意志的體現，是最大的資源，也是最好的紅利。自上個世紀80年代我國社區教育起步伊始，國家就陸續出臺了系列政策，引導、推動社區教育發展。如1988年的《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》、2000年教育部職成司頒發的《關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》、2004年的《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》、2008 年的《教育部關于確定全國社區教育示范區的通知》、2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、2012年的《民政部 財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》、2013年的《民政部 財政部關于加快推進社區社會工作服務意見》、2014年教育部等七部門頒發的《關于推進學習型城市建設的意見》、2016年的《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》等。與此同時，各級地方政府也紛紛頒行了系列地方性社區教育政策，初步形成了我國社區教育的政策體系。

“徒法不能以自行”。再多、再好的政策要發揮實際作用，關鍵在于貫徹實施。眾所周知，受制于傳統的文化教育觀念，以非學歷教育為主的社區教育在我國教育體系中一直處于事實上的邊緣化地位，長期面臨地方政府、社會組織、社區居民等對其認可度不高、參與性不足的現實困境。政策主要發揮的是宣傳、引導、教育功能，原則性、抽象性的教育政策規定通常并不具備對政策主體行為的強制力。在沒有項目支持的條件下，受制于多方面因素，多數地方政府、社會組織等相關主體如果不主動、積極地實施社區教育政策，那么即便是“好政策”也難免易成為一紙空文。如果實行社區教育項目制治理，我們就可以通過合理籌劃、科學設計，把抽象的社區教育政策內容、政策要求具體化為社區教育項目，以項目實施方式有力地推動社區教育政策的貫徹落實。這主要是因為：其一，項目能夠帶來預期利益，能夠較好地激發相關主體以項目實施方式落實政策的內在動力;其二，項目有配套資源，尤其是穩定、可靠的經費投入，能夠極大地增強相關主體以項目實施方式開展政策行動的信心;其三，項目有明確目標、具體任務、過程監督、完成時間、驗收標準、違約責任等具體的管理規定，形成了對相關主體的外在壓力。項目績效考評機制、問責機制能夠有效推動相關主體以項目實施方式把發展社區教育的政策行動落到實處。如江蘇、浙江、廣東等地區的社區教育項目制治理的改革實踐均可以為此佐證。

（二）有效緩解了社區教育的資源瓶頸

站在制度變遷的立場來看，項目制治理是一種不同于傳統科層制的新型社會治理模式。受制于現存的制度結構、經濟水平、文化傳統等多重影響因素，我國多數地區的社區教育實際上一直生存于體制內、外之間的“模糊地帶”，長期面臨資源匱乏的發展瓶頸。社區教育具有很強的區域性，主要由地方政府分級管理。而在我國有些地區，地方政府甚至沒有把社區教育納入地方年度財政預算，也沒有設立專門賬戶，真正能夠用之于社區教育的財政資金不但嚴重不足且難以使用。這種情況即使在經濟較發達地區也不少見。試想，如果依舊沿襲單一的科層制治理，打破社區教育資源瓶頸的可能性又有幾許？

與強調等級性、層級控制、治理環境封閉的科層制不同，“項目制傾向于一種自由、競爭、開放等市場性治理特征”[4]。當常規多任務模式失敗時，打破傳統科層結構的項目制就會被啟動以完成特殊任務。就社區教育而言，項目制治理之所以能廣泛實施，最直接的原因或許就在于其強大的社區教育資源動員能力。這是因為：（1）“項目”能夠帶來可預期的、大量的社區教育資金投入。項目資金來源有兩條主渠道：一是項目的專項預算資金，這是項目“發包者”提供的“外源性資金”，專款專用，穩定、有保障;二是項目的配套資金，這是項目“打包人”或“抓包人”自己籌措的“內源性資金”。社區教育項目越多，也就意味著社區教育經費的投入總量越大，可用資金越多。（2）“項目”能夠有效喚醒和激活“沉睡”的社區教育資源。學校的教育資源具有獨占性、專門性，專屬性強。而與學校教育不同的是，不少社區教育資源并不是專門性的教育資源，而是需要經轉化才能加以利用的生產資源、生活資源和社會資源。這些資源雖然種類繁多、形式多樣、數量巨大但難以利用，是一種“沉睡”的、有待喚醒和激活的社區教育資源。實施社區教育項目制治理，就為這些非教育專屬資源向教育資源的轉化提供了“強刺激”“強激勵”。例如：企業的生產資源并不是專屬性的教育資源，但當企業成為社區教育項目的實施主體，那么，企業的生產資源就可以“順理成章”地用之于社區教育;再如，當社會組織成為項目“抓包人”時，其所擁有的專業資源就可以轉化為優質的社區教育資源。（3）“項目”能夠有效整合社區教育資源。學校教育資源主要集中在校園，為所屬學校掌握和自主使用，而大多數社區教育資源是散點式地分布在不同的地域和物理空間，且被不同主體占有，是一種高度分散的資源。這種高度分散的資源只有實現了有機整合才能得到有效利用，但如何才能實現這種整合卻是一道實踐難題。無疑，在利益日漸分化、多元化的市場經濟時代，依靠科層制的行政壓力和傳統的政治動員、社會動員難免會遭遇困阻。“項目”猶如磁石，實施社區教育項目制治理，以項目為利益結合點，就可以有效吸附、匯聚這些分散資源，從而實現資源整合。

