黨建引領社區善治的邏輯

岳經綸 劉洋

摘要：社區在2020年中國新冠肺炎疫情防控中的戰斗堡壘作用，充分彰顯了作為微觀治理單元的社區治理在國家治理體系和治理能力現代化中的關鍵角色。通過搭建組織構建、組織嵌入、組織動員的分析框架，并以浙江省N街道作為案例研究對象，梳理并分析在常態化時期作為樞紐型組織的基層黨組織如何有效發揮引領作用，研究發現：基層黨組織通過對各類社區社會組織的有效嵌入，成功動員社區多元主體積極參與到社區事務的治理中;組織嵌入在激活基層群眾自治制度的同時，還將制度優勢成功轉化為基層治理效能;常態化時期社區自治力量的培育，不但推動了社區善治的實現，也有助于社區對突發公共危機的秩序化應對。

關鍵詞：社區善治;黨建引領;組織嵌入;樞紐型組織

中圖分類號：D267.7?文獻標志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0059-011

一、問題的提出

作為國家治理體系的微觀單元，社區在2020年中國新冠肺炎疫情危機防控工作中扮演了關鍵性角色。2020年2月10日，習近平總書記在北京調研時強調，“要把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘”。習近平總書記的講話精準定位了本次疫情防控的關鍵，將社區作為防控的第一線、防疫工作的積極成效也有力證明了社區在應對本次突發公共衛生事件中的堡壘作用。在肯定社區治理績效的同時，一系列疑問也隨之而來：社區為什么能夠在危機時期迸發出如此巨大的治理能量？危機時期和常態化時期的社區治理有什么聯系？對此，本文的初步判斷是：常態化時期黨建引領社區治理的工作實踐奠定了社區在本次疫情危機應對中的治理基礎。進一步的疑惑是：常態化時期社區治理的基礎又是如何培育的？黨建在社區治理中扮演的角色又是怎樣的？諸如此類的疑惑有待及時解答。

事實上，早在2016年2月，習近平總書記在南昌市光明社區調研時就指出：“社區工作很重要，要抓好黨的建設，使黨組織真正成為社區的領頭人，把各方面工作帶動起來”。在黨的十九大報告中，黨中央進一步強調了基層黨組織建設對于社區治理的重要性：“推進社區治理的關鍵在于加強基層黨組織建設。”中央的頂層戰略設計給社區治理的工作指明了方向，作為國家治理體系的重要組成單元，黨建引領下的社區治理將有助于更好踐行以人民為中心的發展理念。

黨的十八大以來，浙江省N街道充分發揮黨建引領的核心作用，在轄區內以小區為單位，探索建立小區居民自治互助站（以下簡稱“互助站”），成功地激活了基層群眾自治制度，并將這一制度優勢充分轉化成基層治理效能。通過率先搭建基層黨組織網絡，逐漸組建起有黨組織力量嵌入、覆蓋轄區內所有居民小區的互助站。互助站在日常運作中注重發揮黨員的帶頭引領作用，它不僅可以跨越小區的空間界限，通過鏈接街道內的各類社會資源為不同社區的居民提供多樣化的服務;更重要的是，它作為小區微事務的自我治理平臺，小區內多元利益主體可以就相關事務在平臺上進行協商治理，最終推動社區善治的實現。本文將結合實地調研的經驗材料，對浙江省N街道互助站的治理實踐展開微觀分析，厘清其黨建引領社區善治的具體路徑，從而幫助我們把握新時代中國黨建引領社區自治的核心元素。

二、文獻回顧與研究方法

近年來，關于黨建引領社區治理的研究議題也是學術界的“時尚之學”。黨建引領社區治理的研究視角，主要有以下三種：一是國家-社會的二元視角。它突破了傳統的國家和社會在基層場域中的二元對立框架，強調國家和社會在社區中的良性互動林曦：《國家與社會相互賦權：中國社區治理的新型路徑分析》，《東南學術》，2019年第6期。，但不可否認的是，即便是在二元良性互動的框架內，國家作為“元治理”的角色依然重要;二是社會資本的視角。該視角關注社區的組織、管理、網絡、信任等社會資本的積累程度對社區治理的影響，考慮到在我國城市社區治理中居民參與仍是一種“弱參與”，具有非制度化、非常規性和非政治性的特征楊敏：《作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究》，《社會學研究》，2007第4期。，且居民的參與比例較低，以自利動機為主要驅動力陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，《社會學研究》，2009年第3期。 ，因而該視角尤其關注社區社會資本的培育方亞琴、夏建中：《社區治理中的社會資本培育》，《中國社會科學》，2019年第7期。，強調通過社區共同體的建設追求社區自治曹海軍、鮑操：《社區治理共同體建設——新時代社區治理制度化的理論邏輯與實現路徑》，《理論探討》，2020年第1期。，而黨在其中的角色則是如何適應社區治理需求的變化而調整自身的行為;三是基層政權建設的視角，強調黨和國家權力自上而下對社區的滲透，通過“嵌入、吸納”等概念探討黨對基層社會的滲透和動員的路徑程熙：《嵌入式治理：社會網絡中的執政黨領導力及其實現》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第1期。，尤其是對體制外優質資源的吸納以幫助黨的基層政權建設以及實現社區治理的目標陳家喜、黃衛平：《把組織嵌入社會：對深圳市南山區社區黨建的考察》，《馬克思主義與現實》，2007第6期。。針對這些視角存在的過于關注基層場域中權力爭奪的弊端，有學者以結構-行動的視角解讀了黨組織如何超越“科層制”的邏輯進路，搭建了黨組織“在場-動員-服務”的分析框架黃六招、顧麗梅：《超越“科層制”：黨建何以促進超大社區的有效治理——基于上海Z鎮的案例研究》，《經濟社會體制比較》，2019年第6期。，討論了黨建是如何推動超大社區的有效治理。

