重慶市生態型土地整治芻議

□ 陳 劍

（重慶市建設用地事務中心，重慶 400000）

目前，中國正處于經濟社會轉型期和生態文明建設初期，土地整治轉型是國家戰略發展的必然要求，也是土地整治發展的趨勢［1］。生態型土地整治主要是按照“山水林田湖草生命共同體”的理念，結合“兩山論”開展的農村土地整治和生態修復，不僅是指對農村土地整治后新增耕地，改善田間設施和土壤產出能力，更是將農村土地整治與生態環境、脫貧攻堅、鄉村振興共同發展，將改革開放的紅利反哺農村，助推農村農業可持續發展。

重慶市作為長江上游重要生態屏障，對三峽庫區、長江流域及其支流嘉陵江、烏江的水體涵養和生態環境具有極其重要的作用，農村土地整治與生態型發展結合起來，可以加快建設長江上游重要生態屏障區，讓“行千里、致廣大”的網紅重慶成為山清水秀的美麗之地，國家西部大開發的閃耀明珠。

一、重慶市近年來土地整治的現狀與問題

農村土地整治工程完工后，不僅能夠增加耕地保有量，還能改善田間道路基礎設施，較大地提高農田生產能力，集中連片推進土地平整、坡改梯等工程，結合農田水利、田間道路等建設，也有效地提高了耕地的質量。農村土地整治后，對脫貧攻堅、農村經濟發展和鄉村振興起到非常重大的積極作用。

（一）近年來土地整治規劃為全市健康有序推進土地整治工作發揮了重要作用，但是規劃實用性有待加強

全市市級及各區縣近年來土地整治規劃編制存在以下問題：一是項目實施區與規劃區發生一定程度的偏差。由于部門、地方等各類主體的訴求市場發生變化，加之土地整治政策的實時變化，導致確定的項目區無法及時適應政策及需求的變化做出調整。二是權威性和約束力不足。由于土地整治規劃尚未形成健全的監管體系，加之規劃時間滯后，導致部分項目按照經驗安排或者在缺乏規劃統籌安排下已先行實施。三是與相關部門規劃銜接不夠。盡管近年來加強了與林業、農業農村和發改等部門的公眾參與性，很多項目實現了共建，但是規劃主體僅是自然資源部門，仍然難以充分整合資源。

（二）土地整治側重于耕地數量與質量，但是忽略了生態環境與景觀功能協調

全市近年來土地整治規劃控制指標集中體現增加耕地數量和提升耕地質量兩個方面，而生態目標僅僅作為一種理念滲透，不具有實際操作性，在項目實施過程中必然對生態環境造成負面影響。一是造成生態破壞。為了有效增加耕地面積、提高土地利用率，廣泛采用高品位、高規格的工程建設措施，破壞了項目區生物環境，難以實現長遠的綜合效益。比如大面積坑塘、空閑地的機械化平整和農業基礎設施的標準化硬化，相對來說，破壞了原始生態風貌。二是農村土地整治模式單一。規劃編制單位在設計方案時往往借用其他建成項目，最終導致千篇一律，沒有做到因地制宜，缺乏美觀和特色。

（三）農村土地整治后備資源匱乏

重慶市看似位于四川盆地底部，實則處于川東平行嶺谷地區，森林覆蓋率率高，耕地占比小，加之歷年已實施不少項目，目前能夠用于實施項目區域較少，造成農村土地整治后備資源匱乏。

二、推進重慶市生態型土地整治的建議

（一）將生態型土地整治作為全市踐行生態文明建設的重要舉措，并與美麗鄉村建設同步推進

當前，全市正處于深化生態文明體制改革時期，堅持走生態優先、綠色發展之路，加快建設長江上游重要生態屏障。土地是農民賴以生存的根本，是農業興旺發達的載體，農村土地整治已經成為推進鄉村振興和生態文明建設的重要抓手。發展生態型土地整治已是推動土地整治科學發展和新時代鄉村振興的必由之路。農村土地整治推進生態型是“山水林田湖草生命共同體”中“田”的重要內容，將其看作是一種生態建設和文化建設事業。建議將生態目標納入到土地整治規劃控制指標當中，并加強土地整治規劃與住建部門規劃銜接，將其與全市正在開展的美麗鄉村建設有機結合，創造豐富多元的錦繡田園文化和鄉村景觀，促進全市社會主義新農村建設。

