中國公共政策的調適

燕繼榮 朱春昊

摘要：價值取向對于公共政策具有決定性的影響，當前“以人民為中心”取向是對黨和政府長期以來所堅持“人民性”宗旨的繼承與發展、自覺與明確，并逐漸成為中國公共政策的核心價值取向。改革開放以來，在不斷回應經濟社會發展需要和政治實踐進程中，中國公共政策的調適先后歷經了讓人民“富起來”的“以經濟建設為中心”、“全面協調可持續”的科學發展觀、“以人民為中心”的高質量發展三個階段。人民（人民性）最終實現對效率公平二分、多元價值調和的超越。新時代把 “以人民為中心”作為引領黨和政府經濟社會發展工作的重要思想與原則，既具有學理上的優勢，又符合中國傳統文化和黨的人民性宗旨，還有助于解決現實政治社會問題。堅持“以人民為中心”價值取向對公共政策的服務對象與內容、供給方式和途徑、結果評估與追蹤、政策目標與方向等環節都提出了相應的實踐要求，公平優待、需求導向、共治共享、人民滿意與引導大眾等原則應該是此次政策調適實現政策目標與價值目標相統一的關鍵。

關鍵詞：公共政策;政策調適;價值取向;人民性;以人民為中心;政策實踐原則

中圖分類號：D616?文獻標志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0029-012

一、問題的提出

自由裁量權的廣泛存在意味著在特定情境下，政策可能會依據一定的偏好與情境特征，去影響甚至決定制度效能。“一方面，制度需要人來執行; 另一方面，制度也需要政策賦予它靈魂，賦予它運行的方向和實質內容”①，因此在治國理政中要重視政策研究，尤其要關注公共政策制定的原點問題。關于公共政策的原點，素有問題取向和價值取向之爭，問題取向強調政策制定的目標就是解決現實公共問題，這種工具性簡化擺脫了差異化價值、體制、主體對政策制定與執行的掣肘，能更為高效地完成發展與治理目標，但也易導致過于追求結果而忽視手段的道德與正當;價值取向重視政策制定的規范內核，包括政策主體的認知態度、利益偏好與理想追求，但過分強調價值也容易導致政策脫離實際，在現實中寸步難行。以公共政策主體角度分析，前者是政策主體面臨外部現實壓力的具體表現，而后者會影響政策主體對現實的認知與決斷，兩者共同構成了公共政策制定的內外環境。“關注政策的問題取向使我們充分解釋現實世界，而政策的價值取向則成為我們如何改善世界的憑依”王慶華：《利益博弈時代公共政策的價值取向》，《吉林大學社會科學學報》，2010年第2期。，因此，公共政策的價值取向能否回應現實的問題需要，一定意義上決定了整個政策過程的質量與政策結果的優劣。

在公共政策的制定過程中，政策主體必須基于對形勢的判斷和解決現實問題的需要，在諸多政策目標與價值取向間有所選擇和取舍，這一特點在政策實踐歷史中就表現為在不同的經濟社會發展階段，公共政策的價值取向會順應客觀現實需要而產生一定的調適甚至轉型，進而影響公共政策的目標、議程、制定與執行。改革開放四十余年，中國實現了高速的經濟增長，人民生活發生了翻天覆地的變化，從整個歷程而言，這一客觀現實是黨和政府長期以來決策的結果，但如果把這一進程劃分為不同的階段，那么每一階段的經濟社會發展狀況也對公共政策提出了不同的要求與挑戰，相應地，公共政策的目標與價值取向也隨之發生調適。

二、改革開放以來中國公共政策的調適

受行為主義、實證主義影響，西方學者大多采取問題取向來研究中國公共政策，即便在制度主義范式回歸的背景下，也只是在所謂“碎片化威權主義”（Fragmented Authoritarianism）框架下研究體制、制度對公共政策過程的影響K.Lieberthal and D.M.Lampton，Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao China，Berkeley： University of California Press，（1992）：pp.1-32.，這些研究往往基于一定意識形態定位（如基于自由主義民主觀對中國體制的誤解、扭曲甚至抹黑）和思維預設（如“自上而下”的少數精英決策模式），不能真正反映中國公共政策決策的實際Jun Ma， Muhua Lin，“Policymaking in China： A Review of Chinese Scholarship”，The China Review，vol.12， no.1 （Spring 2012）：pp.95-122.，更無法深入探討政策背后的價值理念。二十世紀九十年代末起，國內政策科學研究日漸發展，對于改革開放以來的公共政策價值轉型問題也形成了一定的研究。有學者抽象簡要地將其概括為從“政治理想主義轉向現實功利主義”方琳：《試論現代公共政策的價值沖突》，《中國行政管理》，1998年第12期。，也有人使用效率和公平的二分法，認為當代中國公共政策的價值取向歷經了“平等—效率—效率兼顧公平—公平正義”這一發展路徑江明生：《中國化的馬克思主義公共政策價值取向的歷史演變》，《理論探討》，2012年第1期。。有研究關注到了多元價值對公共政策制定的影響，強調在政策過程中要整合不同的價值取向，解決多元價值間的沖突與矛盾。趙韻玲：《公共政策過程中的價值取向研究》，《改革與戰略》，2016年第9期。首先，基于這一認識，一些學者構建了中國公共政策的多元、分層價值體系陳建華：《淺析現代社會公共政策價值包中的多元價值構成》，《前沿》，2009第1期。，認為某些層次的價值（例如發展）更具優先性和穩定性，某些層次的價值（例如效率、秩序）則更容易受社會結構和風險變動而導致具體政策調整，所以中國是在不斷追求發展的基礎上，發生了從注重效率到注重穩定、秩序，再到開始強調公平、正義的轉變。覃全德、程竹汝：《淺析改革開放以來公共政策的價值選擇》，《秘書》，2020年第6期。這些劃分或許在宏觀上有助于識別不同階段的政策價值取向，但由于缺乏對當時政策環境、現實問題和政策目標的描述，僅僅用個別抽象概念來概括這段歷史容易導致片面與偏頗。其次，一些研究雖然注意到了政策價值的多元分層體系，但未能充分認識政黨宗旨、政策價值與政策目標間的關系與差異，未能構建聯系政策價值和政策目標的整體價值觀。

