電子檔案“單套制”管理探析

樊樹娟

隨著社會信息化的發展，新一代信息技術被廣泛應用，社會各領域都積極推進數字轉型，無紙化辦公成為主要工作方式，來源多樣、內容豐富、格式復雜、體量巨大的電子文件不斷累積，給檔案管理工作帶來了極大挑戰。“雙套制”作為從紙質時代到電子化時代過渡時期的管理模式[1]，其弊端越來越明顯。在技術與政策的支持下，電子檔案的真實性、完整性、可用性、安全性、憑證性有了更好的保障，法律效力與地位逐漸與傳統載體檔案相當，受到了社會的廣泛認可。電子檔案“單套制”管理在業界的呼聲日漸高漲，被認為是信息化背景下現代檔案管理改革的方向。

一、“雙套制”管理模式備受爭議

“雙套制”即紙質檔案或其他傳統載體檔案與電子檔案雙套歸檔的管理模式，“單套制”即電子檔案以純電子方式單套歸檔的管理模式。在無紙化辦公環境下，電子文件在提高工作效率、節省人力物力成本等方面發揮了重要作用。而在“雙套制”管理模式下，原生電子文件包含電子郵件、網頁等必須盡最大可能生成紙質文件同步歸檔，電子檔案作為紙質檔案的備份，紙質檔案作為電子檔案的保障，兩者存在爭議時，往往以紙質檔案為標準。“雙套制”弱化了檔案信息化的優勢，引發了業務部門與檔案部門之間的一些矛盾，比如應歸電子檔案、多媒體檔案及重要元數據不能盡歸;降低了業務部門歸檔工作效率、質量以及歸檔積極性;增加了業務人員立卷整理工作量;造成了紙質資源與庫房空間的浪費等。

“雙套制”管理模式存在的種種弊端廣受詬病，但仍在全國各級各類檔案部門廣泛運用，因為電子檔案在保管、利用與維護過程中存在的種種風險讓人們無法對其完全信任，檔案部門無法承擔風險一旦發生帶來的嚴重后果。有學者認為，將電子文件存在的風險無限放大是一種被異化的謹慎，應采取措施為電子檔案提供保障條件[2]。也有學者認為應通過推進“單套制”的實施從源頭上解決電子文件真實性保障等問題[3]。很顯然，“雙套制”管理在檔案信息化發展中的優勢日漸式微，電子檔案“單套制”管理是檔案事業滿足信息社會發展需求的必然選擇。

二、電子檔案管理走向“單套制”

電子檔案“單套制”管理標志著我國電子文件管理實踐正逐步走向獨立與成熟，國家政策的支持、創新技術的應用、試點單位積累的經驗為“單套制”的廣泛推行奠定了良好的基礎。

（一）政策支持

為滿足信息時代不斷變化的社會需求，國家主管部門以及部分地區逐漸推出了一系列有關電子文件歸檔與電子檔案管理相關的政策法規，引導與支持電子檔案“單套制”管理的規范發展。2016年印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出“在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點”[4]。2018年發布的《機關檔案管理規定》提出“不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件，以及無法轉換為紙質文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔”[5]。2020年最新修訂的《檔案法》規定“電子檔案與傳統載體檔案有同等效力”，以國家立法的形式正式確立了電子檔案的法律地位。2021年印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出“大力推動黨政機關電子文件單套制歸檔，逐步開展其他業務系統電子文件單套制歸檔”“企事業單位電子文件單套制歸檔從會計系統向管理系統、科研系統等更廣泛領域推廣”[6]，意味著“單套制”模式將從試點走向廣泛實施階段。

（二）創新技術應用

從電子文件產生、流轉、歸檔到電子檔案安全管理都依賴于信息技術的發展與成熟。大數據、云計算、人工智能等技術變遷在文檔管理領域引起了巨大沖擊，支撐與引領著文檔管理工作的改革與創新。數字簽名、電子印章、時間戳、四性檢測等技術應用廣泛，為電子文件可信歸檔與電子檔案安全管理提供了有效保障。特別是近年來興起的區塊鏈技術，為電子檔案的長期可信可用提供了可靠的技術解決方案，在國內外文檔管理領域的應用價值得到了一定認可，具有較好的應用前景。如英國國家檔案館在ARCHANGEL項目中嘗試應用區塊鏈技術探索解決數字檔案長期保存問題;中國石油化工集團借助區塊鏈技術優勢保障電子檔案的真實性與安全性。

（三）試點經驗推廣

在檔案信息化建設過程中，探索試行電子檔案“單套制”在實踐工作中已經形成了共識。2015年上海市、浦東新區兩級檔案部門和保稅區管理局聯合開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理試點;浙江省檔案局也開始探索網上行政審批和公文類電子文件“單套制”歸檔管理，都取得了較好的試點成果與經驗，并在全省范圍推廣應用。國家檔案局于2016年遴選了33家企業單位作為電子文件歸檔和電子檔案管理第一批試點單位，2018年遴選了27家企業作為第二批試點單位，試點單位陸續通過驗收，在電子文件歸檔范圍、存儲格式、元數據采集及“單套制”管理等方面形成了可復制、可推廣的寶貴經驗。實行電子文件全程無紙化歸檔與電子檔案“單套制”管理極大地緩解了業務人員在檔案整理方面的工作壓力，提高了工作效率，節省了成本，創造了一定的經濟效益，也為更多單位實行電子檔案“單套制”管理提供了寶貴的借鑒經驗。

