城市基層治理“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯

劉月怡 謝 明

一、城市基層官僚“情與理”的政策執(zhí)行困境

政策執(zhí)行是將政策觀念、文本轉(zhuǎn)化為政策效果的過程，是實現(xiàn)政策目標的直接途徑。政策執(zhí)行者往往有意愿和能力對政策進行重新設計和安排，法律法規(guī)在他們手中轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸嵖筛械恼?1)Kevin R. Kosar, “Street Level-Bureaucracy: The Dilemmas Endure”, Public Administration Review,Vol. 71, No.2,2011,pp.299-302.。城市基層官僚在公共政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，他們是“處于基層、直接與公民發(fā)生互動，并對政策執(zhí)行具有實質(zhì)判斷力的政府工作人員”(2)Lipsky M, Street-level bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation，1980,p.36.。城市治理基層官僚即街頭官僚處于官僚制金字塔的最底端，基層官僚的政策執(zhí)行既受壓力型體制、科層結(jié)構(gòu)的體制影響，也與自身利益等因素相關(guān)。學者們對政策執(zhí)行概括了多種解釋邏輯。不少學者從利益、政策、體制三方面對政策執(zhí)行進行解釋，基層政策執(zhí)行主體謀求自身利益導致政策執(zhí)行“走樣”、政策自身存在缺陷使得政策難以施行、中國政治體制的內(nèi)在張力導致政策與執(zhí)行間產(chǎn)生矛盾。壓力型體制、高位驅(qū)動的政策推動方式是中國特有的執(zhí)行情境，上級政府要求下級政府全力完成特定任務；在壓力型體制下基層形成規(guī)則順從，但中國的層級性治理容易產(chǎn)生失真性執(zhí)行，基層政府運用自由裁量權(quán)對政策進行再規(guī)劃。國家政策一統(tǒng)性背后，政策執(zhí)行過程的靈活性是一個不可缺少的運行機制(3)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》, 《開放時代》2011年第10期，第67頁。。在自上而下的層層加碼之下，基層官僚基于自身利益考慮，容易在政策執(zhí)行中產(chǎn)生“避責”行為。由于政策執(zhí)行行為的避責邏輯，政策效果有時會大打折扣(4)孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準扶貧中的“表海”現(xiàn)象為例》，《公共管理學報》2019年第3期，第16頁。。

城市基層治理涵蓋的內(nèi)容不僅包括常態(tài)化的社區(qū)治理，也包括動態(tài)化的流動攤販治理(5)李文軍、張欣：《“地攤經(jīng)濟”下的城市基層治理轉(zhuǎn)型——從運動式管控走向包容性治理》，《新疆社會科學》2020年第6期，第134頁。。在現(xiàn)代城市基層治理更加注重“以人為本”的環(huán)境下，在以城市弱勢群體為政策執(zhí)行對象的治理過程中，避責、壓力型強制都不是基層官僚的執(zhí)行邏輯。在面對繁瑣和復雜的社會問題時，基層官員執(zhí)行行為既有基于壓力型體制下對正式權(quán)力資源的運用，也有對權(quán)力的非正式行使。在壓力型體制和政策目標層層分解之下，基層官僚在執(zhí)行政策的過程中，有時“一刀切”，禁絕一切與制度設計背離的行為；有時采用柔性的方式對執(zhí)行對象進行規(guī)勸；有時軟硬兼施、適時變通；有時放任、不執(zhí)行。

城市基層官僚面對復雜的執(zhí)法現(xiàn)實往往備受情、理、法的煎熬。“軟硬兼施”成為城市基層治理政策執(zhí)行的行動邏輯，在拆遷、老舊小區(qū)改造等政策執(zhí)行實踐中廣泛存在。規(guī)則、常理、人情，是現(xiàn)代基層管理者在“以人為本”治理理念下面臨的困局。強制執(zhí)行則產(chǎn)生對抗，柔性執(zhí)法則影響效率，基層官僚在政策執(zhí)行過程中如何平衡，才能更好地實現(xiàn)政策目標？面對沖突時基層官僚會有怎樣的策略和行為？現(xiàn)代城市基層治理堅守的以民為本是如何重塑政策執(zhí)行邏輯的？這是本文將要回答的問題。

