行政區劃治理何以可能

吳金群 巢飛

摘要：作為行政體制的空間投影，行政區劃及其不斷調整是重塑空間治理格局的重要基礎。所謂行政區劃治理，就是指多元行動主體通過參與、協商、信任、合作的網絡化機制，實現行政區劃調整的科學化、民主化和法治化，從而助推國家和區域的善治。行政區劃調整轉向治理-服務邏輯、社會組織蓬勃發展、公眾參與能力提升、行政區劃法律法規不斷健全等為治理嵌入行政區劃調整提供了良好的條件。但行政區劃政治色彩鮮明、利益關系錯綜復雜、多元主體結構失衡、改革績效懸浮等特點導致治理的嵌入仍存在一定限度。

關鍵詞：行政區劃;治理;嵌入

中圖分類號：D035.5?文獻標志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0041-010

行政區劃既是國家管理領土的產物，也是有效治理空間的手段。國家治理的轉型蘊含著新的空間配置形式，空間尺度的新生又催化了國家治理體系的重構①。黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系和治理能力現代化的征程不斷奔涌往前。然而奇怪的是，有關行政區劃調整的工作，卻一直保持了某種意義上的神秘，幾乎未受“治理”理念和實踐的浸潤。本文基于治理、元治理、非對稱性網絡治理等理論，結合我國行政區劃調整的實踐，創造性地提出了“行政區劃治理”的概念，并在深入剖析其新時代意涵以及治理嵌入行政區劃調整的條件和限度后，對治理嵌入的具體策略做了探索。

一、何謂行政區劃治理

行政區劃是國家對所統治的區域的劃分，指國家根據統治和管理的需要，遵循法律規定，充分考慮地理條件、民族分布、經濟聯系、地區差異、歷史傳統、風俗習慣和人口密度等客觀因素，將國家的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域系統，并在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關，建立政府管理網絡，為社會生活和社會交往明確空間定位侯景新、浦善新、肖金成：《行政區劃與區域管理》，中國人民大學出版社2006年版，第13頁。。行政區劃調整，又稱行政區劃改革，主要包括政府層級調整、管轄范圍變動、地域邊界重劃、行政建制變更、政區名稱改變、政府駐地變化等多個方面。行政區劃調整作為一種資源配置的行政手段，涉及空間的重新生產和權、責、利的重新劃分，無論是對國家或地方發展，抑或是人們的日常生活都影響深遠。

在過去的30多年里，“治理”已然廣泛應用于實踐，但在基本概念和理論取向上一直沒有統一的定義，甚至被質疑只是一個“空洞的符號”Claus Offe， Governance： an “empty signifier”，Constellations， vol.16，no.4（November 2009），pp.550-563.?！爸卫怼钡牟煌拍畹拇嬖诓⒕淮罅渴褂?，本身并不是問題H.K. 科爾巴齊：《治理的意義》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第6頁。，重點是實踐中各個治理主體間的結構和關系問題，這一點不約而同地在社會治理典型案例的研究中被關注到王詩宗、吳妍：《城鎮化背景下的基層社會治理創新——杭州市余杭區街道民主協商議事會議制度分析》，《北京行政學院學報》，2017年第4期;秦曉蕾、李延偉：《治理效能提升視閾下公民參與治理創新的制度化之路——基于南京市機關作風群眾評議18年演變歷程的分析》，《治理研究》，2020年第4期。。雖然治理概念大量存在，但其基本主張是類似的，有學者將其概括為：①去中心化;②多中心;③反對過分崇信純粹市場的作用;④存在多種層次的治理王詩宗：《治理理論及其中國適用性》，浙江大學出版社2009年版，第41頁。。根據行政區劃的基本概念和治理理論的基本主張，行政區劃治理可被定義為：在行政區劃調整過程中，政府、企業、社會組織和公眾等多元行動主體，通過參與、協商、信任、合作的網絡化機制，實現區劃改革的科學化、民主化和法治化，從而助推國家和區域的善治。

