知識產權促進科技創新的政策文本研究
——以“成渝雙城經濟圈”規范性文件為樣本

向 超 溫 濤 任雪琪

一、引言

成渝地區雙城經濟圈建設是由習近平總書記親自推動的重大國家戰略，是“十四五”規劃建設的重要內容。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》指出“把成渝地區雙城經濟圈建設成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地?！背捎鍍傻赝ㄟ^科技合作交流，實現優勢互補、共同進步是應有之義。若想實現這一目標，則須以知識產權為重要依托，充分發揮知識產權激勵創新、推動經濟發展和社會進步的作用，強調其戰略性資源與競爭核心要素地位。近年來，成渝兩地關于保護知識產權、鼓勵科技創新相關政策陸續出臺，形成了具有成渝特色的以推動科技創新為中心的政策體系。本文通過內容分析方法梳理成渝兩地相關政策、分析政策間的協同效應、檢視現有政策之不足，為成渝兩地知識產權促進科技創新政策提供有效的優化建議。一方面，此種研究是因應創新驅動發展背景下成渝雙城經濟圈建設的實踐需要，另一方面，我們試圖凝練和強化內容分析視域下成渝雙城經濟圈知識產權促進科技創新政策所蘊含的規范規律，為區域性政策治理理論之推廣貢獻智識。

(一)知識產權促進科技創新的政策回顧與樣本選擇

1.相關研究回顧

目前已有學者將目光聚焦于知識產權促進科技創新效果的研究，相關成果主要集中于以下兩個維度：一是知識產權與科技創新之間的關系及效益問題，二是知識產權促進科技創新視角下政策文本的規范問題。在第一維度，孫斌、彭紀生從量化研究視角提出知識產權保護與創新表現出一定程度的躍遷機制(1)孫斌、彭紀生:《中國知識產權保護政策與創新政策的協同演變研究》,《科技管理研究》2010年第3卷第1期。。葛章志、宋偉從政策工具視角闡釋知識產權保護作為環境型工具對于科技創新發揮著間接的促進作用(2)葛章志、宋偉:《地方政府促進科技成果轉化新政策研究》，《科技管理研究》2015年第35卷第23期。。Kim等從國家層面分析了知識產權保護在發達國家與發展中國家促進經濟發展作用之差別(3)KIM YK,LEE K,PARK WG,etal.，“Appropriate intellectual property protection and economic growth in countries at different levels of development”，Research Policy,2012,41(2)，pp.358-375.。陳戰光等從企業層面證明了知識產權保護與企業創新質量之間呈明顯倒“U”形關系(4)陳戰光、李廣威、梁田、王喬菀：《研發投入、知識產權保護與企業創新質量》,《科技進步與對策》2020年第37卷第10期。。在第二維度，李方、張勝采用內容分析法對政策文本進行量化分析，提出知識產權較之科技創新活動的前沿性導致知識產權服務類與規制類政策工具使用過溢(5)李方、張勝:《基于文本分析的中國知識產權政策工具選擇研究》,《中國科技論壇》2017年第8期。。盛亞、孔莎莎運用計量模型對知識產權政策進行定量研究，發現強的知識產權保護可以通過貿易和FDI對技術創新產生積極的影響，而這種積極的影響會部分地被強的知識產權保護對知識傳播和模仿的阻礙所抵消(6)盛亞、孔莎莎:《中國知識產權政策對技術創新績效影響的實證研究》,《科學學研究》2012年第30卷第11期?！，F有研究對知識產權促進科技創新作用的發揮具有不可取代的重要意義。

盡管在理論觀點和研究視角的選擇上眾說紛紜，但知識產權對科技創新具有多方面、多層次的推動作用已成為學界的基本共識，然現有研究未能有效解決兩個問題：其一，知識產權政策的區域性應用效果如何，是否具有政策安排與實踐效應的一致性；其二，知識產權政策文本研究是否在政策科學視角下形成了理論自覺，并反哺于政策制定和實施。是故，本文試圖對成渝雙城經濟圈知識產權促進科技創新的政策文本及其背后的實現邏輯進行系統分析，明晰政策文本的應用現狀及成效，以為施政主體更好地制定政策，激發創新活力貢獻智識。