本文認為，超越科層制的視角契合當下中國社區治理的現狀：首先，在街道層面，街道辦事處是政府的派出機構而非一級政府，盡管從職能的履行層面來講并無實際的差異。但是，它無法像科層制按照權威等級自上而下的鏈條發布行政命令，尤其是在資源的擁有和配置方面，這就決定了基層黨組織難以在基層社會以公共權力為依托來實現有效的社會動員和控制;其次，在社區層面，相較于科層制的非人格化特征，人格化在社區治理中的重要性不言而喻，比如在社區中能更有效地培育和利用人們傳統上形成的規范自己共同行為的激勵機制，信任、團結、互惠、名譽、尊敬等。曹榮湘：《走出囚徒困境：社會資本與制度分析》，上海三聯書店2003年版，第135頁。這些元素貫穿在社區鄰里關系以及社區事務的治理過程中，這也是社會資本視角在研究社區治理時尤為關注的要素;第三，相對于科層制所需要的正式規則系統，社區治理場域中所依賴的規則往往是半正式甚至是非正式的，存在較大的彈性空間。因此，社區治理的現實性特征決定了它難以完全按照科層制的運作邏輯來操作，從而驅使我們不得不尋找“超越科層制”的邏輯來對黨建引領的社區治理進行解讀。

已有的“在場-動員-服務”的分析框架整體上涵蓋了黨建引領社區治理的全過程，但是這一框架中缺少對基層黨組織在場的深度解析，僅通過介于鎮（街）黨委和村（社）居間的社區黨組織的成立和運轉就實現了黨組織的有效“在場”，難以解釋存在部分的社區黨組織無法有效發揮引領作用的現實困境。要實現社區的有效治理，黨組織的“在場”是基礎性要求，但是從“在場”到“動員”這兩個環節之間，還缺少了一個“嵌入”的關鍵環節。如果社區黨組織僅僅是憑借上級黨組織的“賦權增能”而成立和運轉，對于社區治理，尤其是社區自治而言還難以實現。因為對于社區黨組織而言，組織的成立和運轉只是基礎。要有效發揮黨建引領的作用，需要基層黨組織和基層社會的良性互動為依托，這種良性互動是建立在黨組織能夠有效地“嵌入”基層社會的基礎上。只有黨組織成功地實現有機“嵌入”，才能達到真正意義上的“在場”，進而更好地發揮社會“動員”和“服務”的作用。此外，利用該框架分析黨建引領的問題時還忽略了一些細節，比如黨建的范圍界定相對狹窄，僅僅是面向在職的黨員，而那些離退休的黨員同樣是黨的重要治理資源，而這也是未來基層治理的黨建引領工作中可以依靠的寶貴財富。再者，黨建的層次也可以更加豐富，尤其是基層黨組織不僅僅是鎮（街）和村（社）兩個層次，城市社區治理中可能存在更加多元的黨建場景。基于以上考慮，本文將沿襲超越科層制的思路，通過組織嵌入的視角切入，嘗試完善黨建引領社區治理的運作邏輯，并用典型的案例來解讀，嘗試提煉出具有示范效應和推廣價值的黨建引領城市社區治理的新樣本。

本研究中有關社區治理的案例經驗材料主要是來自筆者在浙江省N街道若無特殊說明，文中的資料、數據均來自作者實地調研;作者對相關地名、機構名、人名進行學術上的匿名化處理。的田野觀察和訪談。該街道于2012年開始探索建立小區居民自治互助站，2012到2018年間，街道通過試點探索、穩步推進、總結提升三個階段，以黨建引領作為核心，以制度化作為保障，將社區治理重心有效下沉至居民小區，動員居民積極參與社區“微事務”的治理，該治理模式不僅大大提高了居民滿意度，也有效地為社區“減負”。筆者于2018年末前往N街道進行實地調研，與街道辦（副）主任、社區居委會主任、社區黨委書記、互助站站長、網格員、樓主、小區居民、小區能人等主體進行深度訪談，最終形成豐富的文字材料，為本文實現對該案例的深描提供了經驗材料支撐。需要指出的是，本文的微觀著眼點不在于將該街道社區治理的實踐進行全景式展現，而在于基于個案的觀察對黨建引領社區治理的內在邏輯進行探討，尋找動員公眾積極參與社區治理并實現社區善治的具體路徑。