我國在1985年頒布的《國務院關于行政區劃管理的規定》側重于區劃調整的權限設定與管理，沒有提及社會參與相關條款參見1985年版《國務院關于行政區劃管理的規定》。。受當時社會管理理念的限制，決策的社會參與程度相對較低，公眾的參與意識也沒有完全形成，學界對政府與多元主體互動的關注也相對較少。隨著經濟社會的不斷發展，公眾對行政區劃調整的關注度與日俱增，社會組織和企業也發揮著愈加重要的作用，我國行政區劃調整逐漸呈現出多元主體共同參與的局面。2019年開始實施的《行政區劃管理條例》在對原有內容進行細化的基礎上，增加了社會參與的條款參見2019年版國務院《行政區劃管理條例》第四條。。雖然法律法規已經為行政區劃調整過程引入治理做了鋪墊，但如果對照行政區劃治理的要求，仍需要開展更多的工作。行政區劃調整的過程主要包括醞釀、出臺、執行與反饋四個階段，可以細分為事項醞釀和確立、信息獲取與研判、專家調研與咨詢、方案設計與研討、民意征求與認同、確立方案與報批、方案執行與落實、績效評估與反饋8個基本環節。行政區劃治理的主體包括政府、企業、社會組織、公眾等多種類型，政府是行政區劃調整的主導者，其他多元主體則以平等（雖不一定對等）的地位參與到區劃調整中。一方面，企業、社會組織、公眾等參與行政區劃調整有賴于政府的資源供給;另一方面，其他主體參與到區劃治理中來有助于更好地實現行政區劃改革的科學化、民主化和法治化。各主體及發揮作用的方式如下圖1所示：

1.政府。元治理理論主張通過協調科層治理、網絡治理、市場治理三種治理模式的完美組合，以期實現最佳的治理結果Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，p.64.。杰索普特別強調政府在元治理中的作用郁建興：《杰索普國家理論述評》，《求是學刊》，2007年第4期。：政府必須平衡全球、地區、國家、地方等各層次的治理，并相應地協調各個主體的行動。但與傳統管理者角色不同，政府只是“同行者之中的長者”，是區劃治理體系的“元治理者”，但不是唯一主體Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，P.64; Bob Jessop，Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of International Political Economy，vol.4，no.3（May 1997），pp.561-581.。在行政區劃治理中，政府是最重要的主體，幾乎參與行政區劃調整的全過程。政府需要在保障政策意圖達成的同時，平衡好多元主體參與的公共性。它的一項重要職責就是促進企業、社會組織和公眾的廣泛參與。換言之，在行政區劃治理中，政府應當充分發揮助長和賦能作用，積極促進社會各方參與治理過程，提供制度化的參與途徑，有意識地培育和提高多元主體的參與能力，引導多元主體依法有序地參與到行政區劃治理當中，不斷探索新的治理途徑和治理機制。促進而非限制，這是新時代行政區劃治理的重要選擇。

2.企業。行政區劃調整涉及公共政策或稀缺資源的重新調配，作為市場主體的企業，在區劃治理中有很強的參與意愿。企業在行政區劃治理中有著獨特的作用，可以有效發揮市場資源配置的專業優勢，提供來自市場的意見，協助政府做好區劃調整的科學論證和風險評估等工作。例如：早期的一些工業城市如大慶、大同、徐州等是以油田、煤炭、重工業基地為基礎設立的，相關企業在當時的行政區劃改革中便發揮了不可替代的作用。另外，在某些特定情境下，政府不能直接參與利益的博弈，難以面對不同主體進行討價還價。此時，成立或委托企業也是合適的選擇。

3.社會組織。在行政區劃治理中，相較于個體化、原子化的社會公眾，社會組織形式靈活、資源整合能力強、合作優勢突出，可以成為溝通政府、企業、公眾等不同主體的橋梁，幫助宣傳國家行政區劃與區域發展的方針政策，研究區劃理論與發展戰略，承擔有關規劃、技術標準論證，開展行政區劃調整風險評估，組織行政區劃與區域發展的信息和成果交流。比如地方區劃地名協會，通常由民政系統從事區劃工作的退休老同志和關心區劃事業的公眾構成，不僅可以幫助承擔地名普查、界樁聯檢等常規的事務性工作，還可以吸納對行政區劃感興趣的公眾，充當政府與公眾交流溝通的中間平臺，積極參與，主動作為。

4.公眾。行政區劃的公共性要求把實現公共利益作為相關決策的出發點和歸宿，盡可能擴大公眾的知情權、參與權和監督權，通過多種途徑吸收更多的人民群眾參與到行政區劃改革中來。社會公眾通過多種途徑和方式參與行政區劃治理，有利于把人民當家作主的原則真正落到實處，有利于中國特色社會主義民主政治的不斷完善。在實踐中，公眾可通過參加行政區劃調整相關的聽證會、座談會、論證會等直接參與方式，也可以通過人大代表、政協委員表達意見建議等間接參與方式，充分利用自身具有地方性知識的優勢，協助做好區劃調整。

