加快縣鄉村三級改革系統集成全面推進治理能力和治理體系現代化建設

□ 中共樺南縣委書記 梁慶民

近年來，樺南縣深入貫徹落實中央和省市委關于全面深化改革的決策部署，加快改革系統集成，先后探索實施了相對集中行政許可權改革、“強鄉擴權”改革、加強鄉（鎮）政府服務能力建設改革、鄉（鎮）綜合執法改革、村級小微權力規范化運行改革，牽住“牛鼻子”，找準“突破口”，加快推進基層治理能力和治理體系現代化建設，努力走出一條符合樺南全面深化改革的新路子，為推動縣域經濟高質量發展奠定了堅實基礎。

一、改革背景

基層治理能力現代化是國家治理能力現代化和全面推進依法治國的基礎和重要組成部分。為積極回應國家頂層設計，進一步破解基層治理體系和治理能力現代化中存在的行政服務效能不高、鄉（鎮）經濟社會管理職能弱化、村級權力運行不夠規范等諸多瓶頸制約，樺南縣大膽推進地方創新改革探索實踐，自2015年起，先后在全省率先實施了“強鄉擴權”改革和加強鄉（鎮）政府服務能力建設改革、鄉（鎮）綜合執法改革、相對集中行政許可權改革、“最多跑一次、最多見一面”改革和村級小微權力規范化運行改革，全面構建了上下貫通、三級聯動、協同高效的基層治理體系。成功承辦全國加強鄉（鎮）政府服務能力建設研討會，多次在國家和省級會議上作經驗介紹，中央改革辦《改革情況交流》《內部參考》《人民日報》《黑龍江改革》《黑龍江通訊》等先后刊發典型經驗，樺南縣被列入“全國鄉村治理體系建設試點縣”，梨樹鄉被評為“全國鄉村治理示范鄉（鎮）”。

二、主要做法

（一）縣級層面，創新實施5個“1+1”模式，刷新行政審批“加速度”

積極搶抓全省唯一縣級相對集中行政許可權改革試點機遇，以成功組建縣行政審批局為突破口，探索實施5個“1+1”新模式，重塑投資營商新環境。即，集成審批事項，實現“一局一章”管審批，組建扁平化行政審批機構，將17個部門29個單位203項行政許可事項、33項關聯事項、3項收費事項全部劃歸行政審批局；原29個部門414人參與事項，整合到5個科室35人完成；永久封存22枚行政審批印章，啟用行政審批局審批專用章，實現審批事項、審批職能、審批人員向行政審批局“三集中”。優化審批機制，實現“一審一管”明邊界。在全省率先實施“最多跑一次、最多見一面”改革，規范辦事條件、辦事材料、辦理流程、辦結時限等要素。加快推進“一批就管、審管分離”，將原職能部門工作重心轉移到監管服務上來，從體制機制上破解了審批部門“以審代管”或“只審不管”弊端。創新流程再造，實現“一廳一網”雙聯動。實行實體政務大廳、網上辦事大廳、掌上辦事大廳“三位一體”辦理模式，建設1.4萬平方米政務服務中心，將900余項政務服務事項全部“打包”進駐，設立綜合服務區9個、綜合窗口70個，實現80%政務服務事項“一網通辦”。建設12345“一號響應”市民服務平臺，群眾來電事項辦結率99%，營商環境總體評價全市排名第一。全程通辦代辦，實現“一窗一結”增效能。緊盯小窗口、強化大服務，打造全程通辦專區3個，農林、市監、衛生等16個領域178項事項，均可在專區無差別全科受理、一窗辦結。創新開展容缺審批、模擬審批，實現工程建設項目從立項審批到竣工驗收時間砍半。率先啟動“證照分離”改革，頒發全市首張“告知承諾制”許可證和全省首個“41證合一”營業執照，營業執照辦理時限縮減至1小時以內，1.5小時企業全流程開辦速度全省最快，不動產登記50分鐘發證速度全國領先。拉伸審批鏈條，實現“一件一次”集成辦。聚焦高頻辦理事項，在縣政務服務大廳設立“企業和個人全生命周期綜合窗口”，統一受理企業和公民個人生命周期相關事項，真正實現“一件事、一次辦”。證照聯發、多證同發，多項審批舉措全省首創，即辦照即營業、80小綜合審批1日辦、一址多照服務“組合拳”疊加推出，打造全省營商環境標桿城市。