（二）將生態型土地整治與鄉村振興戰略有機結合，助推農村農業發展

十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，國家也專門設立了鄉村振興局這一機構。生態型土地整治是將生態文明建設與鄉村振興有機結合的重要舉措，從而加快推進全市鄉村轉型發展。一方面，將生態型土地整治與農村三產融合發展相結合，實現社會、經濟和生態的綜合效益。以服務“三生”為基本理念，以村級土地利用規劃為指導，加強土地整治規劃與農業農村、林業、發改等部門規劃銜接，將生態型土地整治有效地融入到特色效益農業、鄉村工業和鄉村旅游業等產業當中，從而提高農村土地資產價值量，縮小城鄉收入差距，促進農村社會經濟可持續發展。另一方面，將生態型土地整治與村級土地利用規劃相結合，優化農村空間整體布局。結合村級土地利用規劃，整村推進“山水林田湖村路”綜合整治，強化對農村自然保護區、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養地等的保護。應該加強高山生態扶貧搬遷、自然災毀地和歷史遺留工礦地等方面的土地生態復墾和修復。以農村居民點集中居住為導向，優化農村公共基礎設施、風貌保護和文化設施等方面的空間布局。不斷完善生態型土地整治工程體系，促進鄉村人居環境和諧發展。

（三）擴大全域土地綜合整治試點范圍，加快推進生態型土地整治

全域土地綜合整治是科學規劃藍圖在前，在鄉鎮、村社按規劃實施推進，開展農村土地整治和鄉村生態修復等工作，從而達到農村農業鄉村振興和生態修復共同發展的目標。2019年至今，自然資源部陸續印發了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）、《自然資源部國土空間生態修復司關于印發＜全域土地綜合整治試點實施要點（試行）＞的函》（自然資生態修復函〔2020〕37號）、《自然資源部辦公廳關于印發全域土地綜合整治試點名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）等文件，闡明了全域土地綜合整治試點的目標任務、支持政策、工作要求、實施要點，試點數量超額實現了“到2020年全國試點不少于300個”的目標。2018年，重慶市全面啟動了全域土地綜合整治試點工作，12個產業基礎較好、集體經濟組織能力強的項目申報國家試點。其中，首批試點的榮昌、潼南、梁平三個區縣治理工作已全面完成，實現了經濟效益和生態效益的雙提升，有力助推了全市鄉村振興和生態文明建設。全市需要進一步擴大全域土地綜合整治試點范圍，加快推進生態型土地整治。

（四）樹立綠色理念，構建生態型土地整治工程技術標準

隨著社會經濟發展轉型，土地整治已進入4.0時期，樹立生態型土地整治理念勢在必行。一是轉變現有土地整治思路，樹立綠色理念?，F有土地整治：增加耕地數量和提升耕地質量為主，滿足耕地占補平衡和提升糧食產能。生態型土地整治：以綠色理念為導向，堅持耕地尤其是永久基本農田“數量、質量、生態”三位一體建設，構建土地生態安全格局，打造“山水林田湖草生命共同體”綜合整治。二是構建生態型農村土地整治工程技術標準?，F有土地整治建設標準已經不能完全滿足十九大關于生態文明建設內涵的要求。在國家及其他地區土地整治工程建設標準的基礎上，結合我市實際，因地制宜，構建《生態型土地整治工程技術標準》，為全市后續開展土地整治工程建設提供依據和指導。

（五）注重公眾參與，加強宣傳力度

生態型土地整治尚處于探索階段，需加強全民對生態型土地整治的認識，讓公民參與到生態文明建設中來。一是在開展生態型土地整治過程中注重公眾參與。生態型農村土地整治從規劃設計到項目實施都應吸引村民積極主動參與，項目規劃設計方案要多次公示無異議后報批實施，村民參與項目工程實施也可以解決農村勞動力就業問題。二是加強政策宣傳，提高全民的生態型土地整治意識。讓村民認識到生態型農村土地整治是踐行黨中央生態發展重要理念，是助推鄉村振興的重要實踐，從項目實施到驗收的各個環節，都將綠色理念始終貫穿在土地整治工作中去。