二、行政區劃治理的創新意涵

行政區劃治理的基本架構是一種“非對稱性網絡治理”結構Jonathan Grix and Lesley Phillpots，Revisiting the “Governance Narrative”， “Asymmetrical Network Governance” and the Deviant Case of the Sports Policy Sector，Public Policy and Administration，vol.27，no.1（January，2010），pp.3-19.。在這個結構中，政府和其他主體間的非對稱權力關系是行政區劃治理結構的基本特征，各主體相互依賴的運作模式是行政區劃治理的基礎形式。按照行政區劃治理的基本要求，所有與區劃調整利益相關的主體，都應平等地參與到行政區劃治理中來。但在行政區劃治理中，各主體間權力、資源的非對稱性是客觀存在的，政府擁有強大的行政權力和資源調動能力、社會組織和企業具有相對穩定的組織基礎，公眾則處于原子化的分散狀態，其權力、資源、能力等方面遠不如其他三個主體。但同時，滿足公眾的公共需求又是行政區劃調整的根本出發點。

因此，在行政區劃治理中需要明確以下幾點：一是平等但不強求對等。利益相關方之間的權力不平衡是治理中的常見問題簡·庫伊曼、斯維恩·詹托夫特：《元治理：價值觀、規范、原則及治理選擇》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第195-216頁。。行政區劃治理強調的是各主體平等參與并發揮作用的地位，但基于各個主體天然存在的差異，并不能強求每個主體都以同樣的力量發揮同等的作用，而是主張發揮各個主體優勢，形成優勢互補，共同促進行政區劃調整走向善治。二是促進但避免操控。如果某些利益相關方沒有能力、組織或地位來參與，或無法與其他利益相關方以同等的資格參與，那么治理過程就會容易受到強行為體的操縱克里斯·安塞爾、艾莉森·加什：《協同治理：理論與實踐》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第339頁。。一般情況下，大部分公眾沒有足夠的技能和專業知識參與討論行政區劃調整中技術性很強的問題。在這種情況下，如何促使各個利益主體在行政區劃調整中構成真正的對話，而非基于政府本身的意圖操控整個治理過程就顯得尤為重要。

總的來說，“行政區劃治理”是在“行政區劃管理”的基礎上，合理吸收借鑒治理理論內核，結合新時代我國行政區劃改革的新要求、新特點、新變化提出的新概念。這一概念著重強調的是，在行政區劃調整中，政府要以更加開放包容的姿態去接納多元主體的伙伴合作關系，通過構建參與、協商、信任、合作的網絡化機制，在區劃調整中充分發揮政府、市場、社會組織、公眾等多元主體的作用。將治理嵌入行政區劃調整充分體現了新時代國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。行政區劃治理與行政區劃管理在價值理念、參與主體、治理結構、操作方式、運行機制、資源依賴等方面都存在許多不同，詳見下表1。

行政區劃改革既要維護國家治理秩序，也要尊重社會與市場，共同增進公共利益。從“管理”到“治理”的一字之差，凸顯了新時代行政區劃調整更加注重服務于社會發展、服務于國家治理現代化的特點和功能。行政區劃治理改變了傳統管理模式中過于偏重政府作用的傾向，引入多中心、網絡化、平等協商等治理理論的核心主張，主張向企業、社會組織、公眾等主體盡可能地開放政策過程，通過協同共治更好地增進公共利益。這些新的元素，是傳統行政區劃管理的概念未包含的。當然，行政區劃治理的提出，并非完全否定傳統的行政區劃管理，兩者并非“有你無我”的完全替代關系。行政區劃治理是在管理的基礎上，增加了新的治理元素。無論是傳統行政區劃管理還是現代行政區劃治理，政府都必須以人民為中心，在行政區劃調整及日常管理中體現公共利益的訴求。