黨和政府長期以來把“全心全意為人民服務”作為根本宗旨，“一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來，到群眾去”是中國共產黨的優良作風，是中國共產黨“人民性”的集中體現。把“人民性”落實到具體政策實踐之中，黨和政府必須結合特定的歷史背景與政策環境，基于一定的價值取向，設置具體的政策目標，形成可行的路徑方案，從而回應現實政治社會問題。因此，不同的時空特點造就了黨和政府在貫徹“人民性”歷程中所形成的具體政策價值和政策目標，這些價值與目標的調適需要過程，學界對其整體認識的形成也需要過程，這個過程集中體現為政策調適的不同階段，主要包括：第一階段，上世紀80年代初提出“以經濟建設為中心”，實現中國人民從“站起來”走向“富起來”;第二階段，本世紀初把“以人為本，全面協調可持續”科學發展觀作為指導經濟社會發展的重要理念;第三階段，黨的十八大以來在高質量發展的要求下，“以人民為中心”發展思想對黨“人民性”的進一步自覺與明確。

（一）第一階段：“以經濟建設為中心”，讓人民“富起來”

1949年中華人民共和國的成立宣告中華民族“站起來”了，但自從1957年提出“以階級斗爭為綱”起，黨和政府的政策綱領逐漸與“階級斗爭”目標相重合，這種對社會身份的絕對平等追求在“文革”期間走向了極致，直到1976年，長達十年的“文革”終于以“四人幫”的倒臺而畫上了句號，然而其對民主法治的破壞，對經濟社會的發展造成了長期的負面影響，也使中國錯失了經濟起飛的大好時機。這十年里，人民生活水平得不到應有的提高，有研究指出1976年每個農民年平均純收入為113元，僅比1965年增加6元，全國仍然有約2.5億人尚未解決溫飽問題。羅平漢、盧毅、趙鵬：《中共黨史重大爭議問題研究》，人民出版社2013年版，第357-398頁。此時繼續“以階級斗爭為綱”偏離了人民福祉，成為了阻礙中國下一步政治、經濟、文化發展的桎梏，整個社會的觀念、制度亟待革新。

在這一現實背景下，黨中央通過一系列的講話、文章乃至全國范圍的大討論，終于在思想和觀念上取得重要突破，并在1981年黨的十一屆六中全會通過的決議中正式提出時下社會主要矛盾已從“階級斗爭”轉變為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，《人民日報》，1981年10月7日第4版。，把工作重心和出發點從“以階級斗爭為綱”轉到“以經濟建設為中心”上來。由此，原本由政府主導的計劃經濟才開始逐步向社會主義市場經濟轉型，公共政策的主要目標和價值取向也從階級斗爭、平均主義走向改革開放、經濟增長。在這些前提下家庭聯產承包責任制才得以在全國推廣，非公有制經濟方能彰顯活力，公共政策方能進一步提倡先“做大蛋糕”，“允許一部分人和地區先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕”。這些政策所帶來的經濟效益直觀顯著，根據世界銀行統計數據以下世界銀行數據都來自http：//data.worldbank.org。，1978年中國國內生產總值（GDP）為1495.41億美元，人均GDP只有156美元，僅排世界第134位，而到了2002年GDP已增長至1.47萬億美元，排名從第11位升至第6位，人均GDP也達到1148美元;人民收入和生活水平較改革開放初期都有了明顯提高，國家統計局數據顯示，全國城鎮居民人均可支配收入從1978年的343元增至2002年的7703元，農村居民收入也從134元增至2476元。

改革開放政策，“以經濟建設為中心”的提出實質上是把政治從無休止的意識形態、社會身份之爭中解脫出來，它解決了中國在歷史與命運的“十字路口”要“發展什么”的問題——經濟發展是國家的首要政策目標。“貧窮不是社會主義”，當時中國人均國民生產和收入遠遠落后于國際平均水平，只有通過優化資源要素配置，不斷擴大社會財富，讓人民“富起來”才有物質保障，人民的生活水平才能有所提高。但在具體政策實踐過程中，由于法律規范、政府監管存在不足，部分地區過于追求總體經濟規模與指數的增長，讓市場力量“野蠻生長”，無形中拉大了貧富差距，加劇了社會不公。因此這一階段的政策意在解決人民“溫飽”問題的同時，也表現出了對效率的狂熱取向，忽視了公平價值的重要性。