三、黨建引領社區治理的邏輯進路：一個新分析框架

提出黨建引領社區治理的邏輯的前提是，由于在社區層面缺乏以公共權力為依托的一級行政組織，無法通過傳統科層制的路徑來有效發揮資源配置和組織動員的作用，國家要實現對基層社會的整合，實現社區的有效治理，就必須尋找替代乃至超越“科層制”的穩定途徑。基層黨組織作為國家在社區場域中的代表，可以積極發揮引領作用，但是這個過程并非一蹴而就。由于當前我國公民社會正處在培育的過程中，強制性整合可能會引起基層社會的反感甚至是抵抗。因此，通過科學、合理的路徑來發揮黨的引領作用就成為必然選擇;同時，黨建引領是一個涵蓋多階段的過程，且不同階段之間是層層遞進的關系，只有循著該邏輯順利完成整個過程，才能實現黨建引領社區善治的目標。從這一前提出發，我們提出本文的分析框架（參見圖1）。

第一，樞紐型組織構建是黨建引領社區治理的邏輯起點。樞紐型組織即在國家法律許可下，具備法人資格，可以獨立承擔民事責任的實體組織葉林：《“ 陌生人”城市社會背景下的樞紐型組織發展》，《中國行政管理》，2013年第11期。，但在更多場合，樞紐型組織等同于樞紐型社會組織的概念，指的是由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織北京市人民政府：《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》（京辦發[2008]18號）。。有學者根據實踐形態將樞紐型社會組織分為三種類型：一是政治性人民團體， 諸如工會、婦委會、殘聯等;二是行業性協會或聯合會，具有一定的行業特征或互益性特點;三是綜合性社會組織聯合會或社區組織服務中心，具有較強的社會服務性彭善明：《樞紐型社會組織建設與社會自主管理創新》，《江蘇行政學院學報》，2012年第 1期。。事實上，所謂樞紐，它的本質在于資源的整合與協調能力，包括人、財、物以及信息、關系等資源要素。從這個意義上來講，在社區治理的場景中，樞紐型組織扮演的角色是鏈接社區多元主體的橋梁，依靠樞紐型組織關鍵節點的優勢將多元主體的資源加以吸納和整合，尤其是有效匹配社區的服務需求和供給，這是黨建引領社區治理的前提。

第二，組織嵌入是黨建引領社區治理的核心環節。在社會科學領域，“嵌入”被用來描述兩個事物相互銜接與互動的過程，是一種長期存在的狀態王名、張雪：《雙向嵌入：社會組織參與社區治理自主性的一個分析框架》，《南通大學學報》，2019年第2期。。黨組織參與治理的嵌入模式可以分為“內嵌于”和“內嵌到”兩種，前者不改變治理結構，主要體現個人發揮作用的“雙向進入、交叉任職”;后者改變治理結構，即黨組織以組織形式參與治理馬連福：《黨組織嵌入國有企業治理結構的三重考量》，《改革》，2017年第3期。。本文側重研究的是“內嵌于”，即不改變治理結構的嵌入方式。社區社會組織是在基層政府難以有效處理好社區微事務以及市場無法擺脫逐利性的本質而難以滿足社區居民需求的背景下誕生的。作為社區治理領域中最為重要的組織形式之一，它們在平臺供給、制度設計等方面具有獨特的優勢，有助于克服單位制變遷之后社區原子化趨勢和個人表達無力的弊端。同時，它們在收集民意、促進居民融合、提供社會服務、調解鄰里糾紛等方面也可以發揮積極的作用，從而有助于推動社區治理新格局的形成。因此，通過黨組織內嵌于社區社會組織的方式，可以在不改變組織治理結構的同時發揮黨建引領的作用。

第三，組織動員是黨建引領社區治理的必經之路。由于黨建引領無法像科層制自上而下以行政命令的邏輯來運作，因此需要通過有效地動員，讓多元主體及資源參與到社區事務的治理中。組織動員的基礎是共同利益，它包括兩方面的內容：一是公眾利益;二是共同私人利益。公眾利益是特定場域中特定人群所共同擁有的沒有排他性的共同利益，它具有相關性，即公眾利益的受損，會使全體成員都受到損害。共同私人利益，則是不同個體的私人利益的相關、聯帶、共存以及發展這種相關、聯帶和共存的機會仝志輝：《農民選舉參與中的精英動員》，《社會學研究》，2002年第1期。。在共同利益的基礎上，動員并實現“原子化”的個體積極參與社區公共事務的治理要積極發揮黨組織作為社區治理樞紐型組織的作用。一方面可以通過黨員積極發揮先鋒模范的示范效應，動員社區居民積極參與社區公共事務的治理;另一方面，可以依托社區內各種類型的組織平臺，給居民協商社區公共事務提供場所和渠道，并通過健全的制度保障共識的達成。

