關于優化消防監督管理模式的思考

陳偉軍 陳凱

摘要：《關于深化消防執法改革的意見》下發以來，消防監督執法模式發生很大改變，監督檢查的形式已經轉變為“雙隨機、一公開”檢查，但仍然存在監督管理主體模糊、非重點單位監督對象不明確、頻次不確定、檢查內容和標準不統一等問題，筆者結合基層執法實踐，提出精準確定監督主體、法定監督對象、系統確定監督頻次、精簡監督內容、出臺檢查判定標準等工作建議，以供參考。

關鍵詞：消防;監督;執法;管理

2019年5月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化消防執法改革的意見》（廳字〔2019〕34號），要求消防執法領域要堅決貫徹黨中央、國務院深化“放管服”改革，切實優化營商環境，推進國家治理體系和治理能力現代化。近日，國務院公布《優化營商環境條例》，對健全監管規則和標準，推行信用監管、“雙隨機、一公開”監管、包容審慎監管、“互聯網+監管”等作了規定。2019年10月1日起，應急管理部消防救援局在全國范圍內全面推行“雙隨機、一公開”消防監管工作。在這些大背景下，消防監督管理模式亟待變革，消防執法配套制度亟需修訂，筆者結合基層工作實踐，進行淺顯的思考，供大家參考。

一、當前消防監督管理體系存在的問題

（一）單位消防主體責任不夠明確

《中華人民共和國消防法》規定，消防安全責任人、管理人是落實單位消防安全主體責任的責任主體，單位要落實消防安全責任制、按標準配備消防設施和滅火器材、設施運行檢測、通道和出口管理、防火檢查和巡查、制定預案和開展演練等一系列消防責任。但在實際消防安全管理中，消防安全責任人更多的是管生產、管經營，對消防安全管理責任重視不足，消防責任人日常履職崗位職責不明確，消防主體責任在組織部署層面就會打折扣;大多數消防安全管理人為兼職消防管理人員，沒有系統的消防管理知識儲備，也沒有取得注冊消防工程師、建構筑物消防員等執業證書，在消防管理層面能力不足。上述諸多消防工作分散在單位生產經營各個層面，松散的消防管理體系與碎片化的消防管理現狀相互交織，導致諸多消防管理責任流于形式，僅僅落實在會議、文件、口頭上，真正抓落實、抓督改、抓問效的不多，能夠持之以恒、一抓到底的更是少之又少。

（二）社會消防監督主體不夠明確

在大環境下，各類社會單位似乎都有消防監督或者管理的主體，比如國務院《消防安全責任制實施辦法》規定了縣級以上人民政府其他有關部門按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的要求，在各自職責范圍內依法依規做好本行業、本系統的消防安全工作。對于小單位小場所，規定了鄉鎮要部署消防安全整治，組織開展消防安全檢查，督促整改火災隱患。但當落實到量大面廣的各類社會單位時，相關部門和基層組織都有這樣那樣的理由，比如工礦商貿企業沒有明確的行業主管部門、小區不屬于監督管理主體、鎮街一級對居住出租房屋沒有執法權等等。在一些消防監督領域，如對消防產品、易燃易爆化學危險物品等方面的消防監管上，均不同程度地存在消防機構與其他部門職能交叉的問題，導致部門之間分工不明確，各部門的管理權限呈交織狀態，相關部門或者有關單位成為模糊責任主體。

（三）消防監督檢查對象和頻次不確定性大

《消防監督檢查規定》對消防監督檢查的形式、內容、程序等規定都較為具體，但對消防監督檢查工作的對象如何確定，以及對象的檢查頻次應當如何確定卻缺乏明確的規定。《消防監督檢查規定》明確：“消防安全重點單位應當作為監督抽查的重點，非消防安全重點單位必須在監督抽查的單位數量中占有一定比例。對屬于人員密集場所的消防安全重點單位每年至少監督檢查一次。”從該條款的內容來看，每個消防監督員每年應當檢查的單位數量、類型等都沒有明確的要求。各項消防安全整治活動也是連續性展開，導致基層消防監督員的監督檢查任務不斷加碼，比照監督檢查量化標準，一個消防監督員的檢查單位數都是幾倍增長甚至十幾倍增長。但因為檢查對象都是主觀確定，一旦火災事故責任倒查如果沒有檢查過，仍然難以說明為何未檢查該單位。另一方面，客觀上會造成有些單位被過度檢查，另外一些單位從未檢查的現象。