（二）第二階段：堅持科學發展觀，實現“全面協調可持續”

改革開放以來中國經濟迎來了數十年的高速增長，一定程度上可以說是“以經濟建設為中心”政策目標的直接結果，中央和地方政府通過政策支持、特區試點、開放經營、招商引資等一系列手段方式，把發展經濟作為當地工作的重心，這在創造了舉世矚目的經濟“奇跡”同時，也埋下了一些潛在的隱患：犧牲環境為代價的經濟指數增長、城鄉區域經濟社會發展不平衡、官員腐敗現象增加、就業社保醫療教育等領域的民生問題凸顯。首先，經濟建設中過度強調某些經濟指數增長是造成這些問題的主要原因之一，由于地方政府盲目把GDP的增長作為政策制定的主要目標與評估標準，對增長效用有限的領域（如生態環境、民生服務等）的發展與治理缺乏關注，出現為了拉動GDP不惜污染生態環境，或是過度投資又導致重復建設、政府債臺高筑等現象。其次，有限的分配與再分配政策導致了不斷擴大的城鄉、區域收入差距。自1990年至2002年，城鄉居民收入比逐年增加，城鎮居民人均收入從是農村的1.76倍提高到2.37倍，2006年達到了改革開放以來的最大值2.5倍;區域收入差異也在不斷拉大，1978年至2003年的25年間，東、中、西部城鎮居民人均可支配收入的比值由1978年的115∶100∶097變為2003年的128∶100∶091，農村居民人均純收入的比值從1978年的118∶100∶097變為2003年的1.59∶1.00∶0.82。中國人民銀行西安分行金融研究處課題組：《1978年以來西部地區與東部、中部地區居民收入和消費水平變化的一個比較分析》，《西安金融》，2005年第4期。收入差距、社會不公的擴大化，會激發與加劇社會矛盾與沖突，給公共秩序穩定和人民安居樂業帶來不利影響。

為回應這些現實經濟社會問題，自黨的十六大起黨和政府逐步形成了“科學發展觀”戰略思想，提出要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求推進各項事業的改革和發展。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定（全文）》，中國共產黨新聞網，2003年10月14日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429165.html。科學發展觀的第一要務依然是“發展”，但它在經濟領域發展的基礎上進一步明確了：第一，要“發展怎樣的經濟”——以人為本，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，要堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀;第二，要“如何發展”——全面協調可持續，統籌政治、經濟、文化、社會、環境等各領域的全面建設。與社會身份和利益結構的多元化相一致，雖然這一階段公共政策的基本目標還是發展，但背后的政策價值已然更為復雜、多元，效率、秩序、人本、公平、正義等諸多價值開始在政策過程中發揮影響，過去一味追求GDP增長已被判斷為是不科學、不合理的發展目標，相對的，以人為本、全面協調可持續的發展開始提上日程，有學者認為這標志著中國公共政策格局的根本性轉變，開始“從經濟政策轉向社會政策”王紹光：《從經濟政策到社會政策：中國公共政策格局的歷史性轉變》，《中國公共政策評論》，上海人民出版社2007年版，第1卷00期。，社會公平成為了實現人民利益的重要前提。

以分配和再分配政策為例，2006年10月十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要“堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，加大收入分配宏觀調節，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平”。黨的十七大進一步提出“初次分配和再分配都要處理好公平與效率的關系，再分配更加注重公平”。這一政策價值的調適正當其時，起到了一定的預期效果。城鄉收入差距自2007年攀升至極大值之后稍有好轉，城鎮與農村的平均居民收入比從2.49倍回落至2011年的2.37倍。基尼系數（Gini Coefficient）一定程度上能反映一個國家的居民收入差距，世界銀行數據表明，1990年中國的基尼系數為32.2（%），2002年直接超過了國際標準警戒線（基尼系數大于40）達到了42，而2005年重新回落至40.9;但這一趨勢并不穩固，在2008年全球金融危機期間基尼系數一度沖高至43.7，直到2013年后方重回40以下，而發達國家一般都維持在25到35左右，由此看來中國社會公平的實現依然任重道遠。

（三）第三階段：“以人民為中心”，實現高質量發展

2001年加入WTO以來，對外貿易的突飛猛進給中國帶來了GDP年均增長超過10%的“黃金十年”，但隨著人均國民生產總收入（人均GNI）超過4000美元進入中高等收入國家行列2012年中國人均GNI為5930美元，2019年已增長至10390美元，排世界第71位，距離高收入國家標準（2021）12353元一步之遙。，引發關于中國是否能跨越“中等收入陷阱”的討論熱潮。“中等收入陷阱”有許多標志性要素，但核心的要素是收入分配不公，貧富差距擴大燕繼榮：《反貧困與國家治理——中國“脫貧攻堅”的創新意義》，《管理世界》，2020年第4期。，經濟發展的成果并沒能充分轉化為廣大人民生活水平的提高、需求的擴大升級，反而加劇了社會割裂，甚至導致秩序的混亂與不穩定，最終使得經濟發展出現停滯與倒退。可以說，“中等收入陷阱”的本質其實是國家治理體系與治理能力無法應對傳統經濟增長模式不可持續問題時所引發的負面現象，因此在尋求技術進步和產業轉型的同時，黨和政府能否繼續堅持和發展人民性，克服政府俘獲、官僚主義、分配不公、環境敗壞等問題成為了能否實現高質量發展的關鍵。