最后，善治是黨建引領社區治理的最終目的，也是邏輯終點。善治就是使公共利益最大化的過程，善治的本質特征就在于它是政府和公民對公共生活的合作管理俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8頁。。在黨建引領的社區治理場域中，社區善治即是以黨組織作為樞紐型組織，以多元化的社區內組織機構和社區居民為主體，共同參與社區微事務的治理，以實現社區居民利益最大化的過程。這里，可以提煉出社區善治的幾大關鍵要素：首先是合法性，尤其是致力于提升社區利益的各類社會組織的成立和運作能夠得到社區居民的接受和認可;其次是責任性，黨建引領中尤其是黨員群體自覺履行作為黨員的義務，帶動社區居民積極參與社區事務的治理;第三是規則化，針對社區“微事務”的治理，社區內的多元主體可以達成相對穩定的解決問題的機制;最后是回應性，社區各類治理的責任主體對社區居民的需求能夠進行及時、有效的回應。具備以上社區善治的元素，才有可能更好實現社區居民利益的最大化，提升社區居民的安全感、幸福感和獲得感。

下文將通過浙江省N街道中社區治理的具體個案來闡釋這個分析框架，尤其注重從微觀層面對該案例中黨建如何發揮引領作用以實現社區善治進行具體分析。

四、黨建引領與社區善治：浙江省N街道的治理實踐

N街道地處東部沿海，下轄10個社區居委會，2個新村，兩個經濟合作社，戶籍人口6.8萬，外來人口3.5萬注：該數據為2018年11月調研時所得最新數據。。2012年下半年，該街道所屬區爆發了一起涉及環境問題的群體性事件，事件最終以公眾的“勝利”告終。但從社會治理的角度而言，這起事件中其實沒有任何“勝利者”。該事件引發了N街道管理者關于社區治理問題的諸多思考。以此次群體性事件為契機，N街道充分發揮黨建引領的核心作用，形成了黨組織牽頭、社區網格為基礎、社區居民、企業、商家等各種社會資源廣泛參與、互助共治的服務管理新體系。2016到2018年間，依托黨建引領的互助站這一自治平臺解決問題5400余件，居民對互助站的滿意率達到了95%。N街道黨建引領社區自治的成功經驗，尤其是黨組織如何下沉到社區乃至小區層面并成功發揮引領作用，最終推動社區善治，引發了我們的好奇。

（一）樞紐型組織構建：基層黨組織網絡體系

2016年，街道所轄社區全面展開“網格建黨”工作。N街道作為黨員資源相對集中的區域，為了將轄區內那些從單位中游離出來的黨員重新組織起來，更好發揮黨建引領作用，街道黨工委打破“線性思維”，強化“網狀思維”，重視黨支部的建設與發展，建立起“街道大工委—社區大黨委—小區黨支部—網格黨支部—樓道黨小組”五級聯動的黨組織架構，進而形成街道、社區黨組織相互之間及其與社區內的單位、行業系統、新興領域黨組織共駐共建的“網眼”，整體上組建起一張縱向到底、橫向到邊、相互貫通、協同發力的城市基層黨建網絡體系。

截至2016年9月，N街道10個社區建立起122個黨建“網格”，織起了一張覆蓋所有社區、遍及每家每戶的社區網絡，形成了“網格建黨、區域統籌”的黨建網格化管理新模式，網格化的黨建模式使得N街道原有的街道、社區兩級基層黨組織體系變得更加豐富。通過基層黨組織體系的構建，街道順利將轄區內的各類黨員加以吸納和整合，從而形成一個完整的基層黨組織網絡體系，夯實了基層黨建組織結構的薄弱環節。為了更好保障基層黨組織的建設，街道還積極探索制定網格（樓群）黨支部規范化建設意見和堡壘指數考核細則，明確會議制度、學習制度、聯系群眾制度等多項制度，實現基層黨組織運作的規范化。

作為執政黨在社區層面的權力延伸，基層黨組織具有法定的領導地位和權威性。它上承街道黨工委的領導，能夠從社區全局的長遠利益出發，并且依靠在網絡中關鍵節點的位置，可以無障礙地與其他社區治理的主體發生關聯，尤其是在上傳下達過程中的樞紐作用。基層黨組織對街道內居民小區的全面覆蓋，不僅使基層組織擁有了堅實的黨建隊伍，也為黨建嵌入社區治理，充分發揮黨員、黨組織在網格中的引領作用筑牢了強大的組織根基。

所有的工作都是黨建引領下的，這個黨政是分不開的。現在我們在強化黨建，所有的都要強化黨的引領，包括我們居民小區這個互助站一樣，它是協商議事的，它的建設過程中要強化黨的引領，要保持一個正確的政治方向，你不能走偏。（街道社會事務管理辦公室主任，訪談資料）

所以我們現在體系是這么樣的：書記是整個社區的一個總網格長，書記下面的再分開來，然后再往下分：社區下邊有幾個小區，小區里邊又有網格，網格里面又有樓，樓里邊可能還有單元長。（社區黨組織書記A，訪談資料）