由此可見，實施社區教育項目制治理，對有效緩解我國社區教育的資源瓶頸，具有非常積極的現實意義。

（三）顯著提高了社區教育質量

項目制運行一般包括項目的規劃、設計、選擇、申報、評審、立項、實施、評估驗收等流程，在某種程度上是社會治理精細化、精準化理念的體現。社區教育項目的規劃、設計和選擇，一般都會經過前期調查、專家論證，針對社區居民和地方經濟社會發展的實際需求，為不同年齡、不同文化基礎、不同職業、不同需求，甚至不同性別的社區居民提供不同的教育培訓項目，具有較強的針對性。項目設計的技術思路是對應具體問題的“對點設計”。一個具體的社區教育項目基本上都有明確的教育對象、任務、內容、形式、方法、時間、實施責任主體和質量評價標準，要求項目成果可標準化、可記錄、可測量、可追蹤、可應用，能夠對提高社區居民素質、改善居民生活質量、促進地方經濟社會發展帶來即時、顯著的效果。這種較為嚴格、科學的項目運作流程和管理辦法，較好地避免了傳統粗放式管理中普遍存在的主體不分、對象不明、任務不清、內容空泛、監管不力、評價隨意，以及社區教育活動“缺斤少兩”、流于形式等弊端，顯著提高了社區教育質量，增強了社區教育的吸引力。

三、社區教育項目制治理的效用限度

項目制治理遵循事本主義邏輯，其本質是效率中心、結果導向、“對標施策”的技術治理。實施社區教育項目制治理，對推動我國社區教育發展既有正向功能，也易產生一些非預期后果。

（一）治理目標的異化

“治理目標異化”是指治理實際達成的目標與預定目標相背離的現象。由于項目制的事本主義特征以及受傳統的制度慣性、行為主體的認知偏差等因素影響，社區教育項目制的實際運行常常會出現目標偏差甚至異化現象。主要表現為：（1）以利益目標取代發展目標。實施社區教育項目制治理的實質目標是通過“項目治教”實現社區教育公共利益的最大化。但是，在實踐中不難發現，一些社區教育行為主體，猶如市場經濟中的“理性經濟人”，其是否參與社區教育項目實施，最主要的考量并不是項目的服務功能、發展功能，而是基于“成本—收益”計算的自身利益預期。因此，一些普惠性的、預期利益不大的社區教育項目常常無人問津，甚至只能依靠行政指令的強制攤派才能實施;而那些預期利益較大的社區教育項目，即使行為主體的自身條件并不充分，他們也會想方設法參與項目競爭。對一些行為主體而言，盡管利益偏好彼此不同，但其背后的利益動機卻沒有實質差異。（2）以“成事”手段代替“成人”目標。盡管與學校教育的形態不同，但社區教育同樣屬于承載理想和使命的“教育事業”，其本質是“育人”。然而，社區教育項目制的實際運行通常是“人”與“事”相分割、“見事不見人”，它關注的是項目實施到底能夠做成什么事。在“人”與“事”相分割的“項目制治理”中，人寄生于項目，依附項目工作和生活，是被工具化了的“項目人”。（3）以短期目標遮蔽長遠目標。項目是一項受資源和時間約束的臨時性任務，它“就事論事”“一事一議”“對點設計”，依托項目運作的項目制治理天然具有注重“短、平、快”，追求局部利益和短期目標的內在缺陷。對局部利益、短期目標的過度追求，容易遮蔽和掩蓋社區教育發展的整體利益、長期目標，有損于社區教育事業的健康發展。