三、保障電子檔案“單套制”順利推行

探索電子檔案“單套制”管理是檔案管理改革的又一次積極大膽的嘗試，檔案部門勢必要做出一系列前所未有的改變，保障“單套制”的順利推行。

（一）從思想上接納與信任電子檔案的身份

從檔案的本質屬性來看，電子檔案是數字環境中社會實踐活動的原始記錄，也是數字形式的社會記憶資源。電子檔案“單套制”管理的推進必然伴隨著技術、思想、理念、方法的更新換代。不同的人對新技術、新理念的認識與接受程度各有不同，電子文件雖早已融入人們的工作與生活，但很多人對電子文件的安全性以及電子檔案的真實性仍抱著懷疑態度。信息時代發展趨勢不可逆轉，數字中國建設穩步推進，社會各領域的數字轉型勢在必行。我們需要認清趨勢、接受新知、樹立信任[7]，培養數字思維方式，在思想觀念上充分接納與信任電子檔案的身份，在行動上積極探索保障電子檔案“四性”的有效方案。在整個社會范圍內營造一種信任的氛圍，保障電子檔案“單套制”管理的順利推行。

（二）做好頂層規劃，分步實施推進

實施“單套制”必須謹慎，應在法規政策的框架下，遵照一定規范，由點到面、自上而下、循序漸進地進行[8]。已有試點單位已經取得了很多成功的、可供借鑒的經驗，要及時總結經驗教訓，在其他業務系統由點及面復制推廣。國家各級行政主管部門要根據信息社會發展需求完善相關政策法規，明確電子文檔發展戰略規劃與目標，自上而下做好頂層設計，指導各類單位做好電子檔案“單套制”管理工作。信息化管理部門要積極發揮牽頭作用，加速推進信息化建設工作，提高電子文件管理水平，協調業務系統與檔案管理系統的對接，循序漸進，分步實施。檔案部門要依據國家相關政策以及本單位文檔工作實際情況，因地制宜，盡快完善檔案管理制度，以標準化、規范化、個性化的方式逐步推進電子檔案管理方式從“雙套制”向“單套制”的轉變。

（三）完善電子檔案管理工作流程

實施電子檔案“單套制”管理不僅僅是在歸檔工作中去除紙質等其他載體檔案，這是一項系統復雜的工程。首先要推動各類業務系統與檔案管理系統的升級改造，完善業務系統功能模塊，增加電子文件四性檢測、格式轉換、實時歸檔等功能，做好前端控制工作。提高檔案管理系統的兼容性與安全性，增加電子文件在線接收、元數據采集管理、檔案大數據開發利用等功能。檔案管理系統要具備同時接收與管理公文類、多媒體類、網頁類等不同來源、不同類型、不同格式的電子檔案的能力以及高水平的質量管控與風險管控能力。通過統一規劃與設計，去除系統壁壘，實現多個業務系統與檔案管理系統的實時無縫銜接。系統功能改造是基礎，更重要的是要不斷完善電子檔案管理工作流程，構建覆蓋全局的電子文件管理文化與電子檔案可信運作體系[9]，實現電子檔案全流程安全管理，保障“單套制”管理的長期運行。

（四）補齊人才短板

電子檔案“單套制”管理需要專業理論知識的指導與成熟的信息技術的運用，對工作人員的專業知識與技能有較高的要求。目前，檔案人員普遍存在電子檔案接收與管理專業知識不足、工作方法落后、對紙質依賴性強、信息技術應用不到位等情況，大量原生電子文件只能分散在各類業務系統，無法及時歸檔，造成了電子檔案資源的流失。人才短板制約著檔案工作的高質量發展，要改變這一現狀，必須適時引進具備電子文件管理相關理論知識與實踐經驗的高水平人才以及熟練掌握先進信息技術的科技型人才，專業知識與創新技術相結合，轉變工作模式，提高電子檔案管理質量。同時要加強對現有業務人員與檔案工作人員的信息化培訓，培養數字化思維方式與電子化工作方式，逐漸擺脫對紙質文件的依賴，共建共享檔案信息化建設成果。

結語

電子檔案“單套制”是信息時代文檔管理發展的必然趨勢。我們既要順應趨勢，也必須審慎為之，遵循政策法規的引導，因地制宜，逐步推進，摸索出適合自身實際的電子檔案“單套制”管理模式，保障其長期穩定發展。

參考文獻：

[1]沈欣瑜.電子檔案“單套制”背后的電子文件管理思想轉變[J].檔案管理，2017（6）：33-36

[2]蘇君華，劉芳.被異化的謹慎——對“雙套制”管理的問題分析及策略選擇[J].檔案學通訊，2015（4）：100-104

[3]沈東芳，聶二輝.電子文件管理的題中之義：本應無紙[J].檔案與建設，2017（1）：12-15

[4]國家檔案局.國家檔案局印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》[EB/OL].2016-4-1.https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/201604/13520453b74a4146a5195adfbd0fa5b9.shtml

[5]國家檔案局.國家檔案局發布第13號令《機關檔案管理規定》[EB/OL].2018-10-11.https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201810/8515c1f79e904e08aef8bf63dcc9b1f7.shtml

[6]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].2021-06-08.https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml

[7]馮慧玲.走向單軌制電子文件管理[J].檔案學研究，2019（1）：88-94

[8]吳雁平，劉東斌.電子文件“單套制”歸檔宜稱“單軌制”歸檔辨析——對電子文件“單套制”歸檔管理趨勢的探討[J].檔案，2019（8）：4-9

[9]薛四新.電子檔案單軌制管理的關鍵問題研究[J].浙江檔案，2020（7）：17-20

基金項目：2020年度山東省檔案科技項目“數字轉型背景下高校電子檔案單套制歸檔管理研究”（項目編號2020-23）階段性成果。

作者單位：山東大學檔案館