將產業政策轉化為法律制度
——《廣東省數字經濟促進條例》解讀（下篇）

周超中 李 瓊 封 麗

《廣東省數字經濟促進條例》屬于新興經濟領域立法，沒有直接上位法依據，只有立足數字經濟實踐情況，根據國家發展數字經濟的路線方針政策和戰略部署，結合廣東貫徹落實、先行先試的政策舉措，將數字經濟發展的一系列產業政策轉化為法律制度，通過立法引領推動，鼓勵先行先試，提供支撐保障。

貫徹數字經濟發展戰略 把穩條例立法方向

數字經濟是全球未來的發展方向。中央“十四五”規劃建議和國家“十四五”規劃對數字經濟作了專門部署，提出發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合。我省“十四五”規劃也對數字經濟作了專門規定，提出以建設國家數字經濟創新發展試驗區為契機，大力推動數字經濟高質量發展。

條例對標對表中央和國家關于數字經濟的決策部署，結合本省實際，將有關精神和內容落到實處。一是把準方向，明確我省數字經濟的立法目的、發展方向、發展原則。條例開宗明義指出立法目的是為了促進數字經濟發展，推進數字產業化和產業數字化，推動數字技術與實體經濟深度融合，全面建設數字經濟強省；同時規定數字經濟發展應當遵循創新引領、數據驅動、融合賦能、包容審慎、安全發展的原則；并在第二章至第九章每章第一條對該部分發展方向或總體要求作了統領性規定，為整個條例立法的指導思想、內容作了基本定調。二是體現了面向國際的高標準嚴要求。我省處于改革開放的前沿地帶，數字經濟更具有打破空間局限的需求和條件，條例結合我省特點，按照互利共贏的開放戰略要求，規定要加強與“一帶一路”沿線國家和地區的交流合作和對外開放；加強粵港澳大灣區數字經濟規則銜接、機制對接，推進網絡互聯互通、數字基礎設施共建共享、數字產業協同發展；參與制定數字經濟國際規則、國際國內標準；打造具有國際競爭力的數字產業集群；促進跨境電子商務綜合試驗區、數字服務出口基地建設，建設與國際接軌的高水平服務貿易和數字貿易開放體系；探索數字人民幣的應用和國際合作。

固化有益有效政策經驗 力求條例務實管用

為促進數字經濟發展，國家、省出臺了一系列政策措施，并在實施過程中形成了大量行之有效的經驗，條例將這些經過實踐檢驗的具體有效的政策經驗上升為法規，力求規定內容務實管用。

（一）轉化數字產業化和產業數字化政策規定

在數字產業化方面，一是聚焦集成電路產業和軟件產業。這兩個產業是信息產業的核心，代表著信息產業的“一硬一軟”，是引領新一輪科技革命和產業變革的關鍵力量，從2000年到2020年國務院先后出臺了多份鼓勵或促進軟件產業和集成電路產業發展的相關政策。我省集成電路國產替代能力較差、工業軟件產業技術底座自主可控水平亟待增強，為促進這兩大產業高質量發展，條例規定省人民政府及有關部門應當統籌規劃集成電路產業、軟件產業發展，在產業支撐水平、產業支柱、項目投資建設等方面支持集成電路產業建設，以及培育具有自主知識產權的軟件產業，推進軟件產品迭代、產業化應用等。二是聚焦新一代移動通信產業。新一代移動通信產業是當前數字經濟發展的重要突破口，在經濟轉型升級過程中基礎性、關鍵性支撐作用日益凸顯。我省在加快5G產業發展行動計劃、建設國家數字經濟創新發展試驗區工作方案中都強調要促進其發展。條例對此也作了相應規定，要求統籌規劃新一代移動通信產業發展和應用創新，加強材料、制造工藝等領域前沿布局，構建集材料、芯片、基站、設備、終端、應用于一體的新一代移動通信產業鏈。三是聚焦平臺經濟和共享經濟。為使平臺經濟和共享經濟健康有序長期發展，國家出臺了促進平臺經濟規范健康發展的指導意見、促進分享經濟發展的指導性意見、平臺經濟領域的反壟斷指南等一系列文件，提出既要大力支持平臺創新發展，又要依法依規加強互聯網平臺經濟監管。條例及時吸納有關文件精神，規定要培育互聯網平臺企業，支持利用互聯網平臺推進資源集成共享和優化配置；互聯網平臺經營者應當建立健全平臺管理規則和制度，依法依約履行產品和服務質量保障、網絡安全保障、數據安全保障、消費者權益保護、個人信息保護等方面的義務。四是聚焦發揮企業主體作用。國家和我省都十分重視培育不同規模、層次和形式的市場主體，出臺了促進中小企業“專精特新”發展、鼓勵和支持大型骨干企業壯大規模增強實力的指導意見等。條例貫徹有關文件精神，主要從引導、保護方面規定了涉企有關內容，明確政府及有關部門應當引導支持數字經濟領域的龍頭企業、高新技術企業，以及科技型、專精特新等中小企業發展，并支持有條件的企業依法上市。同時為了市場主體得到更好的發展，條例規定要以數字產業基地和園區建設為載體，重點培育智能機器人、區塊鏈與量子信息、數字創意等七大數字產業集群，促進產業集聚發展；引導企業開放數據資源和平臺計算能力、支持創建創新創業載體，構建協同共生的數字經濟產業創新生態。