二、理論分析：模糊—沖突分析框架及其改進

(一)模糊—沖突理論模型及政策模糊性

Matland提出模糊—沖突理論模型，推動政策執(zhí)行理論的進一步發(fā)展。他將政策執(zhí)行分為四類(見表1)：(1)當政策模糊性和沖突性都較低時，執(zhí)行是“行政性執(zhí)行”過程。在“資源”充足的情況下，政策執(zhí)行的成功即可保證。這實際上是政策制定者與執(zhí)行者夢寐以求的理想情境。(2)當政策模糊性低但沖突性高時，執(zhí)行是“政治性執(zhí)行”過程。“權(quán)力”決定政策執(zhí)行結(jié)果，執(zhí)行者權(quán)力足夠強大以促成目標協(xié)調(diào)一致的情況下，政治性執(zhí)行才有可能成功。(3)當政策模糊性高但沖突性低時，執(zhí)行是“試驗性執(zhí)行”過程。這時政策目標往往是不清晰的，不同的“情境”決定不同的執(zhí)行結(jié)果。(4)當政策模糊性和沖突性都較高時，執(zhí)行是“象征性執(zhí)行”過程。足夠強大的政策參與者聯(lián)盟確保執(zhí)行的成功(6)Richard E. Matland，“ Synthesizing the Implementation Literature : The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.5,No 2,1992,pp.219-221.。

表1 模糊—沖突模型

公共政策的模糊性與基層官僚的自由裁量權(quán)存在一定的相關(guān)性。模糊性是指政策目標和實現(xiàn)手段的模糊性。孫志建對模糊性進行了更為詳細的界定，他提出管理學視角下的模糊性包括目標模糊、角色模糊、職責模糊等(7)孫志建：《模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事》，《甘肅行政學院學報》2012年第3期，第55頁。。模糊性是必然存在的、是政策的內(nèi)在特征。公共政策的模糊性常被視為政策執(zhí)行的負面影響因子，不少學者認為模糊性是造成政策執(zhí)行偏差的重要因素。胡亞飛指出模糊政策執(zhí)行的行動特征一是上傳下達的政策具有高度模糊性時，基層政策執(zhí)行者會依照其上一級領(lǐng)導的授意、意圖來執(zhí)行政策、而非依據(jù)最高權(quán)威中央政策的政策來執(zhí)行(8)胡業(yè)飛、崔楊楊：《模糊政策的政策執(zhí)行研究——以中國社會化養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學報》2015年第12期，第93頁。；二是基層政策執(zhí)行者會選擇政策相對明晰的部分進行政策執(zhí)行。且認為模糊—沖突模型在解釋模糊政策執(zhí)行時解釋力不足，應對其加以修正。樊紅敏等指出由于政策模糊性的存在，基層政府在政策執(zhí)行中存在彈性應對、責任倒掛等策略化行為(9)樊紅敏、劉曉鳳：《模糊性治理：縣域政府社會沖突治理運作邏輯》，《中國行政管理》2019年第10期，第81頁。。還有一部分學者將模糊性視為公共管理的一種決策技術(shù)和治理策略。韓志明指出政策的模糊性可以形成不同的治理效應(10)韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式——理解國家治理的復雜性》，《學海》2017年第6期，第109頁。，模糊性體現(xiàn)了政策的包容性，能提高政策的適應性、增強社會的自主性。楊宏山提出基層政府面對模糊性政策，當自上而下的激勵力度很強時，政府會運用自由裁量權(quán)積極開展試驗性政策執(zhí)行，通過細化政策執(zhí)行方案來對政策進行再規(guī)劃(11)楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵分析框架:以住房保障政策為例》，《 政治學研究》2014年第1期，第78頁。。

(二)模型存在的問題及對政策沖突性的進一步闡釋

在地攤經(jīng)濟發(fā)展繁榮了一段時間后，無序的環(huán)境滋生了混亂，不少媒體開始發(fā)聲：一線城市不宜推行地攤經(jīng)濟。6月6日，北京日報評論文章《地攤經(jīng)濟不適合北京》，提出北京要減量發(fā)展和精細化治理。7日，上海市容管理人員稱，“現(xiàn)在上海沒有開放一處個人擺攤的地方”。8日，廣州日報評論版對地攤經(jīng)濟做了降溫處理，提出理性看待地攤經(jīng)濟，推動廣州高質(zhì)量發(fā)展。8日，《深圳特區(qū)報》稱深圳作為國際大都市顯然不宜一哄而上發(fā)展地攤經(jīng)濟。