（二）組織嵌入：“領頭雁”黨員實現組織“在場”

互助站作為社區內自治性的社會組織，是N街道探索社區治理的創新性實踐，也是小區居民自發探索的產物。由于該街道轄區內老舊小區較多，隨著時間推移，居民在矛盾調解、環境治理、鄰里照顧等方面的社區“微需求”日漸增加，而在N街道基層管理的過程中又普遍存在“一元化”主體與“多元化”對象、“行政化”管理與“社會化”服務、“低層次”供給與“高層次”需求的三重矛盾，依靠市場和政府的力量難以有效實現社區居民公共利益的最大化。正是在這樣的治理需求下，該街道于2012年開始在部分社區內試點互助站的建設，讓居民參與社區事務治理。

互助站的最初形態是“自治七人組”，自治組成員全部由小區居民自薦或推舉產生，包括小區業委會成員、樓群支部書記、樓組長、物業管理人員、包片社工、商戶專管員、居民代表。在“自治七人組”的基礎上，還建立了社區治理的物理公共空間供居民參與社區事務協商使用。試點階段，互助站在處理小區“微民生”問題中取得了積極成效，鄰里糾紛大多可以經由互助站這一平臺解決，通過友好協商以及共識達成，鄰里關系也得以更加融洽。基于此，2013年底互助站開始在N街道轄區內全面推廣。數據顯示，截至2018年6月，N街道內10個社區已經建立起48個小區居民自治互助站，基本實現了對街道轄區內居民小區的全覆蓋，共有8000多居民參與到小區乃至社區事務的自主管理中。互助站的定位是以基層社會治理網格為基本單位，以社區居民為主體，多元主體協同參與，整合各種社會資源的社區社會自治互助組織，互助站通過探索多元化的自治模式，可以有效鏈接社區內不同主體的服務需求和供給，從而搭建起一個在家門口協商事務和組織活動的網絡和平臺。

在互助站探索的試點階段，黨建工作尚未和互助站進行有機結合。及至互助站在街道內推廣的過程中，N街道開始充分發揮轄區內大量離退休黨員的資源優勢，因為他們有著強烈發揮人生余熱的意愿，并且也具備良好的組織動員能力，而互助站恰好可以成為鏈接黨建引領和社區自治的橋梁。因此，在社區黨委的領導下，社區黨員積極發揮先進模范的帶頭作用，動員社區居民積極參與，通過自發成立、自主活動的方式建立起一個又一個小區居民自治互助站。由于這些黨員骨干在日常生活以及互助站建立過程中積累起來的社會資本，通常他們也成為自助站的“領頭人”。調研過程中發現，截至2018年11月，街道內48個小區居民自治互助站負責人中黨員45人，占比93.8%;自助站成員中黨員202名，占成員總數的40.2%。

那這個其實你說是它們（自助站）也不可能完全脫離我們社區的，那我們肯定要正面引導，它們其實是一個自治組織。他們自發地參與小區的管理，那我們社區黨委是給他們做好引導，那要從正面做引導，是這樣的，也不是說領導與被領導這種關系的，因為他們沒有這種行政上的關系。自助站的這些黨員一般都是退休黨員，就是我們社區內的退休黨員。（社區黨組織書記B，訪談資料）

互助站在街道范圍內的推廣成為基層黨組織嵌入互助站的重要契機。由于社區居民存在多元化的需求，而現有制度結構難以對其產生有效的回應，居民需求回應力提升的訴求為基層黨組織嵌入社區治理提供了場域。互助站的組織構成（參見圖2）通常包括站長、副站長、秘書長、普通成員，在街道黨工委和社區黨委的支持下，黨員精英骨干通過擔任小區互助站的站長或者小區公益社會組織的“領頭雁”，成功地實現了黨組織對社區社會組織的滲透和嵌入，以小區為主要治理單元的特征又使得黨組織實現嵌入的難度和成本大大降低。互助站的定位是小區居民自我治理的平臺，黨組織通過“內嵌于”社區社會組織的方式并不會改變互助站的治理結構，這種嵌入方式也保障了互助站的相對獨立性，有助于互助站中的黨員和居民骨干積極發揮組織動員作用。

（三）組織動員：資源整合與引領示范

組織動員即黨建引領的社區社會組織如何通過與社區內外多元主體的互動來實現資源整合，并有效鏈接社區服務的供方和需方。在N街道，通過“街道大工委—社區大黨委—小區黨支部—網格黨支部—樓道黨小組”的五級城市基層黨建網絡體系，黨組織充分發揮黨員的先鋒模范作用，積極動員社區力量參與到社區事務的治理中來，努力培育社區自治的基因。