黨的十八大以來，黨和政府對經濟發展的規律性認識進一步深化，明確提出中國經濟“已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重要論斷。從高速增長轉向高質量發展，發展面臨的問題已從“有沒有”和“有多少”轉變為“好不好”和“優不優”，除了經濟規模的擴大和增長率的提高，還要將發展質量和效益納入核心目標，而能否滿足人民美好生活的需要，正是衡量發展質量與效益的關鍵標準。當今世界正經歷百年未有之大變局，中國在高速發展的同時也面臨著日益復雜的國內外政治、經濟環境，人民日益增長的美好生活需要給政府下一階段的規劃與工作帶來了更多的要求與挑戰。在這一時代背景下，“以人民為中心”發展思想應運而生。自2015年黨的十八屆五中全會正式提出“以人民為中心”的發展思想以來，“以人民為中心”從一種經濟發展觀逐漸深化為黨和政府引領經濟社會發展工作的重要思想與基本方略。2020年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議報告》，報告提出了“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則，指出在統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局的進程中，要“堅持以人民為中心，堅持新發展理念，堅持深化改革開放，堅持系統觀念”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，人民出版社2020年版，第10-11頁。如果說創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是新時代經濟領域高質量發展必須遵循的原則，那么在社會發展和社會治理領域，“以人民為中心”政策取向將是下一階段公共政策供給和相關制度建設的重要指引。

“以人民為中心”的發展思想是黨和政府長期以來執政理念和實踐經驗共同作用所形成的重要成果，是黨對“人民性”的進一步繼承與發展、自覺與明確，它從理論上宣告了人民的主體地位——“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，政策制定與執行的最終目的是“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”，換言之，“人民”（或“人民性”）本身一定意義上也凸顯、升華為了一種至高無上、無可替代的核心價值。“以人民為中心”不僅是對傳統民本觀在認知和實踐層面上的一次重大飛躍，更是創造性地對黨的“人民性”宗旨予以繼承、豐富和發展，它進一步回答了“發展是為了什么”的問題——大力發展經濟、追求GDP增長、推進分配公平、維護社會秩序最終是為了滿足人民的美好生活需要，為了人民共享發展成果，為了實現人民幸福和民族復興。在現代化與全球化的時代浪潮之中，廣大人民群眾對安居樂業、美好生活的追求只依靠自身的努力是遠遠不夠的，它還需要來自公共權威的保障以彌補不平衡不充分發展導致的缺口。為此，黨和政府作為公共資源的支配者與公共權威的主導者，需要結合現實需要適度調適公共政策的價值取向，合理決策、制定規則，肩負起公共供給與分配的職責，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現人的真正自由和全面發展。

三、“以人民為中心”的中國公共政策價值取向

“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》，2016年5月10日第2版。 ，黨和政府不僅需要在頂層設計、體制改革、制度建設等方面始終堅持“以人民為中心”，在具體政策制定中更需要牢記“人民至上”立場，把政策落實到人民，做到執政為民、造福于民胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學的視角》，《中國行政管理》，2018年第1期。。那么就政策價值取向而言，到底什么是“以人民為中心”？這種政策的現實目標與指向是什么？為什么人民（人民性）能成為一種價值并從諸多價值取向中凸顯出來？

政策科學的奠基者拉斯韋爾看到了政策的價值取向問題，他認為公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”林水波、張世賢：《公共政策》，五南圖書出版公司1982年版，第8頁。，但公共政策的價值偏好并非應然地指向公共利益和人民至上。因此，堅持和強調“以人民為中心”的政策價值取向有著重要的理論意義。為了更好地認識與理解“以人民為中心”的內涵與意義，本文將把它與其他充滿爭議的政策價值取向進行比較與分析。縱觀西方政策價值研究的歷史，至少存在以下三種與“以人民為中心”相對的價值取向：一是以精英為中心;二是以效用為中心;三是以個人為中心。

第一種政策價值取向完全是精英主義的，它強調在政治、經濟、文化等領域占有支配權和話語權的精英們（例如政治家、技術官僚、壟斷資本家）在公共政策制定過程中應當發揮主導作用，其政策目的主要是為了維護精英的統治和精英的利益，即便偶爾出臺一些惠民利民的民生政策也只是出于鞏固統治、維護秩序的需要。與之相反，“以人民為中心”強調根本利益為人民所謀，習近平在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上強調：“中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。”習近平：《在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日第2版。

與“精英”相對的群體是“平民”或者“草根”，因而“以人民為中心”必須關切的恰恰是“人民”中的“民”，這要求政策制定的核心對象是普羅大眾，尤其是在經濟、社會地位上不占優的絕大多數平民百姓。2020年李克強總理曾指出“中國是一個人口眾多的發展中國家，我們人均年收入是3萬元人民幣，但是有6億人每個月的收入也就1000元”，將近一半的人口收入水平遠低于人均收入，這一事實表明當前“以人民為中心”的“人民”正是處于平均水平以下的廣泛“相對貧困”群眾。