模糊—沖突理論中的沖突性是政策過程的多個參與者存在政策目標或手段認同上的不一致，是相關(guān)政策主體之間基于利益進行的博弈過程。沖突性包括政策目標之間的沖突，也包括政策與政策執(zhí)行者、參與者之間的沖突，還包括不同執(zhí)行機構(gòu)之間的利益沖突。學者們對模糊—沖突理論模糊性的研究和討論較為充分，對沖突性的政策研究相對缺失。竺乾威分析政治性執(zhí)行模式并對模糊—沖突模型中政策沖突部分進行了改進。他指出Matland的模糊—沖突模型中的“沖突”是就某一特定政策而言的，但在中國的制度環(huán)境下，往往是某一單項政策很明確，卻與政策體系中的其他政策發(fā)生矛盾和沖突(12)竺乾威：《地方政府的政策執(zhí)行行為分析:以“拉閘限電”為例》，《西安交通大學學報(社會科學版)》2012年第2期，第40頁。。李燕、尚虎平等對公共政策沖突的界定分為三種類型，一是上下級政府之間的政策沖突，二是同級政府部門政策的不一致甚至相互矛盾，三是新舊政策的脫節(jié)及不一致。政策沖突具體表現(xiàn)為價值觀沖突、政策目標沖突、政策工具手段沖突、政策結(jié)果沖突(13)李燕、高慧、尚虎平：《整合性視角下公共政策沖突研究：基于多案例的比較分析》，《中國行政管理》2020年第2期，第108頁。。吳賓等對沖突性的界定偏向于上下級政府之間的政策沖突，中央與地方的政策沖突體現(xiàn)在地方對中央政策的采納意愿低、政策在層層傳遞過程中出現(xiàn)下級政府的重新解讀、上下級政府的利益沖突(14)吳賓、齊昕：《如何識別政策執(zhí)行中的政策模糊性與沖突性?——基于政策文獻量化方法的探索性研究》，《理論學刊》2020年第3期，第101頁。。本文對沖突性的界定側(cè)重于政策執(zhí)行者與執(zhí)行對象之間的沖突，以關(guān)系緊張、沖突顯現(xiàn)、無沖突來衡量沖突有無及其程度。在政策過程的不同階段，模糊性及沖突性水平不同，政策執(zhí)行者的策略及行為邏輯也隨之改變。

三、案例研究：城市基層流動攤販治理的政策過程分析

松仁外層包裹的膜衣稱為種籽衣。趙起越等[10]對紅松種籽衣的各種營養(yǎng)成分進行了測定，證明種籽衣中含有豐富的多酚和黃酮類化合物。張根生等[11]優(yōu)化紅松種籽衣中多酚的提取工藝。蘇曉雨等[12]對紅松種籽衣提取物的抗氧化作用進行了評價，證明紅松種籽衣提取物具有明顯的抗氧化活性并認為其優(yōu)良的抗氧化性與多酚及黃酮等活性成分相關(guān)。

(一)政策明晰、關(guān)系緊張階段：硬執(zhí)行

21世紀初，隨著城市化的發(fā)展，城市治理不斷加強。根據(jù)《國務院關(guān)于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)〔1999〕23號)的要求，2000年9月8日，國務院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰試點工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號)，規(guī)定城市管理行政執(zhí)法的范圍主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面處罰權(quán)、強制拆除不符合城市容貌標準和環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或設施；工商行政管理方面禁止無照商販、禁止違章出店占道經(jīng)營的行政處罰權(quán)等7項(15)2000年9月8日國務院辦公廳頒布的《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》的相關(guān)內(nèi)容：http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60489.htm.。全國各地相繼出臺了相關(guān)規(guī)定，如2004年上海市人民政府令第17號發(fā)布《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，規(guī)定建設、市容環(huán)衛(wèi)、公安、工商等有關(guān)行政管理部門應當配合區(qū)縣城管大隊做好城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作。《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》規(guī)定流動無照經(jīng)營、市容環(huán)境衛(wèi)生等城市管理方面的處罰權(quán)統(tǒng)一由城管執(zhí)法機關(guān)行使。

在這樣的政策指引下，執(zhí)法者針對占道經(jīng)營、流動商販的政策多年來都是嚴令禁止。但也分為兩個階段，第一階段是以執(zhí)法大隊站街巡邏為主，對所有不符合條件的商販和店鋪進行取締；第二階段是2009年前后多地實行的“疏堵結(jié)合”式管理。這是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革逐步完善而推進。但事實上，還是普遍程度上的嚴令禁止，才會上演一幕幕砸攤子、搶車子的對抗戰(zhàn)。在這一階段，政策的沖突性非常明顯。個體經(jīng)營者和居民的利益受到了極大的沖擊，人們怨聲載道：早餐店都整治沒了，吃早飯不如以前方便；小攤販很少了，買菜不方便；生活變得不如以前便利。

高度明確清晰的城市管理行政執(zhí)法政策，整治嚴禁占道經(jīng)營、流動商販，但政策參與者的利益無法得到協(xié)調(diào)，明確的政策目標在不同利益主體間是不相容的。一項政策，執(zhí)行結(jié)果偏離了政策制定者的初衷、社會的價值取向或公民的現(xiàn)實需求，那么政策執(zhí)行必然很難成功。