（四）消防監督管理內容不夠明確

消防監督管理作為一項常態性工作，監督管理的內容理應具有法定性、嚴肅性和相對固定性，而現實是消防監督管理的重點每年都在變化，同一類場所監督管理的重點內容隨著火災形勢或者季節都在進行相應的調整，導致各類監督管理主體、廣大被監督社會單位不看文件、方案都不知道哪些是本次檢查重點、哪些是剛性要求。當前消防監督檢查過于體系化，既將消防工作“制度、能力、管理、責任”等“柔性指標”全流程進行監督，又將建筑“防火間距、防火分隔、疏散設施、平面布局、消防設施、滅火器材、用火用電”等全要素體檢。社會單位除需要履行法定職責外，近年來還會被要求開展消防安全“四個能力”建設、實施建筑消防設施標準化建設和推廣應用消防遠程監控、智慧用電系統等。社會單位如何做到消防履職到位和監管主體如何做到消防監督管理職責到位這個課題亟待解決，也成了當前每起重特大火災事故責任追究時大家關注的焦點。

（五）消防監督管理標準不夠統一

長期一線監督執法過程中，對“一定規模”以上的單位進行監督抽查，只要堅持“高標準、嚴要求”，幾乎沒有單位不存在消防安全違法行為或火災隱患，最常見的消防違法行為是：消防設施未保持完好有效和消防通道、安全出口被占用以及消防安全管理不規范，該類違法行為的表現形式有時僅僅是若干個感煙探測器故障、某一個疏散指示標志燈或應急燈未點亮、某一樓層的樓梯間平臺上放置雜物、某一特定時間段內防火巡查記錄不規范等等;最常見的火災隱患是常閉式防火門處于開啟狀態、電氣線路敷設不符合要求，其表現形式有時僅僅是某一常閉式防火門處于虛掩狀態、某一電線末端未穿管等等。此外，還有諸多游離于法律規定的其他依法應當履行的職責，比如說微型站拉動不符合“1、3、5”分鐘要求、部分員工未掌握消防安全“一懂三會”、消防安全“三提示”內容不夠醒目等等。當社會單位在日常監督檢查中較高比例判定為不合格、消防違法行為或火災隱患隨處可見時，從側面折射出現行消防監督檢查標準不適應現實需要，亟須通過建立標準，科學評價單位消防安全情況。

二、關于優化消防監督檢查模式的思考

（一）精準確定單位消防主體責任

制定單位消防安全主體責任清單，在清單中逐一明確各項內容，可以根據單位的規模、場所類別等進行差異化、精準化制定，所有工作清單必須要有法律法規依據，不得私自增加清單內容，不得給企業增加負擔。比如，我市已經堅持開展幾年的消防安全檔案標準化建設，讓社會單位消防檔案建設有參照、有標準、有清單、有記錄本。此外，諸如單位年度內需要開展消防設施第三方檢測、每半年需要開展一次培訓和演練、每季度需要開展油煙道清洗、每月開展設施設備維護保養和防火檢查、每日開展防火巡查等內容，按照時間節點逐一明確單位主體責任的落實形式。

（二）法定各類監督管理主體

從2019年4月23日《消防法》修正情況看，《消防法》已經從消防機構單一執法為主向應急管理、消防機構、住建、公安派出所等多部門共同執法過渡，已經從一部專業法律向社會法發展，下一步，《消防法》以及《浙江省消防條例》修訂時必然會進一步細分部門監督管理和執法權限等內容。在基層，無法改變消防現有法律法規以及各類機制性體制性問題的大背景下，只有在法律法規大原則大框架下，進一步厘清各部門消防監督管理和行業指導職能，在近年來開展的行業系統消防安全標準化建設的基礎上，加強行業系統消防安全管理“明白人”培訓，進一步細化“管行業就管消防”的范圍、方式方法、責任邊界、履職盡責標準等內容;提請政府明確鄉鎮一級消防工作責任科室，配齊專兼職消防工作人員，明確鄉鎮一級消防列管單位標準，持續開展消防安全排查整治，繼續深化消防安全網格化管理，夯實群防群治基礎;商請公安部門繼續履行派出所消防監督執法職能，協調治安部門將消防工作內容納入治安形勢分析、民警業務培訓、考核通報等內容，定期開展派出所消防工作指導，確保派出所消防監督管理工作不斷、力度不減。