在產業數字化方面，條例這塊內容分了三章，共20條，條文占比最大。一是對于工業數字化。國務院和有關部委先后出臺了深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見、工業互聯網創新發展行動計劃（2021—2023年）、推動工業互聯網加快發展的通知等文件，為推進工業互聯網建設發展提供了良好的政策引領。廣東經過改革開放40多年來的發展，已成為國內制造大省和全球重要制造基地。“十三五”時期，我省規模以上工業增加值年均增長5.3%，增加值總量從2015年的30 313.61億元增加至2020年的33 050.50億元，總量保持全國第一；先進制造業、高技術制造業增加值占規上工業比重分別達56.1%、31.1%。為保持制造業強省優勢，圍繞以工業互聯網推動制造業數字化轉型，我省先后出臺了深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網實施方案及政策配套措施、智能制造發展規劃（2015年—2025年）、制造業數字化轉型實施方案（2021—2025年）等政策文件。條例吸納有關政策文件措施，明確規定要推進制造業智能化改造，加強工業互聯網平臺、內外網絡、標識解析體系的建設，推動企業技術改造、企業設備和業務系統上云上平臺，以大型工業企業帶動供應鏈企業數字轉型，培育工業企業數字化轉型的服務商，推動產業集群數字化改造，組建產業聯合體對行業通用的技術集成解決方案進行開發推廣。二是對于農業數字化。國家“十四五”規劃、數字鄉村發展戰略綱要等文件，明確提出要加快發展智慧農業，推進農業生產經營和管理服務數字化改造、創新農村流通服務體系等。為了強化鄉村振興數字化支撐，讓農民共享數字經濟的成果，條例提出，要提升鄉村信息網絡水平，培育認養、觀光農業以及健康養生、創意民宿等數字鄉村新業態。同時對農業生產智能化和農產品流通作了具體規定，提出要推動遙感監測、地理信息等信息通信技術在農田建設、農機作業、農產品質量安全追溯等的應用；支持建設智慧農業云平臺和大數據平臺，探索智慧農業技術集成應用解決方案；推動農產品全鏈條物流設施數字化建設，培育電子商務農產品品牌。三是對于服務業數字化。“十三五”時期，我省一二三產業比重調整為4.3∶39.2∶56.5，服務業占我省地區生產總值的50%以上。國家和省在促進服務業數字化方面出臺了一系列綜合性政策，或關于金融、物流、教育、養老、醫療、文化、旅游等某一行業數字化的專項性政策。本章主要特點就是結合社會群眾普遍關心的熱點問題，將這些政策文件提出的操作性強的具體措施，固定于法規之中，做到群眾有所呼、立法有所應。如在發展智慧醫療和智慧養老方面，規定要加快開展網上咨詢、掛號、分診、問診、結算以及藥品配送、檢查檢驗報告推送等網絡醫療服務；發展滿足個人和家庭多層次、多樣化智慧健康養老服務。在發展智慧教育方面，規定支持建設智慧校園、智慧課堂、互聯網教育資源服務大平臺，培育互動教學、個性定制等在線教育。在發展智慧旅游方面，規定要加強線上旅游宣傳，推廣在線預約預訂服務，普及景區電子線路推薦、語音導覽等智慧化服務。在發展智慧交通方面，提出要支持智能網聯汽車、船舶、碼頭，以及定制公交、智能公交、智能停車等新業態新模式。同時也對數字商貿、數字金融等一些便民利民的措施作了規定。

（二）轉化數據資源開發利用保護和數字技術創新政策規定

在數據資源開發利用保護方面，數據是數字經濟發展的關鍵生產要素。2020年中央、國務院出臺的關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見，首次將數據作為一種生產要素，同時對數據的要素市場培育、開放共享利用、采集標準化、規范管理，以及完善數據產權性質等提出了要求。條例將上述有關規定轉化為條文內容，堅持公共數據與其他數據并重，規定對所有數據進行分類分級，促進各類數據深度融合，引導各類主體通過省統一的開放平臺開放數據資源；對公共數據實行目錄制管理，并建立其開放范圍的動態調整機制。此外，還創設性地規定對依法獲取的數據資源開發利用的成果，所產生的財產權益受法律保護，并可以依法交易；有條件的地區可以依法設立數據交易場。

