貫徹“用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境”原則的具體路徑

【摘 要】本文分析最嚴格制度最嚴密法治的適用困境，提出貫徹“最嚴格制度最嚴密法治”的具體路徑：建立健全明確的自然資源產權制度、環境保護多元參與制度、責任追究制度與鼓勵促進制度、環境風險防控制度以及完善環境保護法律規范體系、環境監管法治實施體系、社會共治法律監督體系與專門化的司法保障體系。

【關鍵詞】最嚴格制度 最嚴密法治 生態文明建設

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2021）31-0017-02

“用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境”是習近平生態文明思想的重要內容，是滿足人民群眾對美好生活需求的原則和方法的統一。但目前法學界對該理論的研究較少，尤其是缺乏從實踐微觀視角考察最嚴格制度最嚴密法治原則的貫徹適用問題，以及實踐中對貫徹這一原則缺乏明確的內容指引與制度保障，在地方實踐工作中并未形成較為規范具體的落實路徑。有學者直接從文義解釋的角度，將最嚴格制度最嚴密法治原則拆分為最嚴格制度和最嚴格法治，并予以分別論述，從縱向和橫向兩個角度論述了最嚴格制度的核心內涵，具有很強的借鑒意義。本文圍繞貫徹“用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境”原則的總體要求，分析其適用困境，并提出落實這一原則的具體路徑。

一、最嚴格制度最嚴密法治的適用困境

（一）對原則懲罰與保護功能認識的偏差

“保護生態環境”是實行“最嚴格制度最嚴密法治”的出發點和落腳點。具體來說，“最嚴格制度最嚴密法治”的功能與目的在于：首先要有全面的法律制度，規定公民的權利與義務邊界，以及行政機關的職權與職責范圍，指引人們的行為，督促行政機關充分發揮環境監管的職能;其次要有明確的責任制度，落實對違法行為的責任追究;再次要有完善的司法制度，保障法律的實施公平公正;最后要有相關的監督制度以及其他配套制度，引導人們全民守法，保障法律的規定能夠全面實施。但是，實踐中對貫徹這一原則在功能定位上出現了偏差，過于強調制度與法治的嚴懲功能，側重于通過嚴懲手段實現保護目的，而忽視了“最嚴格制度最嚴密法治”要實現“保護”的實質效果，遠不止“嚴懲”一種手段與功能。

（二）生態利益與經濟利益認識上的偏差

基于生態環境的特殊性以及人民對美好生活的要求，生態環境利益包括具有資源價值的經濟利益與具有生態價值的生態利益雙重利益結構。“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”原則強調的是注重對體現生態價值的生態環境利益的保護。但是，當前環境保護立法與實踐中，更多則是側重于以環境資源被破壞造成的經濟損失，作為對環境違法行為的責任追究標準，對具有生態價值的生態環境利益保護與重視不足。

（三）適用制度支撐不足

第一，首先，在我國的實踐中環境保護法律的威懾力不強，對跨行政區域保護環境的挑戰也缺乏回應，不利于環境保護目的的實現。其次，我國當前環境資源產權制度不完善，很難全面回應環保實踐中的各種需求。再次，對環境違法的責任追究制度難以落實。受環境保護管理體制的影響，生態環境主管部門在履行監管職責過程中，很難擺脫政府領導干部的意見干擾，從而出現有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。此外，當前公眾參與制度不夠完善。當前公眾參與雖然被我國環境保護法確認為基本原則，但是從環保實踐看，貫徹實施該原則的具體制度并不多，公眾大多是以檢舉、控告等形式進行事后參與，而且參與后的意見反饋以及后續再參與往往得不到充分保障，參與效果不佳，嚴重影響了公眾參與的積極性。最后，環境風險防控制度不完善。我國對環境風險的防控制度體系并不健全，地方尤其是基層的生態環境主管部門缺乏對環境風險進行防控的條件與制度保障。

第二，環境監測管理制度不完善。環境監測是實現嚴格追究環境違法行為的有效手段，能夠通過對環境要素的情況進行實時、連續的追蹤觀測，及時發現污染、破壞環境行為，是環境執法與司法中認定環境違法行為的重要證據來源。環境監測人員的專業素質與技術水平能夠直接影響環境司法功能的實現。我國建立了從中央到地方初具規模的環境監測體系，但是環境監測的技術設備、人員的專業技術水平仍然有待提升。

第三，環境監管執法體制不順暢。“九龍治水”“多頭管理”一直都是我國環境監管執法體制的老大難問題。環境保護各部門執法依據不統一、職權有交叉、權責不明確、協調不充分等問題導致環境監管執法體制混亂，無法保證環境監管執法效果。

第四，環境資源審判制度不健全。我國環境資源審判經過多年探索，盡管有了一定的發展，但是在案件受理、審判等程序方面尚未實現實質專門化、制度化。各地法院對專門化的環境資源審判制度仍處于初步探索階段。辦案人員在辦理環境資源審判時，適用法律原則、衡量訴訟請求、判決釋法說理等活動仍然缺乏足夠的制度規范。

二、貫徹“最嚴格制度最嚴密法治”的具體路徑

貫徹“用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境”原則，要求“最嚴格制度最嚴密法治”在保護生態環境的各個方面都能發揮引領、規范、保障、強制、懲戒作用，可以著重從以下幾個方面進行。

