國有農場涉農資金績效審計分析

黃麗萍

一、引言

我國是農業大國，“三農”問題一直是社會關注的熱點。進入21世紀以來，從2004-2020年，中央已連續17年發布了有關“三農”問題的一號文件，說明“三農”問題在國家經濟工作中處于非常重要的地位。

習近平總書記2018年在中央審計委員會第一次會議中強調，要拓展審計監督的廣度和深度；加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度；加大對重點民生資金和項目審計力度。審計署《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》中指出，要加大對鄉村振興資金支出經濟性、效率性和效果性的審計，關注績效評價制度建立落實情況，從行業、區域、時間等多維度對資金績效總體情況開展審計評價。

2020年中央一號文件指出，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜。這表明，盡管受到新冠肺炎疫情等的影響，經濟下行壓力加大，中央要壓縮一般性支出，但公共財政資金投向“三農”的規模并不會減少。近年來，中央財政資金每年投入到某農墾集團公司下屬國有農場的涉農資金都有過億元。因此，加強國有農場涉農資金管理，加大對國有農場涉農資金審計監督，落實涉農資金審計全覆蓋，提高涉農資金使用效益是十分重要的。

二、國有農場涉農資金績效審計存在問題和原因分析

涉農資金是指中央和地方各級政府安排用于農村經濟社會發展的專項資金。對某農墾集團公司下屬的國有農場來說，收到的涉農資金主要是中央和地方財政投入的用于農場發展的專項資金，主要有農墾扶貧經費、農墾社會性事務專項經費、農產品質量安全監管經費、現代農業產業技術體系建設專項經費、農墾綜合開發資金、農業生產發展資金、美麗鄉村建設資金、村級“一事一議”補助資金等，如何通過績效審計促進國有農場涉農資金發揮最大效益，是擺在墾區內部審計人員面前的一個重要課題。目前，國有農場涉農資金考核工作開展相對滯后，涉農資金績效審計存在較多問題，主要表現為以下幾方面。

（一）審計深度不夠、方法單一

目前在國有農場涉農資金績效審計實踐中，仍較多關注資金預算執行進度、資金使用合法合規性等問題，較少關注專項資金是否達到預期效果，更沒有關注其社會效益、生態效益等方面的情況，宏觀性不強。而在審計方法上，主要還是通過查閱財務、會計資料等傳統的審計方法，較少采用信息化手段等先進的審計方法和審計技術。

（二）審計內容和范圍較窄、評價內容完整性和深入程度不夠

國有農場涉農資金績效審計仍偏重事后審計，對于事前、事中的審計內容少。對涉農資金項目可研報告所列目標的合理性、科學性關注較少，也缺乏對項目實施過程中的跟蹤審計。審計范圍較窄，只關注資金使用的合法合規性，對項目立項的目的，完工后的運行情況以及最終取得的經濟、社會、生態效益關注度低。審計報告的評價內容也不夠全面、完整和深入，僅限于經濟效果和表面原因，未能結合項目的社會、生態環境，以及可持續發展等方面效益開展評價。

（三）審計人員能力素質滿足不了需求

國有農場涉農資金績效審計涉及內容多，要求審計人員須掌握多方面知識，才能對項目效益情況進行客觀全面的審計評價。但某農墾集團公司內部審計人員，一般只熟悉財務方面知識，對法律、工程、環境等知識并不掌握，所以無法滿足深入開展國有農場涉農資金績效審計的要求。

（四）涉農資金績效審計評價標準和指標體系仍不完善

因為涉農資金項目很多，目前墾區內部尚未有一套規范的指標體系和績效評價標準，績效評價完全依靠審計人員的個人判斷，這可能會出現不同的審計組在對同一項目進行審計評價時得出不同的結論。目前，針對國有農場涉農資金設置的績效評價指標，主要考核的是資金投入、產出和管理情況，如果僅依據這些財務指標進行審計評價，將很難全面客觀地反映涉農資金的使用效益。

（五）績效審計結果運用程度仍不高

國有農場涉農資金績效審計結果運用，主要在于審計發現的問題能為農場提供相關信息并作為農場今后工作的參考。目前實際工作中，績效審計往往是事后審計，審計結果不會影響未來資金的分配和項目安排，也沒有有效的問責機制，這就使得被審計單位對審計發現問題的整改往往流于形式，致使每次審計都會發現相同的問題，而達不到審計整改的目的。加之，目前績效審計報告的質量都不高，對發現的問題分析不夠深入，審計意見和建議針對性不強，也影響了審計結果的運用效果。