用銀勺取少量上述摻假油樣品，放置于顯微共焦拉曼光譜儀的實驗平臺上，并使激發(fā)光的光斑聚焦到微米量級，進而對樣品的微區(qū)進行精確分析。實驗采用785nm的半導體激發(fā)光源，物鏡為20 倍長焦距鏡頭，波數(shù)范圍為90～3 500cm-1，分辨率為9cm-1，掃描3次取平均，每次積分時間為3s，并且每個摻假油樣品測5次。純芝麻油樣品拉曼光譜圖如圖1所示。

面對高沖突的政策，政策執(zhí)行者—城市管理行政執(zhí)法者擁有足夠的權(quán)力，他們直接與公民發(fā)生互動，并對政策執(zhí)行具有實質(zhì)判斷力。執(zhí)法者是怎樣的執(zhí)行邏輯呢？

“雖然我們店是有證經(jīng)營，但城管一來，我們就得關(guān)門。城管想查你的時候，就很嚴；檢查不嚴的時候，我們才敢偷偷開門。”(16)訪談記錄編碼規(guī)則：訪談日期+訪談地點+被訪者身份。后續(xù)均相同。(訪談資料201910-HDQ-DZ)

“不是一定非要打擊取締這些小店，不能全給治理沒了。都轟走了我們當?shù)厝速I東西也不方便。但我們有考核任務，我們也只能強制執(zhí)行。從17年到現(xiàn)在，我們關(guān)了好多店了。市區(qū)三環(huán)四環(huán)的，都沒有什么賣菜的店了；這五環(huán)六環(huán)的大型農(nóng)批市場也都基本關(guān)了，治理得很快。”(訪談資料201910-HDQ-ZF)

對流動攤販的治理并不時刻處于高壓狀態(tài)，在政策并未嚴令禁止、上級并未頻頻視察驗收階段，城管與攤販彼此“相安無事”，只要“不出事”、不沖突，那么執(zhí)行者也會暫時放松管制，處于一種消極執(zhí)行的狀態(tài)。

6.2 淮海經(jīng)濟區(qū)的中心城市建設、商業(yè)中心度必然需要快速發(fā)展商業(yè)經(jīng)濟。徐州應該打造屬于自己的整體商業(yè)品牌，真正地成為淮海經(jīng)濟區(qū)的商業(yè)中心，增強商業(yè)綜合體對周邊區(qū)域的輻射力，帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。但徐州市中心城區(qū)的商業(yè)圈未形成一個整體，城市地區(qū)之間向心性偏弱，分布不均衡，集聚區(qū)域過于集中，老城片區(qū)整體商業(yè)綜合體已處于飽和，集聚密度高，可以選擇在城市西部和北部建設商業(yè)綜合體。同時，徐州市正在修建地鐵，公共交通建設將逐漸完善，交通便利度在商業(yè)綜合體空間布局眾多影響因子中的影響力越來越強，建議商業(yè)綜合體的選址在地鐵站附近，地鐵站人流量大、可以帶動商業(yè)綜合體的發(fā)展。

政策執(zhí)行過程中，面對清晰強制的政策，執(zhí)行人員會制度化地依法嚴厲執(zhí)行政策。在大城市，產(chǎn)業(yè)邊緣的流動攤販、環(huán)境差且交通堵的大型批發(fā)市場，是與現(xiàn)代文明城市發(fā)展不相匹配的，因此各大城市在不斷提高治理水平的過程中、在創(chuàng)建“全國文明城市”的激勵下，紛紛對流動攤販等邊緣經(jīng)濟進行集中整治。政策執(zhí)行者在面對上級嚴令和督查的階段，會加強執(zhí)法力度、并聯(lián)合各部門進行聯(lián)合執(zhí)法。

根據(jù)表3結(jié)果可知，所選最優(yōu)配方的玉米秸稈淀粉-聚乙烯醇薄膜抗拉強度為22.78MPa，變形率為73.71%，綜合評分84.4，同正交試驗結(jié)論一致，可證實玉米秸稈淀粉-聚乙烯醇可薄膜的最優(yōu)配方為玉米秸稈淀粉添加量3%、甘油添加量1.5%、聚乙烯醇添加量3.5%。

(二)政策明晰、無沖突階段：軟執(zhí)行

治理流動攤販的政策在2020年發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)折。在新冠肺炎疫情的重大危機背景下，3月18日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于應對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》提及“合理設定無固定經(jīng)營場所攤販管理模式，預留自由市場、攤點群等經(jīng)營網(wǎng)點”。5月22日，“合理設定流動攤販經(jīng)營場所”第一次被寫進李克強總理所做的政府工作報告中。5月27日，中央文明辦明確要求“不將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容”。5月28日李克強總理點贊“流動商販”。6月1日總理在山東煙臺考察時表示，“小店經(jīng)濟是人間的煙火，是中國的生機”；之后全國20多地響應號召倡導扶持地攤經(jīng)濟。在疫情影響下，這一倡導有利于促進消費、穩(wěn)定就業(yè)。