（三）精簡消防監督管理內容

消防執法檢查要從檢查指導和教育培訓等保姆式管理以及對單位體檢式的實體檢查中解放出來，讓社會消防安全技術服務機構、注冊消防工程師、單位消防管理人等社會力量去承擔單位消防安全管理能力提升和消防安全評估、消防設施檢測等事務。科學研判分析重特大亡人事故教訓，緊盯火災防控重點環節，堅守“高低大化”火災防控重心，瞄準“火源、電源、危險源”等“火災主源頭”，切斷“報警遲、初期處置不力、疏散逃生不及時”等“蔓延發展通道”，守住“不亡人、少傷人”的“底線”。在具體操作層面，將現有消防監督檢查中涉及長效管理提升的內容全都移交第三方或者專業人員進行管理，消防監督執法主要負責對關鍵環節、重要設施進行抽查，另外就是對消防技術服務機構以及消防安全管理人員進行監督，并加大對監督抽查情況的責任追究，從而實現社會消防安全綜合治理的目標，切實提升消防監督執法威信和效率。

（四）監督對象和頻次系統化

根據《關于深化消防執法改革的意見》要求，目前，浙江省已經推廣應用基于浙政釘軟件的消防機構雙隨機監督檢查平臺，建立了重點單位檢查庫和監督人員檢查庫，監督對象和監督人員已經可以實現系統“雙隨機”確定，但目前對專項整治和非重點單位的監督對象確定還不能完全實現系統隨機確定。鑒于當前社會單位量大面廣的實際，調整監督檢查配套制度中的《具有一定規模的個體工商戶界定標準》，以此為基礎修訂一般單位界定標準，根據修訂后的標準通過社會公告、基層排摸、單位自我申報、市場監管部門共享數據等多種形式，建立健全一般單位監督庫，根據監督檢查人員的數量，科學確定年度一般單位抽查總數，按照月度或者季度組織開展一般單位“雙隨機”檢查。在規范消防監督抽查工作的同時，將消防綜合治理與消防專項檢查進行區分，在綜合治理時原則上以消防綜合指導職能為主，在專項檢查時建立專項檢查庫，實施專項檢查對象系統“隨機”確定。通過建立健全重點單位、一般單位、專項檢查等消防監督檢查對象庫，統一應用“雙隨機”監督檢查平臺，真正實現監督對象系統確定、監督頻次隨機確定。

（五）出臺消防監督檢查判定標準

參照《建設工程消防驗收評定規則》和《公眾聚集場所投入使用營業前消防安全檢查規則》等做法，制定消防檢查檢查評定規則，讓檢查項目更加符合實際、檢查標準更加明確、結果評定更加科學。比如人員消防安全素質，需確定抽查人數比例、提問內容、得分情況等標準;消防通道是否暢通應有定性和定量標準，不能以樓梯間一個小拖把就判定消防疏散通道被占用;建筑消防設施應規定檢查樓層數、抽查比例等，不能以單一點位故障評定系統未保持完好有效。通過設定主控項目、一般項目等，堅持主控項目剛性檢查，允許一般項目存在一定的瑕疵，綜合判定該單位消防安全管理合格就判定該單位合格，并通過建立社會單位消防安全檢查判定標準，讓消防檢查結果客觀反映單位消防管理水平，同時，可以有效減少監督檢查結果的自由裁量權限，切實提升執法公信力。

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作者簡介：

陳偉軍（1983—），男，浙江紹興人，舟山市普陀區消防救援大隊大隊長，長期從事防火監督工作。