2.研究樣本選擇

以2007年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》為標志，我國知識產權促進科技創新政策進入嶄新的發展時期，各地方紛紛出臺保護知識產權相關規范性文件。本文關于知識產權促進科技創新政策的研究以此為起點，所選取的政策文本主要來源于省市人民政府門戶網站、知識產權局門戶網站、科學技術局門戶網站，政策表現形式為條例、辦法、意見和通知等。

知識產權促進科技創新政策是由若干政策構成的政策體系，橫向上涉及若干具體行業、具體類別，縱向上分為國家政策和地方政策。本樣本選取一方面“窮盡”了兩地“知識產權”與“科技創新”主題的政策文本，并明確了樣本級別的地方性和樣本適用的區域性，另一方面，為深度挖掘政策文本之間的交互影響和協同效應，我們在主題限定基礎上收納了政策文本所覆蓋的各個行業，并通過對文本外部屬性的系統分析，來揭示政策演化的邏輯和路徑。(7)郭燕芬、柏維春：《我國地方政府效能評價的實施現狀——基于31省的政策文本分析》，《蘭州學刊》2019年第1期。為了保證政策樣本選擇的有效性和準確性，本研究按照以下原則對政策文本進行篩選和整理：一是與知識產權促進科技創新密切相關，體現為政策標題或內容中以“知識產權”與“科技創新”為關鍵詞；二是政策發布部門為地方政府及其職能部門，即本文的分析主體為地方層面的規范性文件；三是政策現行版本發布于2008年至2021年，保持研究文本的時效性。通過上述方法對文本進行梳理，最終從眾多政策文本中選取了符合標準的44個政策樣本(如表1所示)，以此為基礎進行政策文本內容分析。

表1 “成渝雙城經濟圈”知識產權促進科技創新政策群政策文本一覽表

二、知識產權促進科技創新的政策檢視

文本分析是政策研究的初級形態，研究過程中通常對施政主體、施政環境和施政對象等因素進行一般性預設。此種研究路徑在理論上具有邏輯自洽性，然對于實踐中的具體問題往往回應性不足。一方面可能導致政策科學的實踐價值落空，另一方面亦具有加劇政策調適周期和成本的風險?；诖?，本文運用內容分析方法從政策體系、政策目標、政策設計、政策執行、施政手段等五個維度對成渝兩地相關政策文本進行檢視，以期強化政策指引與行為模式之關聯，提升政策效力。

(一)政策覆蓋的體系性偏差

通過對現有政策文本的分析，可以發現目前知識產權促進科技創新政策主要行業類別分布如下：知識產權類12件、科技綜合規定類7件、科技企業類6件、科技成果轉化類5件、科研項目和基金管理類3件、地方創新示范區類3件、科技創新與科學進步類2件、科學技術普及類2件、科研經費類2件、科技創新資源類1件、科技獎勵類1件(如圖1所示)。其中，知識產權類政策占比約27%，這說明兩地已經充分認識到從鼓勵知識產權角度激發創新活力的重要性，并且正在從政策制定方面提供保護。同時，從該行業類別分布狀況也可以看出，成渝兩地相關政策體系性偏差，且疏忽于部分行業的特別設計與覆蓋。

圖1 知識產權促進科技創新政策行業分布

上述實然判斷主要表現為以下幾個方面：第一，政策之間協同性不足，缺乏有效的銜接和配合。自2020年《中共重慶市委關于制定重慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》被審議通過以來，成渝地區堅持“以發展規劃為導向，完善財政、金融、產業、投資、消費、區域等經濟政策協調和工作協同機制”的價值目標和行動路線，已然取得了部分成就。然而現有政策體系仍存在雜糅低效、過猶不及之弊。例如在實現軍民融合目標時，多個規范性文件提出通過基礎設施建設、科創資源共享等方式促進目標實現，卻鮮有政策從人才培養、稅收金融等方面進行細化規定。第二，綠色可持續發展方面立法不充分。現有的知識產權促進科技創新政策未充分體現保護生態環境之要求，未顯著突出生態文明建設之地位。對于綠色可持續發展缺乏實質性規定和引導的內容。地方政府制定政策必須把可持續發展理念貫穿發展全過程和各領域，強調經濟與生態協同發展宗旨，積極主動實現綠色轉型。第三，對國內外知識產權與科技交流的立法較為薄弱。成渝地區作為西南對外開放中心具有良好的開放型經濟基礎，為實現更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放的目標，必須加強對國際交流合作相關立法的重視，依托完備的政策體系助力，因地制宜地提升成渝地區參與全球經濟配置的能力。