流動商販治理向來是城市管理的難點，放任會影響市容；禁絕則產(chǎn)生矛盾沖突。制度設計與現(xiàn)實執(zhí)行有矛盾，政策嚴控與現(xiàn)實需求有沖突。在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，政府的管理邏輯、社會的公平邏輯和民眾的生存邏輯似乎存在一定的沖突。根據(jù)政策文本分析，可以將城市管理中對流動攤販的治理劃分為四個階段：嚴令禁止階段、寬松階段、再次禁止、常態(tài)化執(zhí)行階段。在不同的政策階段沖突的程度不同。

在重大的突發(fā)危機之下，“地攤經(jīng)濟”從過去被城管“趕著跑”，到被各部門各地方“催著上”。各地紛紛出臺相關(guān)政策，對流動商販、占道經(jīng)營等做出了寬松政策規(guī)定(如表2)。

表2 各地方政府對流動攤販治理的政策規(guī)定

各地基層政府在上級政府的政策指引下，紛紛開始鼓勵原本禁止的“地攤經(jīng)濟”，鼓勵各城區(qū)因地制宜制定各自的細化標準。基本宗旨都是在不占用消防通道、不影響交通秩序、確保安全等前提下，開辟攤點攤區(qū)。在突發(fā)重大公共危機后，出于經(jīng)濟因素的考量，政府對流動攤販的治理政策較為明晰，不是禁止、而是大張旗鼓的鼓勵。此時，政策參與者利益得以協(xié)調(diào)和實現(xiàn)，政策執(zhí)行者與執(zhí)行對象之間無任何沖突，是一派祥和的景象，政策執(zhí)行達到了一種理想狀態(tài)。政策明晰，且沒有造成沖突，各政策主體之間的利益達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

突如其來的新冠肺炎疫情，導致經(jīng)濟生活受損，就業(yè)形勢嚴峻，使得流動攤販有了前所未有的機會和生機。但此時地攤經(jīng)濟的繁榮發(fā)展暗藏著風險，作為不規(guī)范、影響市容文明的經(jīng)濟形式?jīng)]有從根本上改變，這就為后來再次被禁止埋下隱患。

(三)政策高模糊、沖突顯現(xiàn)階段：軟硬兼施的政策執(zhí)行

模糊—沖突理論模型常被看作是靜態(tài)的模型，卻沒有給政策的動態(tài)性分析提供足夠的空間，沒有考慮隨著時間推移外界情況變化的動態(tài)過程。政策執(zhí)行過程具有復雜性和多變性，模糊—沖突模型不只是一個靜態(tài)的模型，要將其置于一個政策動態(tài)發(fā)展的過程中。一項政策在不同的時期會發(fā)生略微的變化，如遭遇重大危機時，一些政策目標會突然有所變化，政策的執(zhí)行模式也會相應發(fā)生變化。本文從政策過程的不同階段分析模糊性與否，同一政策在不同的階段模糊性不同。另外，Matland模糊—沖突理論模型簡單地以“高”和“低”來表述模糊性和沖突性的程度。“高”和“低”的具體衡量應予以更具體的描述。

這一階段對占道經(jīng)營、流動商販的政策屬于高模糊、高沖突階段。未出臺明確法規(guī)嚴令禁止，但城市管理執(zhí)法人員的新一輪驅(qū)趕商販表明了政策導向即禁止。發(fā)生這一轉(zhuǎn)變的原因，除了擺地攤回歸理性、疫情常態(tài)化和生活回歸正常外，一個不容忽略的原因就是“老大難”的管理問題。擺地攤衍生出的市容市貌、衛(wèi)生管理、食品安全等問題，解決不了，就一刀切“叫停”。由于政策的模糊性導致各地沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，執(zhí)行結(jié)果在各地也有所不同。這一階段只是在媒體和現(xiàn)實臟亂的推動下形成不同的治理秩序，政策導向的變化并沒有明確。

“我們這城里的小商販已經(jīng)越來越少了。但我們允許無收入來源的老人賣一些自己家的土特產(chǎn)，不允許外地的一些年輕力壯的都來擺攤賣。”“我們這里許多老百姓有自產(chǎn)菜，五六十歲老頭老太太去賣菜，你不能不讓人賣啊，所以我們就給他們規(guī)劃了一條街。未來幾年，我們要建綜合的大型綜合市場，把這些流動經(jīng)營的，慢慢都歸到那邊去。”(訪談資料202009-HB-CG)