（二）治理樣態的碎片化

“碎片化”本意為完整物體破碎成諸多零塊。項目制治理“就事論事”“一事一議”的運作邏輯，極易導致社區教育治理整體上呈現出“碎片化”的現實樣態。主要表現為：（1）項目供給的碎片化。社區教育項目一般來源于各層級政府及其職能部門，與學校教育相比，社區教育項目的供給主體更加多元化。來自不同條線、林林總總的社區教育項目，可能相互交叉、相互疊加、相互嵌套，但卻又可能因“政出多門”而互不關聯，由此形成了碎片化的項目供給。（2）治理主體結構的碎片化。在社區教育項目制治理過程中，項目配置和項目收益分配的主導權主要掌握在作為項目“發包人”或“抓包人”的各級政府及相關職能部門手中，其他參與主體存在事實上的參與權、話語權不足或缺失的問題，這必然導致治理的主體結構呈現出一種力量不均、結構不穩的碎片化。（3）治理流程的碎片化。從管理學的角度來看，社區教育項目制治理流程大體分為項目決策（規劃、設計、選擇）、項目實施、項目驗收三個階段。“項目決策”主要由“發包人”對社區教育項目進行“頂層設計”;“項目實施”由項目“抓包人”采取具體行動，完成約定的項目任務;“項目驗收”則主要由評估專家小組進行項目成果的審查和鑒定。這三個不同階段由不同的主體各司其職，彼此之間并無多少交集，整個治理流程呈現碎片化的“分段治理”。（4）治理整體意圖的碎片化。社區教育項目制治理的整體意圖是通過項目實施有效貫徹國家意志，推動社區教育的可持續發展。但是，由于項目與行為主體的利益牢牢捆綁在一起，而項目實施又為行為主體利益偏好的表達和實現提供了合法渠道及策略行動空間，因此，在項目實施中的多元行為者都會夾帶自身的多重意圖，并通過復雜的策略互動、利益博弈，確保自身意圖的優先實現，從而容易導致社區教育項目制治理整體意圖的解構。

（三）治理路徑的“項目依賴”

“路徑依賴”最初來源于生物學界，用來解釋偶然性因素對物種進化的影響，后被引入經濟學、制度學、歷史學、社會學等多學科中，用以描述、解釋“前一階段發生的事件對后來發生的事件產生影響，類似于物理學中的‘慣性，一旦進入某一路徑就會沿著該路徑一直發展下去，并鎖定在該路徑上”[5]。社區教育項目制治理原本是依托項目治教，項目只是治理工具，不是目的。但是，隨著項目制能力的增強、作用邊界的擴張，“項目”日漸擁有一種超越任務的作用力，社區教育治理也隨之表現出了越來越明顯的“項目依賴”特征。主要表現為：（1）社區教育行動者對項目的迷戀。在一些社區教育項目制普遍實施的地區，社區教育行動主體普遍存在“項目情結”，缺乏主動開展社區教育活動的熱情和干勁，項目儼然已成為社區教育發展的“催化劑”。（2）愈發多見的社區教育“項目包裝”行為。其典型表現為：一是把日常的社區教育工作盡可能冠以“項目”名稱，按“項目”的形式要件逐一包裝為一個個的社區教育項目;二是以“改頭換面”的方式，把同一個項目按照來自不同條線的項目申報要求，重新貼上不同的“項目標簽”，從而衍生出多個“換湯不換藥”的社區教育項目;三是以“移花接木”的方式，把面向社區其他領域的活動，“藝術加工”成社區教育項目。例如：把農業企業對內部員工的崗位培訓，包裝成鄉鎮社區教育培訓項目;把老年人自娛自樂性的文體活動，包裝成老年人社區教育項目;把“法律下鄉”的宣傳活動包裝成社區法制教育項目，等等。諸如此類的“項目包裝”最終會導致社區教育項目治理變得有名無實。

“項目迷戀”“項目包裝”實際上也傳達出了社區教育“內卷化”發展的危險信號。“內卷化指事物發展到某種特定程度而出現原有方式無休止地內旋內纏、自我復制與頑強維持并伴有內耗加劇的自我鎖定樣態，也意指事物在表面花樣翻新掩蓋下卻未產生實質性變化的虛假發展、低效發展或無效發展”[6]。治理路徑的“項目依賴”及其運作慣性，往往是使社區教育發展陷入“內卷化”困境的主要誘因，因而惟有徹底將其根治與消除，才能保障社區教育的創新發展、健康發展。

（四）治理結果的“馬太效應”

與科層制的層級控制不同，項目制引入了自由、公平競爭的市場機制，希望借此撬動社會資源，提高公共服務質量和均等化水平。但實踐證明，在民生、醫療、文化體育等領域，項目制的運行結果有可能事與愿違，不但沒有促進公共服務的均等化，甚至還有可能誘發“富者愈富，貧者愈貧”的“馬太效應”。同樣的問題也發生在社區教育項目制治理之中。當下，我國東中西部之間、城鄉之間，以及同一區域內部的不同區縣、鄉鎮、村落之間，之所以依舊存在不小的社區教育發展差距，項目制治理或許也是誘因之一。