(二)政策目標的差異性過大

地方政策應當與中央保持方向一致，在因地制宜的同時貫徹落實總體目標。為完整、全面地篩查成渝政策目標的重點，本文在研讀政策文本的基礎上借助ROSTCM6軟件選出目標關鍵詞，并對關鍵詞進行關聯度剔除及合并，從而擇定與本主題相關的關鍵詞13個。其中“知識產權”在政策目標表述中出現高達82次，“科學技術”及其同義詞出現58次，“創新”及其同義詞出現68次。考慮到這些關鍵詞本身為政策文本的選取標準，此處將其剔除，剩下10個政策目標關鍵詞分布如下(表2所示)。

表2 政策目標關鍵詞分布表

分別統計每兩個上述關鍵詞在同一篇政策文件目標表述中出現的次數，(在同一篇政策文件中出現過一次及以上都記為1)，得到政策目標關鍵詞共詞矩陣。在此基礎上運用Ucinet軟件進行可視化展示，并對其進行中心性分析，所得結果如圖2所示。

圖2 政策目標關鍵詞整體網絡示意圖

可見，處于中心位置的企業、發明專利、人才、資金、新興產業構成了政策文本關注的目標熱點，而處于邊緣位置的創新主體、經濟社會發展、知識產權保護、(創新)生態、科技成果轉化等目標，雖然也受到了一定關注，但不是當前政策的主要目標。這說明成渝地方政策一方面與中央建議的某些重點一致，是國家政策目標的延續和細化，如重視提升企業技術創新能力、激發人才創新活力、加強專利體系和能力建設等。另一方面則未在政策目標中體現某些熱點，還需要加強對于發展戰略性新興產業、加快發展現代服務業等目標和規劃的重視。除中央與地方之間的目標差異之外，在地方各個文件的目標之間也出現了一定程度上的偏離。如《四川省人民政府辦公廳關于加快建設成都國家自主創新示范區的實施意見》目標為“到2020年……每萬人發明專利擁有量突破200件”，而《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市知識產權戰略綱要的通知》中關于萬人發明專利的目標為“到2020年……每萬人口發明專利擁有量達到6件以上”?！吨貞c市人民政府關于印發重慶市建設支撐型知識產權強市實施方案的通知》中政策目標為“到2020年每萬人口發明專利擁有量達到8件”。如此明顯的目標數量差異可能導致政府發力不均，難以達到預期目標。

(三)政策設計的因應性失準

以政策工具作用面為區分標準，Rothwell和Zegveld將政策工具類型劃分為供給型工具、需求型工具以及環境型工具(8)Roy Rothwell and Walter Zegveld, Reindustrialization and Technology, London: Logman Group Limited, 1985,pp.83-104.。供給型工具是指政府通過支持人才、信息、技術、資金等要素供給發揮知識產權促進科技創新的作用；需求型工具主要以減少市場不確定性、拉動轉化與利用為目標，通過政府采購、外包、貿易管制等手段增強市場需求與使用意愿；環境型工具是指政府通過實施財務金融、稅收政策和法律管制等手段為知識產權促進科技創新營造一個安全、健康的政策環境，以保證促進作用的正常發揮。本文通過對選取的44份政策文本的政策條款進行整理、分類與分析，發現運用政策工具約503次，其中供給型工具、需求型工具與環境型工具的政策分布比例為53.4%、6.2%與40.4%。(如表3所示)