第一，“硬”執(zhí)行。城市管理行政執(zhí)法政策在很長的一段時間內(nèi)是明確清晰的禁止，城管以“嚴管重罰”為主，嚴格依規(guī)執(zhí)行政策、按照上級指令完成政策目標和考核目標。縱觀公共管理領(lǐng)域的政策，對于較為明晰、低模糊性的政策，基層政策執(zhí)行者往往會制度性地依據(jù)政策指令實施政策。“硬”對應的是制度化解決方式，在政策不容許的范圍內(nèi)絕不姑息違規(guī)行為，保證政策效果。

除了上述一致性和吻合性之外，國企改革和供給側(cè)改革還存在一定的差異，主要體現(xiàn)在：前者是以“產(chǎn)權(quán)”為主要內(nèi)容的體制改革，而后者則是以“產(chǎn)業(yè)”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)改革。在推行“去產(chǎn)能”的過程中，放開市場，采用混合所有制的方式使民企、外企等多種類型的資本主體也參與進來，充分釋放國企資產(chǎn)潛力。正確運行以“產(chǎn)權(quán)”為主要內(nèi)容的體制改革，將能有效保障順利推行以“產(chǎn)業(yè)”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)改革。“供給側(cè)改革”意味著經(jīng)濟宏調(diào)著力點可能發(fā)生變化，然而，這并不代表國企改革總體思路發(fā)生變化，反而表明操作路徑將更加具體和明確，同時國企改革紅利也將得到更快釋放。

由于政策導向不明確，執(zhí)法者在此境下運用手中的自由裁量權(quán)。若執(zhí)法過于嚴格、剝奪小商販的生計，會造成相當復雜的社會問題，引起一定的社會不穩(wěn)定因素，從而不利于政府加強現(xiàn)代化城市治理的政策目標實現(xiàn)。因此本著“以人為本”的原則施行疏導、勸解式的柔性執(zhí)法。在柔性勸解行不通時再強制執(zhí)行、強令疏散。另外，針對這部分群體的老壯分類，對更弱勢者(老、殘)“軟”性規(guī)勸、對外地青壯年“硬”來禁絕。在此時政策模糊性高、沖突性高的情境下，政策執(zhí)行者“軟”執(zhí)行行為具體表現(xiàn)為對經(jīng)營者進行勸導，疏堵結(jié)合，設立“臨時市場”，供流動攤販集中經(jīng)營；推動城市管理精細化，對于亂擺賣問題，明確疏導方式，通過公眾參與、法規(guī)銜接指引，改變過去對超門窗擺賣經(jīng)營一刀切的管理方式，使城市更有序和干凈。面對復雜的執(zhí)行現(xiàn)實，執(zhí)行者出于民眾利益考慮和對底層人民的同情心，會受情、理、法的煎熬，以較強的責任心維護底層民眾的利益。但面對上級的指令，還需要制度化地履行職責、完成政策目標。高模糊、高沖突的政策，使執(zhí)行者采用“軟硬兼施”的執(zhí)行方式。

評委寄語：首作為國內(nèi)新生兒攝影師的一員，深知上門拍攝的困難，能在復雜環(huán)境光線下能拍出優(yōu)秀作品就值得敬佩。 看到作品時我的腦海里浮現(xiàn)出，“在狹小的空間里，不 斷尋找合適的光線和角度，常常貓著腰、臉貼窗框完成拍攝”。本次比賽，我們看到了大量新鮮元素和創(chuàng)意。要選擇出最終優(yōu)勝者是一個艱難的決定。我對每位攝影師的作品詳細觀察，先縱向比較他們對光感、 擺姿、色彩、意蘊以及后期 甚至膚色的把控能力，再橫向比較每位攝影師的拍攝穩(wěn)定性，以此來作為衡量標準。 希望能為本次比賽帶來更加公平公正的比賽結(jié)果。也衷心希望在下一屆的比賽 當中能有更多優(yōu)秀攝影師參賽，以推動整個新生兒攝影行業(yè) 更快進入良性的市場環(huán)境。

(四)政策高模糊、低沖突階段：不執(zhí)行

“我們部門嚴格按照上級指令，市里要求我們查無證經(jīng)營的店，手續(xù)齊全的才予以保留；區(qū)里要求我們同時檢查減污設備是否齊全；鎮(zhèn)里城管執(zhí)行時，會強制性地取締小餐館、小攤販，臟亂差的店全都強令關(guān)門，政策效果立竿見影。” (訪談資料201910-HDQ-ZF)

“我這部門有時派幾個執(zhí)行人員去街上例行檢查，在沒有重大節(jié)日或關(guān)鍵節(jié)點的平日里啊，我們也不會把百姓逼得太緊。”(訪談資料201910-HDQ-ZF)

試劑及耗材：三氯蔗糖（規(guī)格1 g，儲存溫度2～8℃，日本和光純藥工業(yè)株式會社）；甲醇（色譜純，美國Baker公司）；乙酸銨（分析純，天津市天力化學試劑有限公司）；蒸餾水（廣州屈臣氏食品飲料有限公司，規(guī)格600 mL）。