值得一提的是，熊競、孫斌棟、何文舉等學者也曾提出過“區劃治理”熊競、羅翔、沈潔、何文舉：《從“空間治理”到“區劃治理”：理論反思和實踐路徑》，《城市發展研究》，2017年第11期。“政區治理”熊競：《應急管理中政區治理的關聯邏輯及其內在困境》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2020年第10期;熊競、孫斌棟：《超大城市政區治理：演進邏輯、制度困境與優化路徑》，《上海行政學院學報》，2020年第9期。“治理區劃”熊競、胡德、何文舉、陳美玲：《治理區劃：我國特大城市基層政區改革新理念》，《城市發展研究》，2017年第12期。等概念，同樣也是主張在行政區劃中引入治理元素。熊競等學者提出的“區劃治理”指在政府、社會和市場共同參與下，按照特定目標和原則對空間進行劃分，并基于劃定空間配置相應的管理機構，進而實現對空間的高效治理熊競、羅翔、沈潔、何文舉：《從“空間治理”到“區劃治理”：理論反思和實踐路徑》，《城市發展研究》，2017年第11期。。與本文“行政區劃治理”主要區別在于：一是概念基礎不同。熊競等學者所指 “區劃治理”中的“區劃”依托的是靜態意義上的“行政區劃”概念，只是將“行政區劃”當成一種空間類型，不涉及動態意義上的行政區劃調整，事實上將區劃治理當成了空間治理的一種類型;二是目標指向不同。熊競等學者提出的“區劃治理”作為空間治理的一種，其落腳點在空間治理而非行政區劃調整本身的治理，重點關注如何借助“行政區劃”對空間進行劃分，從而實現空間的高效治理。本文提出的“行政區劃治理”則緊扣廣義上的“行政區劃”概念，既包括動態意義的行政區劃調整，又包括靜態意義上的政區空間形態，涵蓋了從行政區劃調整到行政區劃日常事務性工作如地名更改、界樁聯檢等方方面面，關注的重心是在整個行政區劃調整動態過程引入治理理念，從而助推國家和區域的善治。由此可見，本文提出的“行政區劃治理”有著獨特的創新意涵。

三、治理嵌入行政區劃調整的條件

黨的十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力的現代化成為新時代全面深化改革的總目標。毫無疑問，行政區劃的變革也應及時納入國家治理現代化的建設之中。盡管政府始終在行政區劃管理中扮演主導性的作用，但推動這一重大公共事項的治理變革，讓市場、社會組織和公眾也能充分發揮積極作用，對實現行政區劃調整的科學化、民主化和法治化來說至關重要。近些年來，黨和政府不斷強調社會治理的重要性，有力地將治理的理念注入各級政府和各個階層，為治理嵌入公共事務奠定了良好的基礎。與此同時，行政區劃調整轉向治理—服務邏輯、社會組織蓬勃發展、社會公眾參與能力提升、行政區劃法律法規不斷健全等，都為治理嵌入行政區劃提供了一定的條件。

第一，行政區劃調整轉向治理—服務邏輯。我國的行政區劃體制與西方國家存在顯著差異。行政區劃不僅是廣袤國土的簡單劃分，更是國家治理體系的空間基礎，其后隱藏著穩定的政府權力與利益劃分的制度化邏輯。在過去的40多年里，行政區劃改革為社會經濟發展做出了巨大貢獻。國家開始逐步從單一地追求經濟高速增長轉變為追求經濟社會的協調發展，轉型、服務、治理等意涵開始被更多地強調。我國行政區劃的調整邏輯經歷了從政治—統治邏輯到經濟—發展邏輯，并正朝著治理—服務邏輯轉變的歷程葉林、楊宇澤：《中國城市行政區劃調整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》，2017年第4期。。近年來，國家戰略對空間格局的影響不斷加深，區劃調整不再是一個簡單的解決區域經濟發展問題的行政工具，而是作為系統性工具在整體上為國家治理現代化奠定空間基礎林拓、申立：《在新格局入口處：國家戰略與政區改革——2014年度中國行政區劃變動的分析》，《經濟社會體制比較》，2015年第4期。，提升國家重點區域戰略發展建設，服務于國家邊疆治理和國防安全林拓、申立：《行政區劃優化：與國家治理同行》，《經濟社會體制比較》，2016年第4期。。伴隨著我國服務型政府與社會主義和諧社會的建設，行政區劃調整也越來越兼顧治理與服務目標，比如城鄉統籌、基本公共服務均等化和公共產品供給效率等。

第二，社會組織蓬勃發展。所謂社會組織，泛指那些在社會轉型過程中由各個不同社會階層的公民自發成立的、具有一定程度的非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》，2015年第9期。。近年來，在黨和政府的鼓勵、支持和引導下，我國社會組織穩步有序發展，數量迅速增多。截至2021年2月底，全國依法登記的社會組織超90萬個，其中全國性社會組織2292個參見民政部中國社會組織政務服務平臺，http：//www.chinanpo.gov.cn/，http：//www.cctv-gy.cn/show_17_16502_1.html。，初步形成了類型多樣、覆蓋廣泛、門類齊全的社會組織體系，在社會治理中發揮了不可替代的作用。例如成立于2012年的中國行政區劃與區域發展促進會，通過與全國范圍內相關區域協會、專家學者、研究機構、社會公眾等開展合作，為我國的行政區劃理論與發展研究、開展行政區劃調整論證評估、制定行政區設置標準等做了大量有效的工作。