表3 政策樣本中政策工具運用情況

由表可知，所有政策工具中，環境型的“政策性策略”使用最多，主要表現形式為政府通過鼓勵、引導、獎勵、規劃等方式為知識產權促進科技創新構建良好環境。其他使用較多的政策工具依次為“資金投入”“基礎設施建設”“法規管制”。分析得知：

第一，知識產權促進科技創新政策體系中，主要著力點在于構建“保護知識產權”的環境政策體系，促使長期創新氛圍良好。但政策性策略和法規管制使用過溢，出現了部分策略、法規高度重合的現象。且缺少行之有效的實施細則，導致部分政策流于形式。同時，政府疏于構建合理的環境型工具使用結構，未能充分發揮稅收優惠、金融支持等手段對知識產權促進科技創新進行引導的重要作用，從而難以實現政策工具組合效用最大化。

第二，政府仍較為偏向使用見效直接、迅速、明顯的供給型工具，對供給型各次級工具的使用有所兼顧但發力不均。其中使用最多的是資金投入和基礎設施建設，分別達到14.1%和12.7%，這說明成渝地區非常重視知識產權促進科技創新平臺建設，并伴隨著有力的財政支持。但是，隨著企業創新主體地位的不斷增強，企業對科技信息資源的需求也隨之增長，而現有支持條款僅占比5.4%，資源信息服務對科技創新的拉動作用未能充分發揮，表明了現有供給型工具使用存在短板，未能形成效應最大化的政策體系。

第三，與前兩者相比，需求型工具的使用力度較為欠缺，所用頻數僅有31次。且當前政府運用到的需求工具僅限于為數不多的政府采購政策，在消費端補貼方面僅涉及首臺(套)重大技術裝備保險補償機制，針對服務外包這種既能減輕政府壓力又能帶動市場需求的政策工具，政府也遠遠未能施以足夠的重視；同時政策缺乏對貿易管制這一工具手段的體系考慮，使其嚴重缺位。需求型工具的運用結構失衡在很大程度上限制了對中小企業和科研機構的投入強度，降低了研發機構的產出效率，增加了研發成本支出(9)彭輝:《基于內容分析法的上海市科技創新政策文本分析》,《大連科學學報(社會科學版)》2017年第38卷第1期。。

第四，政策工具設計模糊化、概括化，尚未體現成渝地區區域特性。成渝雙城經濟圈作為我國西南地區重要的經濟中心、科技中心、對外開放中心有其獨特優勢，部分特色產業領域仍有較大發展空間。若要完成加快產業結構優化升級、整合雙城資源增強產業核心競爭力之目標，必須依賴于政策有效支持和推動。然而現有地方政策大多是對中央知識產權促進科技創新政策的復制和細化，少有結合本地地方特色提出的創新性政策工具使用模式(10)顧建亞:《試析地方科技立法的困境和出路——基于中小企業技術創新的視角》,《浙江科技學院學報》2015年第27卷第1期。，從而未能充分發揮知識產權保護的助推力，錯過了創新環境變化帶來的發展機遇。例如，成渝地區存在大量“有商譽而無商標”的老字號火鍋品牌，因前期知識產權意識薄弱未能及時注冊商標，后因苦于維權而難以全力發展品牌創新。對此，政府應當積極主動地采取宣傳服務與產權保護共進的政策工具組合使用模式，用法律為成渝特色行業發展保駕護航。

(四)政策實施的時效性不足

成渝雙城經濟圈的知識產權促進科技創新政策數量上呈現穩步增長的趨勢(如圖3所示)，根據增幅基本可以概括為三個時期：

圖3 知識產權促進科技創新政策頒布的時間分布

第一，1997—2015年為起步發展期。隨著1996年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的頒布，各地方政府也充分認識到加強科學技術保護、促進科技成果轉化的重要性與必要性，開始逐步建立和完善地方科技保護政策架構。此時文件發布呈現小幅穩步增長，政府主導科技政策供給傾向明顯。這一時期知識產權促進科技創新政策的特點是：具有地方科技法規“龍頭”地位的規范性文件相繼出臺或修訂；政策偏向為綜合性規定；知識產權保護成為政策建設著力點。