首先，橫向組織擴展，搭建起互動的橋梁。通過推動黨員“一方隸屬、多重管理”，充分激活駐社區單位中在職黨員的作用。構建社區“大黨委”，積極發揮社區“大黨委”兼職委員的作用，委員一般從共建單位黨組織負責人、社區民警、物業公司和業委會中的黨員、居住在本社區的黨代表和回社區報到的在職黨員等范圍內產生。通過建立協商議事、共駐共建、掛鉤聯系、監督評議等機制，大力推進黨員干部進社區活動，以“黨員干部進社區、服務群眾解難題”活動為抓手，組織185個共建單位黨組織和1044名在職黨員到轄區各小區居民自治互助站“雙報到”。

其次，努力發揮黨員的引領示范作用。在N街道社區治理的實踐中，為了更好、更精準地服務社區居民，互助站的黨員骨干們深入居民中，挖掘小區中有一技之長的人成立“能人庫”，整合社區“能人”資源，設“崗”定“責”，充分發揮社區黨員能人骨干的引領作用，通過“能人”的社會影響力，從而帶動社區居民積極參與社區公共事務。進一步以這些“能人”為核心成立了17個社區公益型社會組織，以服務于本小區和周邊小區居民。截至2017年底，街道已將203人納入“草根能人庫”，成立84個專業工作室，吸引544個志愿者加入。此外，通過組織開展“樓道黨員亮身份”“黨員責任區”等基地式認領活動，增強黨員信譽度和身份榮譽感，展示正能量。

我們的一些黨員、居民志愿者骨干，他們是有特長的，比如說有些退休單位出來的，比如說他是煤氣公司出來的，有些是醫藥公司出來的，有些是市政管道退休的，所以他們都是有相關的專業背景的，有點專業特長的。有些特長的就把他們組織起來，就是這個我們已經做了好幾年了。（社區能人A，訪談資料）

第三，積極與多元主體互動，共同協商社區事務治理。互助站作為N街道小區居民協商議事的重要平臺，其職能配置通常包括協商議事，解決鄰里糾紛矛盾，整合社區資源推動鄰里互助等。在具體的運作中，自助站建立起相應的協商議事機制和問題的分類流轉機制，按照“三級三商三流轉”的機制實現對民生訴求的快速回應和處置（見圖3）。

如果涉及到小區較大范圍的問題，通常會吸納居民代表、業委會、物業公司、其他社區組織，甚至是在社區和街道的協助下吸納駐區單位參與進行協商。比如在與物業公司的互動中，依托小區居民自治互助站，匯集黨組織、居委會、業委會、物業公司、小區民警的合力，共商共議有物業小區和無物業小區的綜合管理。在與社區單位的互動中，街道黨工委牽頭邀請公安、市場監管、衛生、城管等單位，每季度召開社區共治聯席會，并邀請居民自治互助站、網格長和社區經營戶等一起參加，搭建協商平臺，促進居民、社區經營戶和管理部門之間的相互理解，協調解決相關問題，將硬性的行政綜合管理轉變為柔性的社會治理。此外，在自助站下還設置有各種各樣小組，通過開展形式多樣的文體活動吸引居民參與，在培養社區歸屬感和認同感的同時也增強了居民社區參與的積極性。

（互助站的）議題是自己攢的，他們不是有領頭雁嗎？他們根據小區的實際情況要商量、反映一下，或者說他們想要解決的問題，讓他們自己確定主題，然后自治互助站站長組織召開會議，每個月居民他們要協商。互助站其實跟我們的網格是融合在一起的，三級問題跟居民說事議事融合在一起，說是“自議，共議，商議”。（街道辦副主任A，訪談資料）

互助站代表著一種利益表達渠道和社會整合機制，它構成社區治理的重要組成部分，為社區治理提供了協商的平臺和必要的價值理念陳曉運、黃麗婷：《“雙向嵌入”：社會組織與社會治理共同體建構》，《新視野》，2021年第2期。。作為互助站核心組成部分的黨員，通過身份管理，并以具體的社區事務為載體，積極成為社區服務的先行者和主要成員。在服務社區的過程中，黨員立足于社區居民共同利益的立場與社區居民等多元主體積極互動，幫助居民形成社區治理的主體意識。同時，互助站通過創設制度化的利益表達平臺，為社區居民提供暢通的利益表達渠道，積極調動社區居民從私人領域走向公共領域，就社區的公共議題開展討論和行動。黨員兼具社區居民的另一重身份優勢也給組織動員提供了助力。由于互助站是以小區這一相對封閉且狹小的空間作為主要的治理單元，借助地緣關系這一優勢，黨員能夠利用熟人關系的獨特社會資本動員居民積極參與到社區事務的治理中。通過組織動員，黨員的先進性和積極性在服務社區的過程中得以保持和激發，提升了黨組織在群眾中的形象和威信，轉過來又為基層黨建積累了象征資本和社會資本易卓：《黨建嵌入鄉村治理的組織路徑創新——基于某省Z鎮黨建示范區的實證研究》，《中國特色社會主義研究》，2020年第1期。，有助于更好發揮黨員在引領居民參與意識和能力提升方面的作用。