生態(tài)清潔小流域綜合治理措施涉及點、線、面各類型，治理措施的占地面積大小不一，對遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的性能指標，尤其是空間分辨率要求較高。米級高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的空間信息豐富，小流域地表要素以及21項綜合治理措施的識別清晰準確。

這種消極執(zhí)行并不是完全意義上的不執(zhí)行，但是消極倦怠執(zhí)行并不是可取的執(zhí)行方式，減少“不執(zhí)行”行為、建設更高效的服務型政府，是現(xiàn)代城市治理的時代要求。

四、城市基層治理“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯

(一)“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯

政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中有對正式權(quán)力資源的運用，也有對權(quán)力的非正式行使。前者運用正式權(quán)力來規(guī)范政策執(zhí)行對象行為時，具有“快、狠、準”的特征，在短時間內(nèi)對執(zhí)行對象形成震懾、立竿見影的效果；非正式權(quán)力行使過程是運用“道理”來說服執(zhí)行對象服從規(guī)則。當強制性權(quán)力實施達不到政策目標時，會兼用更為柔性的治理和執(zhí)行方式；當有些政策的實施不需要動用強制性權(quán)力時，也會采取“軟”的方式。“軟”“硬”兼施的政策執(zhí)行邏輯分為以下幾方面：

“前段時間擺攤兒都成了時尚了，這搞得街上一到晚上看著太臟亂了，我們小區(qū)感覺一下子環(huán)境不好了……那不整治怎么行，長期下去得成啥樣了。”(訪談資料202008-CYQ-CG)

第二，“軟”執(zhí)行。現(xiàn)代化城市基層治理更加注重“利人原則”，基層官僚的責任感、使命感和為民情懷隨著整體隊伍的建設不斷增強，對于較為明晰、不易造成沖突的政策，執(zhí)行者往往不需要動用強制手段從而提高了政策執(zhí)行成本，而是采用更為柔和的手段對執(zhí)行對象進行政策的宣傳、做出一定的政策解釋，可以使得政策的接受度更高，有利于實現(xiàn)政策的順利推行。“軟”對應的是非強制性解決方式、人性化手段，更多地做出政策解釋和政策宣傳。

第三，“軟硬兼施”執(zhí)行。對于高模糊、高沖突的政策，由于政策自身的模糊性，在文件層層下達的過程中，基層執(zhí)行者獲得的政策解釋有從頂層的模糊解釋到其上級的直接指令。在這一過程中，基層官員在沒有明確指引的情況下會靈活性地實施變通手段，在復雜的政策情境中選擇能兼顧多方利益的方式。“軟硬兼施”的執(zhí)行方式在一定程度上降低了政策的沖突性，使得執(zhí)行效果向好發(fā)展。

第四，不執(zhí)行。對于較為模糊且低沖突的政策，由于不執(zhí)行也不會導致過高的沖突、可保證“不出事”的底線，在政策沒有明確導向的灰色地帶，政策執(zhí)行者有時怠于執(zhí)行、消極散漫。

派遣教師參加各種研討會或赴企業(yè)頂崗實習，通過交流學習和操作訓練，掌握跨境電商的操作技巧。師資隊伍建設是專業(yè)建設的核心，合格優(yōu)秀的師資隊伍是保障專業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

(二)對模糊—沖突模型的修正

Matland的模糊—沖突理論模型的劃分類型是基于公共政策領(lǐng)域所有政策類型進行分類，本研究針對中國治理情境下的城市基層治理來劃分類型，對模糊與沖突的界定不以簡單籠統(tǒng)的“低”和“高”來區(qū)分，而是以政策是否明晰和沖突的程度來區(qū)分。在Matland的模糊—沖突模型中，政策模糊性和沖突性都較高時，執(zhí)行者會采取象征性執(zhí)行方式。象征性執(zhí)行并不是一種有效的政策執(zhí)行，決策者應盡量避免制定這樣的政策。我國城市基層管理者面對模糊性和沖突性較高的政策時采用“軟硬兼施”的執(zhí)行邏輯更為有效。本研究對城市基層治理中的政策執(zhí)行邏輯進行類型劃分，修正后的模糊—沖突理論如表3所示：

圖3 修正的模糊—沖突理論模型

修正后的模糊—沖突模型具有一定的普適性：按照政策屬性可以將政策分為沖突政策和模糊政策。面對沖突政策，執(zhí)行者往往因為與執(zhí)行對象的沖突而進行“軟硬兼施”執(zhí)行，這種執(zhí)行方式在一定程度上降低了政策的沖突性，使得執(zhí)行效果向好發(fā)展；面對模糊政策，如這樣的模糊性容易造成沖突，“軟硬兼施”亦是有效的應對措施。面對明晰的政策，若執(zhí)行容易引起沖突，采用硬執(zhí)行有利于保證政策效果；面對模糊的政策，但執(zhí)行不容易引起沖突時，可采用柔性方式執(zhí)行政策。