第二，2016—2017年為集中發展期。自2016年國務院批復《成渝城市群發展規劃》起，成渝地區開始著力共同建設具有國際影響力的國家級城市群，全面融入“一帶一路”和長江經濟帶建設，打造新的經濟增長極。這一時期一方面新政策頒布呈現大幅度增長，僅2017年一年內就有12項；另一方面部分舊政策也在經濟背景轉化期間經歷了修訂熱潮，知識產權促進科技創新政策工作進入一個新的階段，重心從強調知識產權保護向促進知識成果轉化逐步轉移。這一時期政策的發展特點是：具體工作安排和實施細則類規范性文件的頒布量增多，但仍未建立完整的政策體系。

第三，2018—2021年為深化改革期。這一時期的特點在于新頒布政策數量增幅明顯下降，政府在出臺新政策新規定的同時兼顧對現有政策的更新與修改。同時，本時期內還更新了部分具有相當影響力的主要政策，如《重慶市促進科技成果轉化條例》《四川省科學技術獎勵辦法》等。這說明在經歷前期探索與鋪墊的基礎上，政府開始根據本地實際找尋一條具有成渝特色的自主創新立法之路。

總體而言，從時效性角度分析成渝雙城經濟圈知識產權促進科技創新政策的特征如下：一是前期更注重頂層設計與方向把控，頒布了較多引領性政策。但此類政策更新較慢，部分已經無法適應時代發展，出現了較為明顯的政策滯后問題，后續需針對時效性做進一步修訂。二是后期重心轉向體系構建，執行性政策的數量出現明顯增長，但部分具體細則、辦法依然處于實踐探索階段，政策配合度有待提高。

(五)政策執行的手段性殘缺

現有知識產權促進科技創新政策文本中關于執行的規定主要呈現為兩種形式：一是見于綜合性文件中與政策目標相配合，二是以《實施細則》《工作安排》等政策文件單獨加以規定。其中絕大部分文件僅從政策層面規制具體執行措施，缺乏與法律層面相關規定的銜接與配合；監督考核機制更是適法無門，相關立法未能有效協同。如此缺位現象在很大程度上限制了知識產權促進科技創新措施的效益發揮：一方面表現為制度的穩定性較差，難以強有力地保障制度科學性和民主性，另一方面在于成本過低，容易產生責任人執行效率低下等問題。同時，現有政策的可訴性較弱，具體表現為：第一，權利條款較為多樣，而責任條款過于籠統。特別在涉及到多個部門的工作安排和方案中，存在著大量一項工作任務同時由多個政府部門負責的情況。此類規定固然出于多部門配合之考慮，具有一定的積極意義，但同時也可能致使責任主體之間互相推諉，模糊訴訟對象(11)劉旭東:《“法律可訴性”命題的規范展開》,《江海學刊》2019年第5期。。第二，政策中規定了大量宣言性立法，其表現形式通常為“支持”“鼓勵”“引導”類的倡導性條款，由于其缺乏羈束力，公民很難針對其提起訴訟，即難以通過司法途徑要求行政機關履行職責。這些狀況直接導致權利人在權利受到侵害時難以尋求救濟。

此外，成渝地區僅有四川省高級人民法院下設成都知識產權法庭，其輻射范圍遠遠不夠滿足成渝這一科創活躍地區對于專門化審判的司法需求；而綜合性法院受專業知識所限往往難以應對實踐中出現的多行業的知識產權問題?；诖?，成渝地區推進“審判機構專門化、審判人員專職化和審判工作專業化”(12)周強:《最高人民法院關于知識產權法院工作情況的報告》,《人民法院報》2017年9月2日。工作建設迫在眉睫。

三、知識產權促進科技創新的政策優化

若追求最大限度發揮知識產權于科技創新之促進作用，提升政策質量是無可避免的重要議題。在充分總結并借鑒我國長三角、粵港澳、京津冀等其他經濟圈先進政策經驗的基礎上，成渝應當充分重視以城市發展轉變帶動政策發展轉變，全力打造“第四增長極”?；谏衔恼邫z視，優化路徑應當圍繞體系更優、目標更強、特性更明、時效更新、手段更多五個方面展開。