第一，建立健全明確清晰的涵蓋山水林田湖草各環境要素保護的法律規范體系，建立統一的自然資源產權制度，包括確權登記系統、建立權責明確的自然資源產權體系、健全國家自然資源資產管理體制、探索建立分級行使自然資源所有權的體制等諸多方面，并加強關于自然資源產權權利與義務的宣傳教育，強化社會主體權利意識與責任意識，促進社會主體積極主動保護環境。

第二，加快構建協調、系統的環境監管法治實施體系，推進監管執法體制改革完善，保障環境監管執法的效力。應當明確環境保護與污染防治的各職能部門的法律地位，劃定各部門之間的職責權限范圍，進一步完善落實“湖長制”“河長制”等監管機制，建成協同高效的執法制度。除此之外，還要強化環境監測監管能力建設。保障充分利用無人機、衛星遙測、大數據、“互聯網+”等高科技手段，實現對環境違法行為的實時監控，對生態環境要素的實時保護，并嚴格執法，對造成生態環境損害的違法行為，依法依規追究行為人的違法責任。

第三，建立健全責任追究制度與鼓勵促進制度。首先，要建立健全對領導干部的責任追究制度。做到將生態環境保護治理納入評價考核體系，建立穩定、確定的領導干部考核、審計、追責制度，著眼改善生態環境質量，對生態環境治理和改善相關目標進行評價考核，對負有領導責任的領導干部堅決追責、嚴肅追責、終身追責，促使環境治理目標要求落實到位。其次，要建立健全對生態環境主管部門的績效考核制度，落實對行政主管部門的環境保護監督責任。要有明確的績效考核制度對生態環境主管部門進行規制，促使生態環境主管部門嚴格履責，增強環境執法的統一性、權威性、有效性。再次，要建立健全對市場主體的責任追究制度。企業是以追求盈利為目的市場主體，其排污行為是影響生態環境保護的主要因素，排污成本是影響其盈利的主要方面。很多企業為增加盈利收入、減少排污成本而消極被動地履行其治污義務，甚至違法偷排。政府要強化環保、安全等標準的硬約束，大幅提高違法違規成本，嚴格規范企業依法排污，督促企業履行治污義務，對造成嚴重后果的依法追究責任。此外，還應當建立明確的鼓勵促進制度，鼓勵技術創新、產品創新、組織創新、商業模式創新、市場創新，促進綠色產業全面發展，生活企業低碳發展，促進產業結構提質升級。

第四，加快健全完善環境保護多元參與制度，構建全面、嚴密的社會共治法律監督體系。公眾參與重大決策是公民參政議政的重要方式，環境保護是關乎群眾公共利益的重要事項。要注重發揮公眾參與“博采眾議”的作用，盡可能廣的收集公眾意見，為普通公眾、專家學者、企業以及社會組織等主體提供表意渠道。要進一步完善環境保護多元參與制度，大力推進環境保護宣傳教育，提高群眾主人翁意識、環保意識、法治意識;充分利用互聯網技術，建立信息發布平臺，暢通公眾表意渠道，完善反饋機制，積極引導群眾低碳生活，綠色出行、綠色消費;此外還要推進環保公益組織的能力建設，鼓勵支持環保志愿者參與環保，加強公眾環保設施保障。要加強黨內監督與社會監督，引導全體人民通過多途徑、多渠道合理表達訴求，有效依據法律、行政法規、黨內法規等武器，維護自身權利，文明解決紛爭，最終形成最嚴格最嚴密的源頭保護制度、損害救濟制度、責任追究制度，推動環境保護法律體系各項制度向更加成熟更加定型靠攏。

第五，建立健全環境風險防控制度。要善于預見和預判各種生態環境風險的挑戰，建立生態環境保護專家庫，定期對環境安全形勢進行分析，深入調查研究，重點針對保護區、流域等重要地區進行研判，針對尾礦庫、危廢醫廢處置、化工石化、核與輻射、海洋環境、危險化學品等領域進行分析研判，加強風險預警，做好應對各種生態環境風險的預案，確保生態環境安全。

第六，加快推動建設專門化的司法保障體系。推進環境資源審判專門化建設，既要完善審判組織體系建設，也要注重審判原則、訴訟程序、審判監督等方面的制度建設。以便于以保護生態環境利益為原則，建立科學合理的跨流域、跨區域審判集中管轄制度;創新司法法律監督制度，探索推動在司法領域審判機關與檢察機關形成聯動協作機制，自庭前審判至裁判執行全過程、全方位依法對生態環境利益進行保護，保障生態環境利益得到充分救濟;完善舉證責任制度，根據公平合理的原則，明確舉證責任規定，既要合理維護營商環境，也要實現公民合法權益保障，還應注重對生態環境利益的保護;完善環境資源審判專業技術輔助制度，制定相應的管理規范，明確專業技術輔助人員責任，保障環境司法的功能實現。

總之，貫徹“用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境”原則，不斷構建完善最嚴格、最嚴密的生態文明法治體系，依靠中國特色社會主義的制度優勢、科學嚴密的法治方式，必將有力推進我國生態文明建設。

【參考文獻】

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[4]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

【作者簡介】曲顯合（1985— ），男，漢族，山東煙臺人，博士，廣西大學法學院助理教授、碩士生導師，研究方向為環境與資源保護法學、法理學、憲法學與行政法學。

（責編 蘇 林）