（四）社區善治：社區認同與服務滿意度提升

社區善治的本質是使社區居民公共利益最大化的過程，上文所述社區善治的四大要素即合法性、責任性、規則化以及回應性在N街道探索社區居民自治的過程中都得以充分彰顯，并且有機融合在社區社會組織服務社區居民的細節里。

合法性。互助站由社區牽頭建立或轄區單位、社會組織、居民自發建立，由所在地社區黨組織指導監督，組成人員為7-13人，一般由小區黨支部書記、樓群支部書記（樓組長）、小區業主管理委員會成員、物業管理人員、網格長、商家及小區熱心居民代表構成，要求所在地居民代表占工作人員總數的50%以上。小區居民自治互助站在推廣和運行的過程中，均堅持社區黨委領導的原則。與此同時，作為“領頭人”的互助站站長，尤其是黨員骨干，他們是依靠在小區居民日常生活以及自治互助站建立過程中累積起來的社會聲望與威信而得以成為負責人，并且互助站成員全部由社區居民自薦或推舉產生，這就從制度、程序等層面保證了互助站作為社區社會組織的合法性基礎。

（互助站）站長是我們小區里面的居民推選的嘛，就是我們結合我們這邊那些比較熱心的，不是像選舉一樣，就是我們樓里那個的比較公認、小區里面有威信的、有認知度的，就在我們這邊做互助站站長。（互助站站長B，訪談資料）

責任性。在互助站日常運作過程中，社區黨員積極發揮先進模范的帶頭作用，動員社區居民積極參與社區事務的治理，使黨員和社區居民都成為社區事務治理的責任主體。尤其是功能性黨組織成立后，社區黨員能人骨干的引領作用得以充分發揮，完整的黨員服務鏈由此得以形成。轄區各黨員、各類組織均在網格內認領“責任田”，并形成社區黨員“亮身份、亮承諾、作貢獻”的良好氛圍。通過黨員“亮身份”，從而讓居民了解黨員就在自己身邊，而黨員也能更加清楚自身“帶頭搞好家庭和睦、主動維護公共衛生、帶頭維護鄰里團結、主動參與志愿服務”的職責。

規則化。互助站成立伊始的定位就是小區居民自我治理的平臺，將社區治理重心下沉至各個小區，動員小區居民通過積極參與社區公共事務的協商實現鄰里問題的妥善解決。然而，要實現小區居民協商共治的愿望必然需要有一套完善的體制機制作為保障。對此，互助站在探索中逐漸建立起了“多方參與的眾議平臺，多渠道的眾籌空間，多層次的眾行網絡，多樣式的眾享成果”四眾模式（參見圖4）。

“四眾”模式有效解決了居民參與小區事務的組織機制、場地資金、議事平臺等問題，成功將社區治理的重心下沉至各個居民小區，搭建起了一個在家門口協商事務和組織活動的網絡和平臺。與“四眾”模式相配套，互助站還建立起相應的協商議事機制和問題的分類流轉機制，按照“三級三商三流轉”的機制實現對民生訴求的快速回應和處置。如果涉及到小區較大范圍的問題，通常會吸納居民代表，業委會、物業公司、其他社區組織，甚至是在社區和街道的協助下吸納駐區單位參與協商。

所以我們小區之間一些自治互助站也是資源共享的，就是社區可以給他們統籌一下資源，有需要的大家可以一起互補的。其實一開始是在社區層面上統籌，我們給他們協調一下，然后到后面他們一些站長就自己會去協調的，也不用我們出面。（互助站站長C，訪談資料）

回應性。隨著互助站在全街道范圍內的推廣和覆蓋，直接推動了小區“微民生”問題處理效率和處理質量的提高，也提升了居民對社區的認同感和歸屬感，“互助站”日漸成為建設和美鄰里、和睦鄰里的催化劑和紐帶。數據顯示，僅2017年，N街道35個小區自治互助站收到小區設施維修、環境改善、鄰里照料等民生問題4616個，由小區自治互助站處置1604個，通過網格流轉處置2657個，直接對接社區及部門協調處置353個，自治互助站問題解決率達34.5%。此外，截至2017年底，街道已將203位互助站志愿者納入“草根能人庫”，成立84個專業工作室，開展服務13608次，惠及居民4.36萬人次。在2016年到2018年三年的時間里，“自助站”累積解決各類問題5400多件，居民滿意率超過95%，切實做到了居民有需求、社區有服務，社區成為街道轄區內居民最放心、最安心的港灣。

所以說這種感覺就是一個參與的過程，還有一個大家一起過節的那種氛圍，就這種鄰里的感覺就很好的，這種鄰里的那種感情就慢慢地給培育出來了;上次好像是搞活動的時候我專門拍了一些，它的這個參與面就非常地廣。（社區居委會主任A，訪談資料）