(一)把握科技創新行業體系，提升政策覆蓋精準度

政策主體應當根據國家科技立法的原則和精神，做好立法規劃工作，以國家上位法為引導方向修訂成渝雙城經濟圈科技立法，且逐步重視起現有政策未能覆蓋的重要行業。本文從以下角度對立法空白提出優化意見：第一，從現有政策角度看，成渝地區還未能充分基于兩地行業特色進行政策體系覆蓋。近年來，成渝兩地以第二產業占比不斷下降，第三產業發展勢頭良好為共同趨勢，但其中重慶仍然較為偏重制造業、建筑業等第二產業，成都則將服務業、旅游業、新媒體產業等第三產業作為新的發展重點(13)趙仁睫:《成渝地區雙城經濟圈現狀研究——基于成渝城市群11年數據分析》,《中國集體經濟》2021年第8期。。成渝兩地制定政策時應當充分把握行業體系，以雙城特性為起點提升政策精準性。如在重慶適當增強創業園區、新興戰略性產業基地建設支持政策的比重，實現重點產業集群；在成都完善新媒體人才引進、服務貿易規制等政策，提升文化軟實力。同時，兩地還應當繼續加強對于中小企業的政策支持力度，激發中小企業的蓬勃生命力。第二，從發展趨勢角度看，現有政策對于未來可能發展的新興行業推動力不足。有學者指出，知識產權往往出現在科技創新前沿，導致政府無法完全獲得知識產權相關信息，難以制定前瞻性的知識產權政策(14)李方、張勝:《基于文本分析的中國知識產權政策工具選擇研究》,《中國科技論壇》2017年第8期。。但是，成渝政府依然有可能根據綜合情況預判知識產權發展可能推動的新興行業分布，做出必要政策準備，盡力縮小政策滯后時間差。如在國務院辦公廳發布《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012—2020)》之后，新能源汽車成為重要的戰略性新興產業，在此領域內極有可能不斷涌現新的知識產權成果，因此成渝兩地政府可以預先調整政策，助力新能源汽車成為兩地突出發展的主導產業。第三，從可持續發展角度看，成渝地區未充分適應國家生態保護戰略背景，現有知識產權促進科技創新政策生態保護方面規制情況欠佳，在自然資源監測與利用、污染風險管控與修復、綠色技術的開發與應用等方面都仍具有較大的立法空間。針對于此，政府應當著力建設綠色發展方案，促進經濟社會發展全面綠色轉型。

(二)明確科技創新政策層次，調適政策目標引導力

知識產權促進科技創新是一個動態連續性過程，期間既需要頂層引領的宏觀導向，也需要可操性強的具體設計。要追求政策效益良好發揮，第一步應當明晰科技創新政策體系中的層次。目前我國的知識產權促進科技創新立法大致分為三級：首先以《中華人民共和國促進科技成果轉化法》為中心和導向，其次在地方上依托《科技成果轉化條例》《科技創新促進條例》等地方性法規承上啟下地明確區域重點規范，最后進一步在工作目標、分工計劃、資金管理、人才培養等方面完善后續相應的立法政策體系。目前成渝地區知識產權促進科技創新政策體系問題主要在于第三層次政策結構不均衡、銜接不緊密、更新不同步，政策主體應當注重在此方面加強政策層次體系建設。

政策目標作為政策層次設計的方向，是體現政策價值的重要一環。政策主體在發布政策時應當全面統籌、宏觀調控，遵循明確、統一的政策目標，減少顯性目標與隱性目標之間的沖突，共同服務于實現整體目標。當前政策目標層面存在體系內差異過大的困境，主要原因：一是部門自身利益博弈，二是信息橫向流通阻塞?；诖耍蓮囊韵氯齻€方面尋求優化方案：首先，應科學運用利益驅動為導向機制促進政策運行的目標協同，減少不同利益驅動造成的目標導向差異(15)劉華、周瑩:《我國技術轉移政策體系及其協同運行機制研究》,《科研管理》2012年第33卷第03期。，弱化橫向阻力；其次，多個政策主體確定相似政策目標時應兼而顧之，通過加強與其他相關部門之間的信息溝通避免目標差異過大，增強目標引導力；最后，政府管理部門應在各個制定政策主體目標差異問題顯著時及時協調與整合，減少政策效能內耗，達成有機結合與對外統一，維護國家政策法規的權威性。