如果說第一種政策價值取向代表了傳統精英政治的決策理念，那么第二種政策價值取向則完全是現代的，它代表了效用主義（Utilitarianism）的價值取向，故概括為“以效用（Utility）為中心”相比于“功利”一詞在漢語中的貶義地位，Utilitarianism更強調基于理性計算得失，以計算的結果來評判行為的正當與否。采用效用和效用主義的翻譯可以避免預設其在道德上是自私、自利的。。效用主義的理論基礎是理性經濟人，該理論認為理性人一切行為的根本目的，就是追求自身效用的最大化，將其放大至社會層面即是追求整個社會的效用最大化。因此對于“以效用為中心”的政策價值取向而言，凡是能夠實現“最大多數人的最大效用”的政策就是具有正當性的政策。

效用主義強調效用最大化，強調多數利益對少數利益的優先。雖然效用主義也關注人的快樂和幸福，但在效用加總與比較的過程中，在“效用最大化”的目標面前，效用主義可能會為了整體效用增加支持犧牲少數人的利益。相較于“以效用為中心”，“以人民為中心”關切的不僅僅是人民整體，還要重視其中的“少數人”，尤其是“人民”中的弱勢群體，人的存在意義是其本身而不是效用最大化的工具，弱勢的“少數人”更不是效用最大化的犧牲品。相比于效率，“以人民為中心”更關注平等與公平，經濟發展與人民生活水平的提升固然高度相關，但不能為了指數的增長犧牲了少數人的利益與尊嚴。習近平總書記在2015年談全面建成小康社會時就指出，“我們要堅持以人民為中心的發展思想，針對特定人群面臨的特定困難，想方設法幫助他們解決實際問題。”習近平：《在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話（節選）》，中國共產黨新聞網，2016年1月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html。

與第二種政策價值取向高度相關，第三種理念“以個人為中心”是西方自由主義、個人主義傳統下的產物，這一理念下的政策也涉及“人”，但這個人是個體的“人”，它關注的核心是個人的自由、權利與利益。“以個人為中心”把個人的權利（自由）看作最高價值，能保護個人權利的制度與政策就具有了正當性，西方社會雖然也談利益群體、利益組織，但本質上它們也只是放大的個人，放大的少數，其核心特征還是維護少數私利。這種基于個人利益的政策取向容易偏袒政治“議價”能力強的少數精英群體，容易激化群體間的矛盾甚至導致社會撕裂。

而“以人民為中心”重視的是“人民”這個集體概念，其關切的不只是個人的利益，也不只是少數的利益，而是人民整體的利益，基于這種理念的政策安排將從人民福祉出發，覆蓋最為廣泛的人民群眾，考慮的是最大多數人民的整體幸福。“以人民為中心”的公共政策可以從更開闊的視野、更長遠的角度出發，這可以幫助克服效用主義和個人主義價值取向所面臨的難題。

綜上所述，“以人民為中心”取向實質上是把“人民”視為一種超越其他價值的核心價值。“以人民為中心”要確立人民的主體地位，在政策制定與執行中都要把人民放在最高位，堅持“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”。這在學理上是對效率公平二分、多元價值調和的一種超越，它把公共政策的政策目標與價值目標——“實現人民利益”聯系在一起，那么一項政策只要能增進人民利益，它就應當是“善”的;相反地，如果有損于人民利益，那么無論是有利于效率的提高還是分配的均等抑或是其他價值的增益，都應當被棄用。

那么什么是“人民利益”？這個問題沒有固定的答案，因為人民的利益與訴求是隨著經濟社會發展而不斷發生變化的，甚至人民內涵與所指對象都不是固定的，但是實現人民利益的終點是一致的，那就是讓人民滿意，即“增進人民的幸福感、獲得感與安全感”，“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”習近平：《在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話》，《人民日報》，2013年12月27日第2版。

更進一步，公共政策如何才能讓人民滿意？就當下而言，首先，政策的出發點是必須滿足人民的基本需求（如脫貧、就業、社保、醫療、教育等），不斷提升民生服務的供給質量;其次，保障人民的公共參與權利，一方面要拓展渠道與機會，使人民能通過不同形式參與到公共政策過程之中，另一方面要保障人民監督政策實施的權利，把人民滿意程度加入到政策結果的評估體系之中。再者，提高公共政策的精準化水平，不搞浪費而低效的“大水漫灌”，而是依托體制機制改革、科學技術創新，按人民利益與訴求，針對目標群體精準供給政策與服務。

政策文化、政策環境等因素的差異會影響到現實中公共政策的價值取向，當前中國正處于“國家治理體系與治理能力現代化”轉型的重要時期，“以人民為中心”發展思想和執政立場既順應中國傳統優秀文化，又符合中國共產黨“全心全意為人民服務”的宗旨，加之有助于解決現實政治社會問題。種種理由都指向把“以人民為中心”、人民利益的實現作為中國公共政策制定的歸宿。