（二）鄉鎮層面，不斷強化“五大功能”，強鄉擴權促發展

堅持以基層群眾需求為導向，創新實施“強鄉擴權”和加強鄉（鎮）政府服務能力建設改革，重點圍繞強化鄉（鎮）“五大功能”，全面建立職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的鄉（鎮）政府服務管理體制機制。即，重組運行架構，強化組織領導功能，實現“小站所”轉型“大部門”。將鄉（鎮）原有“2辦5中心”優化調整設置為“2辦3中心1站1大隊”，土龍山鎮在此基礎上，整合省政府及各部門賦予經濟發達鎮試點的審批服務事項，成立行政審批辦公室，保障鄉（鎮）政府機構高效運行。實行黨政領導交叉任職，核定鄉（鎮）黨政領導職數12名，“2辦3中心1站”主任、站長由鄉鎮黨政副職兼任，綜合執法大隊隊長由鄉（鎮）長兼任，對縣直部門派駐鄉（鎮）機構人員實行屬地管理，構建了機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的“大部門”組織架構。科學賦權擴能，強化社會管理功能，實現“小政府”承接“大權力”。擴大鄉（鎮）事權范圍，通過確權、委托、派駐三種方式，賦予鄉鎮更多經濟社會管理權限。加快推進公共服務標準化，確定鄉（鎮）級公共服務事項60項、村級公共服務事項40項。創新實施鄉（鎮）綜合執法改革，實行“1+3+X”改革模式，實現了真正意義上“一支隊伍管執法”質的飛躍。優化流程再造，強化服務保障功能，實現“小平臺”辦好“大家事”。將行政許可及公共服務職能涉及的“事、職、人”全部整合進駐鄉（鎮）社會事務管理服務中心，建立縣鄉村三級網絡審批平臺，創新實行“一門、一網、一站、一次”四個一服務模式，切實解決了服務群眾“最后一公里”問題。突出抓鄉促村，強化政治引領功能，實現“小支部”筑牢“大黨建”。創新實行“一站六聯”新模式。一站，即以實現抓鄉促村“一站通”為目標，探索組建基層黨建工作指導站53個，選派站長、指導員462名，實現全縣192個行政村全覆蓋。六聯，即：聯鑄核心、聯建支部、聯辦實事、聯抓產業、聯促和諧、聯享資源，全面增強基層組織政治性、創造性、戰斗性。厚植產業優勢，強化經濟發展功能，實現養壯“小馬”拉“大車”。充分發揮鄉（鎮）引領發展、服務發展的“龍頭”作用，大力發展“一村一品”“一鄉一業”，擴大特色經濟作物種植面積，加快畜禽養殖全產業鏈發展，培育壯大林下經濟，推進農村一二三產業融合發展。加快實施農村土地承包經營權確權頒證工作及集體經營性資產改革，開展農村宅基地制度改革，大力推進“清化收”，發展壯大集體經濟，促進農業發展、農民增收、農村繁榮。

（三）村級層面，全面推進“五化”建設，實現村級小微權力規范化運行

堅持以加強村級小微權力監管為重點，以推進“五化”為目標，通過健全完善“三清單、一平臺、一體系”，強化村支委、村委、監委“三委”高效協同治村功能，全面構建村級小微權力閉環運行監督機制。即，建立黨建工作清單，推進基層組織標準化。重點圍繞組織、隊伍、活動、制度、保障等5個方面，將村黨支部黨建工作清單由原來的15項調整到50項，加快推進農村黨支部標準化建設，強化村級黨組織保障，全面構筑堅強有力的戰斗堡壘。建立權力服務清單，推進運行管理規范化。圍繞重大決策、工程管理、三資管理、涉農補貼等8個方面，將村委會權力服務清單由原來的50項調整到70項，繪制權力運行流程圖70張，每個流程控制在5步之內，設立村級服務站20個，打造“農村15分鐘就近辦事圈”，確保小微權力全程在陽光下運行，實現了“公共服務全覆蓋、群眾辦事不出村”。建立履職正負清單，推進民主監督制度化。圍繞組織管理、民情民意、程序類監督等6個方面，重新梳理編制村務監督委員會監督正負清單30項。選優配強村務監督委員會，按照“八有”標準，實現192個標準化村務監督委員會辦公室全覆蓋，鄉（鎮）紀委直接管理，切實解決“誰來監督”“不會監督”“監督不力”等問題。建立公開公示平臺，推進陽光村務信息化。建設縣鄉村三級分級管理、一體聯通的“互聯網+村級小微權力”監督平臺，實行權力清單、規章制度、運行流程、運行過程、運行結果“五公開”，建立惠民資金監督網，配備平臺管理員192名，落實群眾的知情權、參與權、監督權，真正把小微權力關進籠子里、曬在陽光下。建立多層覆蓋體系，推進廉政監管實時化。健全縣鄉村三級聯動監督機制，全面構建全程立體、多維實時的監督體系。縣級設立村級小微權力監督管理機構，鄉（鎮）加強對村務監督委員會的指導、管理、考核、監督，村級廣泛開展“三務公開”、“三資”管理、“四議兩公開”等方面監督，積極引導廣大群眾參與監督，織密農村權力運行“廉政防護網”。

三、取得成效

（一）管理職能加快轉變，社會治理更加高效

加快推動鄉（鎮）公共權力下放，鄉（鎮）行政權力由40項，增加到515項。12個鄉（鎮）每年受理群眾舉報由954次增至2680次，日常巡查由1.6萬次增至4.2萬次。村級6146個臨時用工、1.45億元新增村集體積累，全部按照工作流程管理使用。全縣農村上訪量和人數同比分別下降26%、27%，79個村實現“零上訪”，廣大群眾生產生活環境和社會秩序得到明顯改善。