究其緣由，主要在于：其一，“項目制治理”作為社區教育的一種新型治理模式，它首先在經濟較發達、社區教育基礎好、改革創新力度大的地區“先試先行”。這些“先試先行”的地區搶占了發展先機，獲得了更大的話語權、更多的發展機遇，從而進一步拉大了與落后地區的社區教育發展差距。其二，在社區教育項目獲取能力上，不同地區、不同行為主體存在顯著差異。社區教育項目按競爭強弱程度、投入資金多少，大體可以分為二大類：一類是競爭性強、資金投入多的“優質項目”;另一類是競爭性弱、資金投入少的“普惠項目”。表面上看，所有項目的申報都應遵循自愿、公開、公平、自由的原則，面向所有組織和個體“發包”。但實際上，設置“優質項目”的目的是為了產生示范效應，其申報、立項通常都設置了嚴苛的“顯性條件”，而且存在較高的“隱性門檻”，如申請人的資質和過往的“項目經驗”、資源稟賦、關聯項目數量的多少、項目實施的風險大小等。在各種條件的約束下，社區教育的“優質項目”往往總是由那些相同的地區和行為主體“贏家通吃”，由此“強者愈強”。而那些普惠性的社區教育項目，即使能夠“見者有份”“利益均沾”，但畢竟其實際作用十分有限，不足以改變“弱者愈弱”的發展態勢。其三，“發包人”對“項目發包”的傾向性選擇。項目制的實際運行遵循效率至上的“擇優邏輯”、錦上添花的“績效合法性邏輯”以及“打造盆景”的“迎檢邏輯”。所以，作為項目“發包人”的各層級政府及其職能部門，總是傾向于把“項目”落地于受其青睞、信任的地區和行為主體。這種傾向性的“發包”行為，無疑會進一步誘發社區教育項目制治理的“馬太效應”。

社區教育是公共服務，公共服務的供給需符合公平、正義的倫理道德訴求，應按照“公共服務均等化”原則，加大對農村地區、落后地區社區教育發展的支持力度，縮小社區教育發展的區域差距、城鄉差距。在社區教育項目制治理中，能夠在什么程度上回歸社區教育的公共服務本質，并保障其公益性、普惠性和可及性，在很大程度上取決于我們能否有效防治社區教育項目制治理中可能產生的“馬太效應”。

四、社區教育項目制治理省思

我國社區教育起步晚、發展慢，實際地位邊緣化，長期面臨資源匱乏、動力不足的發展窘境。實踐證明，實施社區教育項目制治理能夠有效解決社區教育發展中的實際困難，對社區教育的發展能夠產生積極影響。因此，我們應積極倡導、繼續大力實施社區教育項目制治理。不過，與此同時，我們也應對社區教育項目制治理的技術治理本質有清醒的認識，警惕其可能存在的風險和負面效應。

“項目制”是一種治理工具，任何一種治理工具都有其優缺點和適用范圍;工具本身并不產生“效用悖論”，其實踐效用的好壞最終取決于我們如何使用工具。因此，我們應辯證看待社區教育項目制治理的成效與局限，既不能夸大其功能和作用邊界，也不能因其可能風險而“因噎廢食”。理性的做法應是不斷優化社區教育項目制治理策略，積極發揮其正向功能，同時努力避免其可能存在的風險和負面效應。

對社區教育項目制治理可能風險的有效防治，本文認為有如下幾個著力點：（1）回歸社區教育本質、尊重社區教育規律，弱化“項目治教”的功利導向，保障社區教育治理的教育性、公共性。（2）以整體性思維不斷優化社區教育項目制治理的制度設計與運行機制，在治理過程中處理好“成事”與“成人”、“效率”與“公平”的辯證關系。（3）“治理”的最高目標是基于公民自治的“善治”。任何“治道”變革的成敗，終將取決于行動者的自身素質。“項目”是一種外源性資源，其主要功能是“增氧輸血”，因而在實施社區教育項目制治理過程中，應積極培育社區教育主體的治理意識和治理能力，變“輸血”為“造血”，從根本上擺脫對項目的過度依賴。

以上僅是對社區教育項目制治理功能及其效用邊界的初步思考。社區教育項目制治理還有許多理論問題需要進行深入探討，其生命力也需假以時日，接受實踐的最終檢驗。

參考文獻：

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