第一，“以人民為中心”順應了中國傳統的民本文化取向。雖然中國傳統政策文化的核心是維護君主的“家天下”、延續王朝的統治，君本位與官本位思想貫穿整個政治文化傳統，但與之相應的，民本文化也一直作為對應面伴隨存在。“以民為本”是中國傳統政治文化的重要內容。“所謂‘民本，就是把民眾作為國家的根本，它包含著‘立君為民、‘民為國本和‘政在養民這三層最基本的意思。”王春福：《論以人民主義為核心的政策文化》，《中共杭州市委黨校學報》，2019年第2期。傳統政治文化也強調要順應民意，“君者，舟也; 庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟” 《荀子·哀公》。。孟子把天下更替歸于民心，“桀紂之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也”《孟子·離婁上》。。這一傳統民本觀正好與中國共產黨“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”習近平：《在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日第2版。的人民觀在歷史長河中遙相呼應。

第二，“以人民為中心”符合中國共產黨始終貫徹的“人民性”宗旨。中國共產黨成立之初，是以馬克思主義為理論指導的政黨，“馬克思主義是人民的理論”習近平：《在紀念馬克思誕辰200周年大會上的重要講話》，新華網，2018年5月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-05/04/c_1122783997.htm。，人民是社會實踐的主體，是歷史的創造者，是歷史發展的動力，以人民為中心就是把握住了人類歷史發展的規律。中國共產黨的革命經歷和建國以來的實踐經驗賦予了馬克思主義新的生命力量，但無論是毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想，人民立場始終是貫穿其中的根本政治立場。“中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”習近平：《在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日第2版。，習近平總書記指出，“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，是中國共產黨人的初心和使命，是激勵一代代中國共產黨人前赴后繼、英勇奮斗的根本動力。”習近平：《在“不忘初心、牢記使命”主題教育工作會議上的講話》，《求是》，2019年第13期。

第三，“以人民為中心”是解決現實政治社會問題的歸宿。“歷史的終結”——政治的歸宿是自由民主制論調已然受到了廣泛質疑，但必須承認的是，“民主”的觀念業已深入人心，當今世界沒有一個國家會承認自己的體制和制度是“不民主”的，盡管他們有著對“民主”的各自看法。這背后反映的是現代政治的合法性（Legitimacy）問題，只有基于“人民主權”的國家，只有代表公共意志的公共權力，只有能保障公共利益實現的公共政策，才能獲得廣大人民群眾的認可與支持，那么其統治才具有了合法性（即便只是經驗意義上的哈貝馬斯把歷史上的合法性理論分為經驗主義和規范主義的。簡而言之，經驗主義認為凡是被大眾所相信的或贊同的、能保持大眾對它的忠誠和支持的就是合法性統治;規范主義認為一種統治只要它是符合永恒的美德、正義的， 即使它得不到大眾的贊同和支持， 也是合法的。引自林廣華：《論政治的合法性問題》，《探索》，2002年第3期。），而這與“以人民為中心”政策價值理念是高度吻合的。

對當下中國而言，“以人民為中心”可以積極回應現實政治社會問題。改革開放四十余年，經濟的發展帶動了中國政治、社會、文化等領域的廣泛變革，社會結構日益分化形成了多元的社會群體，文化的市場化供給豐富了人民的精神生活，基層治理不斷創新使公共服務更為便捷……與此同時，收入分配與再分配的不公加劇了貧富差距的擴大，不斷追求效率、利益的最大化容易扭曲公眾價值，一些傳統優良道德逐漸消退，“政府內形式主義、官僚主義不同程度存在，一些領域腐敗問題仍有發生”《政府報告——2021年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，中國政府網，2021年3月12日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2021lhzfgzbg/index.htm。 。這一背景下黨和政府如果不能制定出符合公共利益的政策措施轉變現狀，不能有效地疏導公眾對公共政策的不滿情緒， 長此以往只會導致政府公信力的缺失、公共權威的衰減。為避免這種情況的發生，黨和政府必須摒棄精英主義、效用主義和個體主義的政策價值取向，“堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義”習近平：《在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日第2版。。從而，縮小收入差距，凝聚社會共識，有效化解矛盾，將尊重人民主體地位與發揮人民力量有機統一起來。

四、“以人民為中心”的公共政策實踐原則

“以人民為中心”的公共政策價值取向對具體政策制定，尤其是在與人民日常生活息息相關的民生領域，提出了一些獨特的政策實踐原則。這些原則對公共政策的服務對象與內容、供給方式和途徑、結果評估與追蹤、政策目標與方向等環節一一有所規范，從而能夠更好地回應現實政治社會問題。

（一）“公平優待”

公平是公共權威樹立和人民內部認同的基礎，公共政策需要在“公平”的前提下實現廣泛覆蓋。在政府服務對象層面，它要求政策目標群體是最為廣泛的絕大多數人民群眾，并且身處其中的每一個體都能平等地享有各種公共權益，但這種平等不是“平均主義”的，對于一些老、弱、病、幼等弱勢群體，政策上也需要有所傾斜，保證分配的公平與正義。“公平優待原則”與羅爾斯的正義原則約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第150-152頁。有相通之處，其第一原則的“平等的權益”要優先于第二原則的“差別優待”，必須在基本的自由與權利得到滿足的前提下，再考慮對特殊群體的優先照顧，不同的是羅爾斯的“差別原則”依然出于“帕累托最優”的效率考量，而“以人民為中心”的“差別優待”是出于人民的整體性與平民性，是共識基礎上對弱勢群體的補償。