在數字技術創新方面，數字技術創新作為數字經濟發展重要推動力發揮著引擎作用。根據國家“十四五”規劃、廣東省建設國家數字經濟創新發展試驗區工作方案等提出的要求和具體措施，條例對以下內容進行了規定：一是抓數字關鍵核心技術“強基筑魂”。針對我省關鍵核心技術受制于人、發展載體整體水平不高等困難和問題，條例規定省人民政府及科技等有關部門應當探索建立數字經濟關鍵核心技術攻關新型體制機制，在重點領域加快推進基礎理論、基礎算法、裝備材料等關鍵核心技術攻關和突破。二是夯實技術創新能力支撐。條例從實施數字科技專項，推進省實驗室等科技創新平臺、公共技術服務平臺的建設以及加強產學研合作入手，提出加強科研力量優化配置和資源共享，促進關鍵共性技術研發、系統集成和工程化應用，同時完善數字技術轉移機制，促進技術成果發揮最終效能，激發技術攻關的動力。

（三）轉化數字基礎設施建設政策規定

數字基礎設施，是數字經濟發展主要載體，對數字經濟起著重要的支撐作用。條例按照廣東省推進新型基礎設施建設三年實施方案（2020年—2022年）提出的總體要求和主要任務，并結合國家有關部委和省有關部門對物聯網、車聯網（智能網聯汽車）、新技術、5G基站和數據中心總體布局規劃等專項政策，用單獨一章對四大方面的數字基礎設施建設進行規定，以加快建設數字經濟發展的“高速公路”。在信息通信網絡基礎設施建設方面，條例對寬帶網絡、移動通信網絡和核心網、基站等信息通信網絡建設作了規定，同時也指出要加快物聯網建設，推動各領域感知系統的建設應用、互聯互通和根據實際情況推進車聯網建設，提高路側單元與道路基礎設施、智能管控設施的融合接入能力等。在新技術基礎設施建設方面，條例規定了有關部門應當統籌推進人工智能、區塊鏈、云計算等新技術基礎設施建設，支持建設底層技術平臺、算法平臺、開源平臺等基礎平臺。在存儲和計算基礎設施建設方面，聚焦算力這個未來世界的基礎能源，條例明確要統籌推進以數據中心、智能計算中心、邊緣計算節點為代表的算力基礎設施建設，推動計算能力提升。在布局未來網絡設施方面，主要是對本省衛星導航定位基準服務系統和配套基礎設施的建設作了規定。

（四）政策落地實施的保障

為營造良好的數字經濟發展環境，促進有關政策落地落實，條例明確了發展改革、教育、科技、工業和信息化、政務服務管理等10多個部門和單位的責任主體地位，涉及43條50款條文內容，且在第九章對保障措施作了專章規定，要求政府在財政資金、投融資服務、稅收優惠、土地使用、采購等加強扶持外，針對數字經濟特點，強調政府要推進一體化網上政務服務平臺以及移動政務平臺的建設和應用；注重數字經濟專業人才培養、數字技能教育培訓；加強對運用信息技術困難的群體、從業人員的合法權益以及知識產權的保護。

銜接相關法律法規規定 確保條例合法有效

數字經濟覆蓋面廣涉及范圍大，除國家和省制定的大量政策文件外，國家法律或我省地方性法規對其某一領域或某一方面也作了規定，條例在轉化有關政策的同時，也注意與有關法律法規進行銜接，確保出臺后符合國家法律精神要求和與其他同位法相協調。

一是與民法典相銜接。在保護個人信息方面，條例根據民法典，規定個人信息受法律保護；個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等處理活動，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合法律、法規規定的條件。

二是與國家有關專項法律相銜接。如何做好數字經濟發展過程中的網絡安全、數據安全問題是社會關注的熱點，國家網絡安全法、數據安全法對二者進行了具體規范。條例依據這兩部法律，規定對數據的處理活動應當遵守法律、法規，尊重社會公德和倫理，不得危害國家安全、公共利益，不得損害個人、組織的合法權益，以及處理數據的主體要加強重要領域數據資源、重要網絡、信息系統和硬件設備安全保障，建立安全風險評估、監測預警和應急處置機制等內容。

三是與省有關法規相銜接。結合省信息化促進條例、省標準化條例等省法規的規定，條例在數字基礎設施建設、新一代移動通信產業發展、數字經濟標準化工作等方面與其進行了銜接。如明確數字基礎設施的建設和布局應當納入國土空間規劃；工程建設、設計等相關單位應當預留信息通信網絡設施所需的空間、電力等資源，并與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收等。縣級以上人民政府有關行政主管部門應當加強數字經濟標準化工作，依法對數字經濟標準的實施進行監督。■