（二）服務重點不斷下沉，為民服務更加便捷

持續深化“放管服”改革，加快構建縣鄉村三級便民服務體系，行政許可事項申報材料、審批環節、審批時限精簡率分別為59%、51%、61%。梳理公布“四辦”清單，其中“一次辦”事項924項、“網上辦”事項879項、“馬上辦”事項358項、“就近辦”事項176項，網上辦理事項2.3萬件。12個鄉（鎮）便民服務大廳累計辦結事項13.6萬件，業務平均辦結時限由28.3天壓縮到4.8天，村級服務站累計代辦事項4.1萬件，為群眾減輕負擔720萬元。

（三）基層基礎堅如磐石，執政根基更加牢固

圍繞服務抓黨建、抓好黨建促改革，改擴建村級場所135個，活動廣場79個。選優配強村“兩委”班子，實現“一肩挑”全覆蓋。創建“四有六新”農村黨支部42個，培育村“兩委”后備干部672人、致富帶頭人576人，選派29名碩士研究生到村掛職。全面樹立和弘揚文明鄉風，打造全省標桿型農村基層黨建示范點1個，創建國家級先進村集體3個，省級7個，市級47個，成功創建第六屆全國文明城市，筑牢了鄉村振興堅強戰斗堡壘。

（四）鄉村產業繁榮興旺，發展動能更加強勁

各鄉（鎮）共建設“一村一品”示范村39個、創建標準化種植示范村42個、特色經濟作物專業村23個，建設高標準現代農業生產基地16個、標準化養殖場59個、雜糧雜豆營養餐粉基地10萬畝，紫蘇種植面積發展到15萬畝、大榛子1.3萬畝、食用菌2億袋，各類新型農業經營主體發展到2434家，農村電商主體發展到45家。強力推進“清化收”，新增資源地收費1.37億元，實現集體收入10萬元以上村176個，徹底消除“空殼村”，在全省發展壯大集體經濟會議上作典型經驗發言。

（五）監管體系日漸完善，政治生態更加清明

加強對窗口部門抽查監管，實行“部門聯合、隨機抽查、按標監管”的事后監管機制，做到了“事前管標準、事中管檢查、事后管處罰”。探索建立與鄉（鎮）事權相適應的權力監督、行政行為監督和績效監督評估機制，保證了權力在陽光下運行。充分調動發揮村務監督委員會作用，監督平臺累計公開公示村級事務5萬余條，全縣192名廉情監督員上報村級監督事項300余次，收集社情民意1000余條，上報問題線索145條。全縣共立案查處村干部濫用職權案件900起，黨政紀處分900人，可檢查、可監督、可追溯的村級小微權力規范化運行體系已經形成。

四、經驗啟示

（一）加強黨的領導是根本保證

黨的全面領導是實現國家治理現代化的根本保障。樺南縣充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，成立專項改革領導小組，先后召開各類會議45次，研究解決改革重大問題140余件，做到了以最強領導、最優機構、最硬措施推進改革，全面形成了綜合治理的大合唱。

（二）以人民為中心是基本原則

全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，是黨的一切工作的根本出發點和落腳點。樺南縣堅持群眾路線，牢記宗旨意識，在基層黨建、公共服務、經濟發展、社會穩定、文明創建、監察監督等領域，充分調動廣大群眾參與熱情，以扎扎實實的改革成果贏得了廣大群眾的信任和擁護。

（三）堅持法治思維是底線要求

樺南縣在推進基層治理體系改革中，堅持把法治思維和法治方式貫穿改革始終，以創建全國文明城、衛生城、平安城、園林城、食安城和雙擁城“六城”為載體，著力增強黨員干部法治思維和法治意識，引導廣大群眾爭當社會和諧穩定的維護者和促進者，營造了依法行政、公正司法和公民守法的良好治理環境。

（四）基層探索創新是活力源泉

發展出題目，改革做文章。樺南縣堅持以改革為動力，充分發揮基層首創精神，鼓勵基層探索創新，支持基層先行先試，在全省率先組建第一家縣級行政審批局，率先開展“強鄉擴權”改革試點和村級小微權力規范化運行改革試點，起到了良好典型示范作用，為改革全面鋪開提供了實踐基礎和有益借鑒。

（五）體制機制健全是關鍵所在

完善體制機制，是深化基層治理體系改革的必由之路。樺南縣堅持把體制機制創新放在突出位置，先后制定了《行政審批責任追究辦法》《樺南縣“強鄉擴權”改革工作考核細則》《便民服務一冊通》《樺南縣“互聯網+村級小微權力”監督平臺管理辦法》等規章制度30余項，為基層治理體系改革提供了有力制度保障，實現了改革規范化、常態化、長效化。