三、深化國有農場涉農資金績效審計的對策

（一）完善深化審計目標，提高績效審計效果

為了促進國家重大政策措施的落地，提高涉農資金的配置效率和使用效益，涉農資金績效審計目標應向前、向后延伸和拓展。向前就是要關注涉農資金設立的合法性、科學性、政策匹配性等；向后就是要將績效審計的重點放在原因分析與政策建議上。從墾區歷年的項目審計結果來看，績效審計事項不能僅僅局限于項目內容重復建設、資金使用進度慢、使用效果不好等表層現象，還應深入分析造成這些問題的真正原因，究竟是前期調研做得不夠充分細致，還是因不可抗力因素導致項目實施發生重大變故，又或者是農場管理水平不高等，從而督促農場加強整改，提高資金使用效益。

（二）改進審計方法，擴展涉農資金績效審計廣度和深度

一是在財務審計基礎上，深入到項目所在地，通過實地走訪、現場查看、專業測量等形式，弄清項目的真實情況。二是嚴把政策界限，從項目立項資料入手，詳細了解項目申報性質、規模、預期效益等，防止農場只是為了爭取得到中央和地方財政資金，項目立項所做的調研不夠全面、深入、細致，最終造成重復建設或損失浪費。三是推進全過程跟蹤審計。對國有農場新建、在建涉農資金項目，審計要進行全過程跟蹤，及時發現問題，盡快督促農場整改，以免有些問題事后雖審計出來但無法整改。四是充分利用好各信息化系統開展審計工作。如利用財務共享平臺，實時監控資金的使用；利用農場的電子辦公系統，查看決策流程等。

（三）制定涉農資金績效審計操作指引或實施細則，規范績效審計流程

因墾區涉農資金績效審計起點低，起步晚，目前系統內部仍未制定詳細的績效審計操作指引或實施細則。集團總部審計部門應結合墾區的實際情況，在對墾區現有績效審計經驗進行歸納的基礎上，細化實務操作流程和規則。涉農資金績效審計操作指引或實施細則應重點描述審計規范流程，詳述實施過程中必備的程序和方法，為墾區系統內部審計人員進行涉農資金績效審計提供規范指導。

（四）完善績效審計評價辦法，確保審計評價有章可循

評價國有農場涉農資金使用績效如何，必須要有可以量化、可操作性強的審計評價標準和辦法作為依據。完整的績效評價主要包括以下方面：評價資金立項依據的充分性、科學性；績效目標設定的完整性、科學性、可行性；資金撥付的及時性，管理和使用的合規性、經濟性；項目的經濟、社會和生態環境效益；項目的可持續發展和公平性；制度執行和項目實施的規范性等。開展涉農資金績效審計，需要進行整體判斷，不能用單一指標進行評價，否則容易偏離績效審計的總體目標。

（五）加強涉農資金績效審計結果運用，提升審計價值

一是加強審計與涉農資金項目主管部門、企業考核管理部門等工作協調，將績效審計結果與資金預算分配、農場領導班子績效考核等結合起來。如計劃部門在進行涉農資金分配和管理時，將預算安排、調整和審計結果掛鉤；經營管理部門將農場領導人員績效與審計結果掛鉤。二是加大審計發現問題整改力度，對審計發現問題進行跟蹤審計。墾區內部審計機構和人員要通過對項目跟蹤審計，及時了解農場整改落實情況，對于整改不到位的農場，要及時剖析原因，提出有針對性的意見和建議，更好地發揮審計監督作用。三是要堅持把查處問題與改進管理、完善制度結合起來，效益審計的目的是為墾區加強和優化涉農資金管理控制和運行系統提供及時有效、高質量的決策依據和對策。

（六）加強審計人員培訓，提升績效審計水平

國有農場涉農資金績效審計，要求內部審計人員具備較高的綜合素質和能力。目前，墾區內部審計人員多是財會和審計專業人員，他們大多缺乏法律、稅務、環保等專業知識，難以適應國有農場涉農資金績效審計的需求。因此，應加強對墾區內部審計人員培訓，特別是注重對審計人員涉農審計業務、綜合分析、強農惠農富農政策和法律法規，以及計算機輔助審計等方面培訓，提升墾區內審人員依法審計能力和審計工作質量，提高管理效能。