五、結論與討論

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題和重要論斷，要求建設“政府治理和社會調節、居民自治良性互動”的社區治理體系。2021年春節前夕，習近平總書記在貴州考察時進一步指出：“要堅持為民服務的宗旨，把城鄉社區組織和便民服務中心建設好，強化社區為民、便民、安民的功能，做到居民有需求、社區有服務，讓社區成為居民最放心、最安心的港灣”參見《學習網評：讓社區成為居民最放心最安心的港灣》，http：//www.xinhuanet.com/comments/2021-02/06/c_1127072712.htm。。社區治理的核心要義是社區自治，即社區居民的自我治理。然而，面對中國城市社區鄰里“陌生”以及公眾參與不足的困境，如何動員社區居民積極參與社區事務的治理成為城市基層治理面臨的重要挑戰。

本文沿襲已有的超越科層制視角來闡釋黨建引領社區治理的實現邏輯，并以浙江省N街道黨建引領社區自治的實踐為例，用微觀視角分析了N街道在探索社區自治的過程中，作為樞紐的基層黨組織是如何發揮橋梁和紐帶作用以實現社區善治的目標。在社區場域中，由于政府無法在社區層面繼續設置行政機構，因此依靠傳統科層制運作邏輯，即以公共權力為基礎通過自上而下發布行政命令的方式來實現社區善治的難度大大提升。因此，在社區治理的過程中，構建起可以在分散的多元社區主體之間建立起連接的樞紐型組織就成為首要任務，依靠廣大基層黨員建立起來的基層黨組織成為這一背景下的新選擇。N街道以“街道大工委—社區大黨委—小區黨支部—網格黨支部—樓道黨小組”五級聯動的架構搭建起基層治理的黨組織體系。以此為基礎，將黨員積極嵌入到社區自治平臺中從而實現黨組織的“在場”，繼而通過組織橫向擴展、黨員的引領示范以及積極與社區治理多元主體的協商來動員社區多元主體積極參與社區“微事務”的協同治理，通過“組織構建-組織嵌入-組織動員”的運作邏輯，最終實現社區公共利益最大化的治理目標。

社區在危機時期治理績效的凸顯根植于常態化時期培植的社區治理基礎。本文通過對浙江省N街道社區善治的案例分析，強調了作為樞紐的基層黨組織在實現社區公共利益最大化過程中的關鍵角色，尤其是強調基層黨組織只有通過有效“嵌入”才能為組織動員奠定堅實基礎。事實上，在N街道社區治理的實踐中也蘊含了“三治融合”的理念：社區居民通過社區組織參與社區事務的治理是自治的體現，即社區居民自我管理、自己當家;以鄰里關系為依托實現社區互助是德治理念的佐證，它是支撐社區居民自治的公共精神和價值資源肖濱：《構筑共和國的微觀基礎——對桐鄉“三治融合”實踐經驗嘗試性的一種理論解讀》，《治理研究》，2020年第6期。;而社區事務治理制度化和規則化的實踐則很好體現了法治的精神，這些制度和規范同樣是社區自治的重要保障。N街道社區善治的實現是基層群眾自治制度在新時代的鮮活案例，它不僅激活了國家確立的這一基本政治制度，還成功地將制度優勢轉化為基層治理的效能。基層黨組織的堅強引領和以小區為單位的自治單元有效地降低了群眾自治的組織成本和規模成本吳曉林、謝伊云：《強組織的低成本撬動：黨建引領城市基層群眾自治制度效能轉化的機制》，《廣西師范大學學報》，2021年第1期。，化解了以往社區規模大導致的集體行動困境，推動社區居民真正成為社區事務治理的現實主體，使得基層社會治理更多體現群眾的意愿。

N街道黨建引領社區治理的實踐提供的政策啟示主要有兩點：一方面是放權，社區治理需要以基層黨組織為重要抓手，推動其成為社區治理的樞紐型組織，并努力發揮分散黨員的資源整合作用，帶動各類社區社會組織的發展來進行服務供給，避免政府對社區服務的包攬;另一方面是賦能，政府要建立并持續優化面向社區社會組織的資源投入方式，強化社區社會組織人才隊伍建設，實現社區社會組織的健康可持續發展，提升其社區服務能力。浙江省N街道互助站的實踐很好地契合了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出的要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，https：//news.gmw.cn/2020-11/04/content_34336417.htm。的目標要求。本文的不足之處在于案例的特殊性，即研究的外部效度可能面臨一定的挑戰。因為案例中街道內的社區老齡化程度較高，并且在總人口中黨員的比例也相對較高。針對遍布不同區域、不同情況的差異化社區類型，這種黨建引領社區治理的邏輯是否依然奏效需要更多的經驗材料來證明。這也是未來需要進一步研究的問題，即挖掘更多黨建引領社區治理的典型案例，進而嘗試總結出可復制可推廣的經驗，并以制度化的方式將其固定下來，使得制度優勢能夠更多轉化成治理效能。不僅僅是在常態化時期要實現社區的善治，即便是在特殊時期如突發公共衛生危機、事故災難等情況下依然可以保障社區治理的有效性，這也是國家治理能力和治理體系現代化的應有之義。

（責任編輯：張?震）