黨的十九大以來，“以人民為中心”思想在公共政策，尤其在民生保障領域的政策制定中得到了充分體現，黨的十九屆四中全會報告提出要健全“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面的國家基本公共服務體系，要注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。這些要求在服務對象和服務內容上頗具全面性和廣泛性，為廣大人民群眾尤其是無法滿足基本民生需求的群體提供基礎保障和實質公平。

中國近年來的“脫貧攻堅戰”是貫徹“以人民為中心”公平優待原則的生動實踐案例。伴隨四十余年的經濟高速發展，中國人均收入水平和生活水平都有了巨大的提升，但按照統計2014年全國仍有7000多萬的“貧困人口”依照2012年標準全國貧困人口為9899萬人。，對此2015年中共中央通過了《打贏脫貧攻堅戰的決定》，黨和政府秉持“決不能落下一個困難群眾”，針對不同人群采取“精準扶貧”“扶貧先扶智”等策略，依托政府、市場和社會協同發力的“益貧市場”機制，終于在2021年2月宣告正式取得全部勝利，完成了所有貧困縣的“摘帽”和9989萬人的脫貧。習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，新華網，2021年2月25日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/25/c_1127140240.htm。“脫貧攻堅戰”充分表明了黨和國家一直堅持“以人民為中心”的價值取向，“公平優待”不只意味著在經濟社會發展中向廣大人民群眾提供平等的競爭機會，更重要的是高度重視占全國將近一半的相對貧困人群，通過針對性幫扶政策的制定與實施，保障他們更為實質的平等與正義，歷史性地解決絕對貧困，進而實現全面小康。

（二）“需求導向”

效率價值也可以服務于“人民”，與市場機制類似，公共政策效率的提升尤其是公共服務效率的提升需要實現政策供給與人民需求的匹配與平衡。公共政策的制定不應從決策者個人的好惡出發，不能只是想當然地認為人民需要什么就據此決策，公共政策的目標是為了實現公共利益，而公共利益又以廣大人民群眾的利益需求為基礎，因此必須從需求側出發，由人民的需求來決定公共政策供給。長期以來，許多基層政府的決策過程缺乏對需求側的重視，政策制定往往前期對群眾需求調研匱乏，制定過程中又民眾參與不足，實施結果更是公眾監督、追蹤環節闕如，這些不從人民需求出發的公共政策只會偏離公共利益，它們既浪費了大量的資源，又不能取得人民的滿意和支持。

按人民之所需制定公共政策，關鍵難點在如何打通“最后一公里”。一方面，政策制定者既要有聽取人民需求的意愿，又要有獲取、聚合民意的手段;另一方面，人民群眾也要能發現、認知自己的需求，并通過適當的渠道和方式得以表達。實際情況中，決策者和人民群眾之間容易出現聯系機制缺乏、失靈甚至扭曲等問題，而這些問題集中表現在“最后一公里”困境之中。現有黨政結構和政府層級下，中央的政策與要求可以相對順暢地推進至基層政府乃至具體社區，基層政府在一定條件下也可以把自身的想法與困難反饋至上級政府，但是在體制系統之外，群眾與基層政府的表達、溝通渠道是亟待改進和提升的，這既需要當局的強烈政治意愿，也需要一些“群眾路線”機制和先進技術手段作保障。這一問題上浙江“最多跑一次”的“互聯網+政務服務”改革是很好的嘗試，它力圖轉變政府中心主義決策邏輯，以市民、企業等的辦事體驗為出發點倒逼政府及其部門改革，具有顯著的“需求導向”“問題導向”“效果導向”等特點。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。通過部門間協調，加強數據共享，再加之以電子政務、信息化技術作支撐，“最多跑一次”改革使公共服務的供給變得更為明確與便捷，這充分體現了“以人民為中心”的政策理念。

（三）“共治共享”

共治共享原則是“一切依靠人民，一切為了人民”的生動體現，是發展“以人民為中心”的全過程民主的必然要求。對于群眾基層自治事務，黨的十九大報告明確要求在共建、共治、共享的社會治理體系之下，要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛施行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主的制度化、規范化、程序化”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。落實到具體政策，全過程民主除了要事后強化對政策過程的民主監督保障人民利益實現之外，更要事先在政策制定中提高人民群眾的民主參與，這要求不斷增加政策開放度與透明度，逐步擴大人民參與制定公共政策的機會與渠道，激發人民群眾的公共參與熱情，提高自我管理、自我服務能力。

發展成果的共享需要更多的共治，拓寬公共政策制定的公眾參與渠道是一個良好的開端。2020年7月，北京市發布了《北京市深化政務公開擴大公民參與工作辦法》，提出要建立民需匯集、民計采納、民意監督工作機制，在政策制定執行中問需、問計、問效于民，形成“公眾點菜、政府端菜”的互動協同良好格局，從而有效提升政策的民需契合度。在政策制定過程中，對于規定范圍的政策措施應視情開展政策需求征集工作，要采取便于公眾參與的方式，充分公開信息，暢通表達渠道，匯集公眾需求，征集意見建議，并將公眾需求意見建議有效體現到政策措施制定計劃之中。雖然當前公共政策制定過程中的民眾參與仍處于起步階段，但北京市為這一政策過程專門確立工作辦法體現了“以人民為中心”的政策取向，并為發揮人民主體性，推動人民群眾廣泛參與公共生活提供了具體機會與路徑。