(三)恪守雙城科技創新特性，提高政策設計回應性

政策主體制定政策時應充分考慮政策目標這一評價標準，增強工具目標匹配度，回應政策設計立足點。在選擇政策工具時應注重工具結構和比例，明確政策工具指向性。(16)Eliadis,P.,Hill,M.M.,and Howlett,M.,Designing government: from instruments to governance,McGill-Queen’s Press-MQUP,2005,p.11.具體而言，一方面要強化需求工具的運用，優化政策工具組合配置；另一方面也要適當降低部分過溢工具類型的使用頻率，增強政策可執行性。同時，地方科技立法應以實證調查為基礎，信息反饋為助力，定期評估為保障(17)顧建亞:《試析地方科技立法的困境和出路——基于中小企業技術創新的視角》,《浙江科技學院學報》2015年第27卷第1期。，從成渝兩地社會經濟基礎、自然環境現狀、經濟發展需求出發，注重因地制宜，根據成渝地區自身的比較優勢對雙城發展進行明確規劃和定位，運用不同政策工具拉動雙城特色產業發展。例如重慶、成都現有兩江新區、天府新區兩大高新技術產業園區，為更好地發揮其輻射帶動作用，可以適當增強供給型基礎設施建設政策工具的使用，在其他地區聯合搭建一批創新型園區和戰略性新興產業基地，加快實現“形成電子核心部件、新材料、物聯網、機器人及智能裝備、高端交通裝備、新能源汽車及智能汽車、生物醫藥、節能環保等戰略性新興產業集群”(18)肖金成、汪陽紅、張燕等:《成渝城市群空間布局與產業發展研究》,《全球化》2019年第8期。；再如成渝地區國防科技工業和裝備制造業具有較強實力，具備發展軍民融合的良好條件。當前政策偏好運用信息支持、平臺建設、公共服務等供給型工具建立完善軍民融合協調創新機制、促進軍民融合科技成果轉化，使用政府采購、消費補貼、財稅支持等需求型與環境型工具較少，致使軍民融合領域政策工具使用整體上呈現單一化。日后政府可從創新政策工具使用模式入手進一步構建軍民融合產業發展體系，體現雙城創新特性。

(四)優化科技創新政策目錄，提升政策實施時效性

從時間序列上看來，成渝地區知識產權促進科技創新政策頒布保持較好的連續性，沒有出現政策中斷的狀況。但針對現有政策存在的滯后性、偏差性等問題，有關部門可從以下方面進行完善：第一，執政主體在發布政策后需要保持對該政策實現進程和效果的關注，并及時根據成渝雙城的現實發展狀況與立法實際經驗及時更新立法。如重慶市2008年頒布的《重慶市科學技術普及條例》、2009年頒布的《重慶市科技創新促進條例》中幾乎沒有涉及關于知識產權水平顯著提升、構建現代產業體系等表述，證明其未能與當前經濟社會發展水平保持一致，已經難以對當前環境下的科技活動提供全面性指導，應當及時對其進行修訂。第二，部分政策可以確定有效期，便于保證政策時效性。在本文研究的44份政策樣本中，只有4份政策涉及政策有效期規定，均為3年至5年。這或許為制定政策主體解決政策滯后問題提供了新的實踐思路：在政策中明確規定有效期，既能保證政策適應當下社會情況，又能督促政策主體及時對其進行更新。從現有經驗看，適用此方法的政策應為獎勵辦法、管理辦法等持久性不需過長的類別，有效時間應以3年至5年為宜。第三，針對處于不同發展階段的行業和類別制定不同層次的政策。對于尚在起步期的行業應以制定戰略構想、構建總體目標類政策為主，完成行業引入；對政策體系已相對完備的成熟期行業，則應注重以制定實施細則、行業標準等以法律保障為目標的政策為主，規范行業發展(19)孫蕊、吳金希:《我國戰略性新興產業政策文本量化研究》,《科學學與科學技術管理》2015年第36卷第2期。。