五、結(jié)論與討論

現(xiàn)代城市治理不再是傳統(tǒng)意義上政府對城市公共事物的權(quán)威性管理，而是推動并實現(xiàn)城市善治，建設人民滿意的政府。在城市治理的整個政策過程中，政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在松散連接甚至偏差，上級的決策在執(zhí)行過程中易被執(zhí)行者注入不同的解釋、使用不同的執(zhí)行手段。城市治理現(xiàn)代化水平在不斷提升，城市管理逐漸從“嚴管重罰”向“精細服務”轉(zhuǎn)化。在變換執(zhí)行方式的過程中，執(zhí)行者以實現(xiàn)政策目標為宗旨。實現(xiàn)公共利益是公共政策的本質(zhì)所在，城市治理體現(xiàn)著“利人原則”。本文對城市基層治理中的政策執(zhí)行行為及過程進行了剖析，城市基層治理者的執(zhí)行邏輯如圖1所示：

通過本研究我們認為,構(gòu)音障礙訓練聯(lián)合針灸治療腦卒中后構(gòu)音障礙的療效較單純構(gòu)音障礙訓練更優(yōu),構(gòu)音障礙訓練聯(lián)合針灸治療能夠更好地改善患者的構(gòu)音功能,起到了促進患者語言功能的恢復,提高了患者的日常生活能力,幫助了患者盡早回歸家庭、回歸社區(qū),甚至回歸社會。因此該治療方法值得臨床上推廣。結(jié)合治療研究發(fā)現(xiàn)還存在一些問題,如:治療周期短,樣本含量較少;評定結(jié)果或受主觀因素影響,這是我們下一步所要改進的地方。

圖1 城市基層治理者“軟”“硬”兼施的政策執(zhí)行邏輯

政策執(zhí)行者面對模糊性和沖突性均高的政策時，為降低沖突而采取“軟硬兼施”的方式，將強制執(zhí)行與柔性執(zhí)行相結(jié)合來實現(xiàn)共同利益。在采用“硬”手段執(zhí)行政策的過程中要謹防政策結(jié)果偏離初衷和政策目標；“軟”執(zhí)行并非不遵照政策，而是因時制宜、因地制宜地改變執(zhí)行方式，以獲取更好、更快的政策結(jié)果；“軟硬兼施”執(zhí)行需要執(zhí)行者具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，把握好變通的度；消極或“不執(zhí)行”行為應不斷減少。對流動攤販的治理，既不能采取全面管制方式，也不能隨意發(fā)展，而要轉(zhuǎn)變公共管理理念，采用一定的執(zhí)行方式使政策執(zhí)行結(jié)果達到一種和諧的狀態(tài)。明令禁止流動攤販，政策執(zhí)行中容易造成執(zhí)行者與執(zhí)行對象較大的沖突。對于易發(fā)生沖突的政策，軟硬兼施執(zhí)行能有效確保政策目標的實現(xiàn)。為緩解沖突，執(zhí)行者出于對政策目標的追求和一定的責任感，可以兼用柔性手段來確保政策的有效執(zhí)行。

公共政策執(zhí)行過程中會產(chǎn)生種種問題，在政策制定階段，決策者要盡量減少政策的沖突性與模糊性，使政策制定明晰一致。政策制定若滯后于時間容易導致執(zhí)行無依據(jù)的困境。面對不斷變化的外部環(huán)境，要及時對政策做出調(diào)整。政策制定一方面要增加確定性，另一方面要管控沖突性。政策的模糊性和沖突性影響政策執(zhí)行邏輯，這與政策制定環(huán)節(jié)是有關(guān)聯(lián)的。政策相關(guān)主體應從總體上將政策過程視為一個整體，在政策制定階段全面考量、使政策朝著科學化、可持續(xù)性方向發(fā)展。

政策的模糊性和沖突性會使政策執(zhí)行者或“硬”或“軟”執(zhí)行政策，還有一個不容忽視的因素是績效可觀察性。一方面，績效考核對政府治理方式具有重要的影響，“結(jié)果導向”的績效評估使得有些部門在實際工作中重顯性指標、短期指標，在績效考核壓力之下通過“硬執(zhí)行”快速完成指標任務。另一方面，基層政府在形式主義的驅(qū)使下，在治理中重點突出一些績效明顯可見的“政績工程”，導致政策在執(zhí)行中出現(xiàn)一定程度的偏差。后續(xù)研究可將績效可觀察性這一政策屬性納入影響政策執(zhí)行邏輯的分析框架中。