（四）“人民滿意”

“以人民為中心”意味著政策制定要人民至上，以人民的獲得感、幸福感、安全感為最終目標。一個公共政策水平的高低，既取決于政策制定的內容是否符合“以人民為中心”的出發點，也取決于政策制定是否充分考量了各種可能遇到的風險與挑戰。許多情況下決策的本意與出發點可能是為了增進人民的福祉，但由于考慮不周，到了執行環節就容易碰到層層阻礙，無法推進，使得政策的結果偏離了預期，大打折扣，甚至以失敗告終。因此依照“以人民為中心”思想，政策制定至少需加強三個方面的評估：第一，源頭上要加強頂層設計，充分考慮內外政策環境方可作定奪;第二，實踐中要評估政策執行方案是否符合人民利益，是否具體可操作，而不只是應付上級任務，草草收場;第三，政策實施的結果是否能讓人民群眾滿意，只有得到廣大人民群眾支持的政策才真正算得上一個高水平的好政策。其中“讓人民滿意”是衡量政策制定水平最基本也是最終極的標準。

這一特點在本次抗擊新冠疫情期間得到了充分彰顯，習近平在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上特別強調了“以人民為中心”的重要價值追求——人民生命至上，“在保護人民生命安全面前，我們必須不惜一切代價……我們果斷關閉離漢離鄂通道，實施史無前例的嚴格管控……為了保護人民生命安全，我們什么都可以豁得出來！”習近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，《求是》，2020年第20期。這些決策安排可能會引發一定的秩序風險，可能會導致巨大的經濟代價，但只要能維護人民利益，能讓人民安居樂業，能讓人民心滿意足，那它們都不是影響公共政策制定的決定性因素。

（五）“引導大眾”

當“人民”成為一種價值，人民群眾自身也需要在實踐中得到升華，以人民為中心不僅要服務大眾，更要引導大眾。“一切為了人民”是中國共產黨一直以來堅持的執政理念，黨和政府要牢記使命、不忘初心，全心全意為人民服務。公共政策是貫徹這些理念的現實路徑，但公共政策的制定不能只是逐步滿足人民日益增長的物質精神需求，現實中由于人口素質、文化水平和精神道德境界等方面的局限性，群眾的需求并不全都是合理、健康的。因此為了增進人民福祉，促進人的全面發展，公共政策也要在群眾精神文化生活方面發揮示范、引導作用。黨的十九屆四中全會報告提出要堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設，要“加強愛國主義、集體主義、社會主義教育，實施公民道德建設工程，推進新時代文明實踐中心建設”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。其中“新時代文明實踐中心”建設是一項在全國范圍內廣泛開展的有力試點實踐，它是在經濟、安全與民生等一般公共物品供給的基礎上，提倡在文化、體育、教育領域提供更為全面、均等的公共文化服務和活動，從而引導和促進群眾精神文化生活的健康發展，最終提高人民群眾的文化知識水平和道德素質修養。

五、結語

制度效能的實現需要合理的政策支持，而公共政策的價值取向會對政策的制定與執行產生重要影響。改革開放以來，中國共產黨始終堅持“全心全意為人民服務”的實踐宗旨，在貫徹這一“人民性”的過程中公共政策的目標與價值取向至少歷經了三個階段的調適：從“以階級斗爭為綱”到讓人民“富起來”的“以經濟建設為中心”，從過度強調以GDP為主要發展目標到“全面協調可持續”的科學發展觀，以及對“人民性”進一步自覺與明確的“以人民為中心”的發展思想，每個階段都為解決當時的發展問題形成了相應的指導思想，并把這些思想凝聚為價值用于指導實踐，通過公共政策的抉擇與執行以完成歷史使命。在這個歷史實踐過程中，黨的“人民性”宗旨最終實現對效率公平二分、多元價值調和的超越，凸顯、升華為了一種至高無上、無可替代的核心價值。人民公共利益的實現是公共政策制定的歸宿，“以人民為中心”作為引領黨和政府經濟社會發展工作的重要思想與原則，既具有學理上的優勢，又符合中國傳統文化和黨的人民性宗旨，還有助于解決當下的政治社會問題。

在具體政策制定與執行中，“以人民為中心”的公共政策應當符合公平優待、需求導向、共治共享、人民滿意與引導大眾等要求，這些要求在既有實踐中已得到了一定的應用，取得了廣大人民群眾的廣泛支持，但為了不斷滿足人民美好生活需要，幫助中國跨越“中等收入陷阱”走向高質量發展，實現國家治理體系與治理能力的現代化，向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進，最終完成中華民族偉大復興的歷史使命，必須進一步在政策過程中貫徹“以人民為中心”思想立場與價值取向，使經濟社會發展真正促進人民利益的實現。

（責任編輯：徐東濤）