(五)堅守司法保護制度底線，拓補執行手段多元化

據《2020年川渝地區人民法院知識產權司法保護狀況白皮書》顯示，2020年重慶市高級人民法院受理案件中技術類知識產權糾紛案件數量同比增長103%，且部分涉及較復雜的技術事實查明問題，審理難度較大(20)重慶市高級人民法院:《2020年川渝地區人民法院知識產權司法保護狀況白皮書》,2021年4月20日, https://mp.weixin.qq.com/s/9liZfEyZIkQAQIeBA8e89Q.。這對政府進一步拓補知識產權保護執行手段多元化提出了現實性要求。本文從以下幾個方面提供政策優化思路：其一，應當從立法層面加強可執行性建設。對于效果較好、手段成熟的執行政策，可以將其以法律的形式確定和固化下來，賦予其更強的執行力(21)彭輝:《基于內容分析法的上海市科技創新政策文本分析》,《大連科學學報(社會科學版)》2017年第38卷第1期。，從而分散司法壓力；其二，可以吸取國內外先進經驗，建設專門的成渝地區知識產權法院。針對現有知識產權法庭在快速增長的知識產權司法保護需求面前存在著壓力過大、強度飽和問題，可以在成渝地區設立輻射力更強、司法資源更豐富的知識產權法院，實行專屬管轄為主、專屬管轄與普通管轄相結合的做法(22)吳漢東:《中國知識產權法院建設的理論與實踐》,《知識產權》2018年第3期。。就這一實踐路徑而言，美國、英國、日本、韓國等國家早已經對知識產權案件的專門審判進行過積極的探索；我國目前在北京、上海、廣州已設立三個專門知識產權法院，且2020年12月26日全國人民代表大會常務委員會通過決定在海南自由貿易港再設一個知識產權法院。此類實踐為我們提供了大量的可借鑒經驗，且充分證實這一方案可行且有效。

四、結語

健全的知識產權促進科技創新政策體系，是知識產權發揮推動科技創新作用的根本保障。本文從不同維度審視成渝雙城經濟圈現有政策體系，剖析當前政策發展的現實問題和制約因素，提出知識產權促進科技創新政策制定、實施過程中存在問題的優化路徑。在此路徑下，我們一方面試圖弱化政策制定主體行為偏好所帶來的政策失真現象，另一方面則盡力縮小文本內容與執政實現之間的政策效應鴻溝。當然，政策目標的實現無論在某個學科或某個語境下都是極為困難的議題，本文秉持拋磚引玉之態，提出成渝雙城經濟圈知識產權促進科技創新政策優化的些許想法，以期能夠對成渝雙城經濟圈乃至區域性政策實施和社會治理貢獻智識。從政策經驗擴散的視角總結，本文可能的貢獻是：其一，從目標、工具、行業、實效等維度對成渝雙城經濟圈政策進行系統性分析，是對區域性政策所進行的體系性“體檢”，此種研究凝練了區域性政策區別于國家宏觀政策的治理技術和治理優勢，具有政策推廣的一般性價值。其二，創新是知識產權制度的時代使命，理想的知識產權政策既是對創新的持續激勵，也是自身不斷的制度創新。(23)吳漢東：《知識產權法的制度創新本質與知識創新目標》，《法學研究》2014年第3期。本研究以知識產權保護制度為基本立場，通過對成渝雙城經濟圈政策文本的規范實證，從目標指引、政策工具、政策實現等維度為政策優化提供了方向。此種研究是政策規范與目標實現的傳導性研究，對于政策制定與優化具有直接的鑒益價值?？萍紕撔抡呤羌夹g、體制和思想的集合，從研究深化的方向看，未來的研究可以跳出知識產權文本視角，并進一步運用規范實證、應用實證等方法做協同性、關聯性研究。