第三，公眾參與能力不斷提升。在以往的行政區劃改革中，普通公眾通常被視為能力有限甚至是非理性的，能力水平達不到一項公共決策所需的素質，大部分時候只能通過分散的、非正式的行為去影響地方的行政區劃改革。近年來，我國公民政治權利認知及維權意識不斷增強，參與意識和參與水平得到實質的提升張海柱：《科技論爭與公眾參與：環境風險研究中的公民身份議題》，《公共行政評論》，2017年第10期;袁博：《新生代農民工的參與意識與權利表達》，《重慶社會科學》，2013年第4期;韓萬渠：《政民互動平臺推動公眾有效參與的運行機制研究——基于平臺賦權和議題匹配的比較案例分析》，《探索》，2020年第2期。，對行政區劃的關注度也與日俱增。早在2004年，一份民間分50省的方案就引起廣大網友熱烈討論，中國《新聞周刊》有記者專門就此事采訪了民政部多位行政區劃專家及工作人員，掀起了一股“民間分省熱”孫展：《質疑中國分省傳聞》，《新聞周刊》，2004年第16期。。相較于這種宏觀層面上的分省方案，廣大公眾對涉及自己切身利益的區劃調整關注度也非常之高。散落于日常生活中的私下議論、網絡回帖、非正式討論等皆蘊含著社會公眾在行政區劃調整中參與的內在邏輯和深層訴求。普通公眾基于長期在當地工作、生活的地方性知識逐漸被重視，皆可為行政區劃調整方案的制定提供一定參考。

第四，行政區劃法律法規和設置標準體系不斷健全。法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》，2014年第4期。。在中央始終不渝追求國家治理現代化的大目標和社會主體日益增長的參與意識與能力的雙重作用下，行政區劃相關的法律法規和市、鎮、街道設置標準等不斷完善。2019年中央施行了新的《行政區劃管理條例》，為行政區劃的設置標準、管理體制、管理權限、變更程序、監督反饋等提供了法律依據。與原版《國務院關于行政區劃管理的規定》相比，新版《條例》第十三條特別增加了申請變更行政區劃向上級人民政府提交的材料應當包括“征求社會公眾等意見的情況”，同時，還明確規定申請變更行政區劃時，除區劃本身相關資料，還應提交風險評估報告、專家論證報告、征求社會公眾等意見的情況參見《行政區劃管理條例》第十三條。。2020年以來，雖然國家層面一直未能出臺鄉鎮街道的設置標準，但已有部分省、自治區和直轄市陸續推出最新設置標準，包括北京市、黑龍江省、浙江省、江蘇省、山東省、河南省、廣西壯族自治區、甘肅省、湖南省等，使鄉鎮街道等基層政區的設立有了明確的地方規范詳見文中所述各個省份民政部門官網鄉鎮街道等的設置標準相關文件。。

四、治理嵌入行政區劃調整的限度

行政區劃本是中央政府對所統治的區域進行層級劃分而形成的政治空間，其終極目的是為了維護統治的穩定。在理論上，中央政府是行政區劃改革方案的出臺者，地方政府只是執行者。但事實上，任何一個政治空間都不是憑空劃定的，要受到自然區、文化區、行政區、經濟區等各種因素的影響周振鶴：《中國歷史上自然區域、行政區劃與文化區域相互關系管窺》，《歷史地理》第19輯，上海人民出版社2003年版，第8頁。。行政區劃改革不但關涉宏觀層面的國家利益，更是與微觀層面的地方利益息息相關。治理嵌入行政區劃最重要也最困難的地方在于，行政區劃是一項集政治統治、資源配置、社會治理功能于一體的系統性改革，包含著中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與市場、政府與社會等各方的復雜博弈，牽一發而動全身。治理嵌入固然可以修正傳統管理模式下行政區劃出現的一些問題，但這并不意味著行政區劃改革中出現的所有問題都可以扔給治理去解決，治理本身也會有失敗的風險。因此，需結合我國行政區劃的具體性質，謹慎對待治理嵌入行政區劃的限度問題。

第一，政治屬性增加治理嵌入的穩定風險。從概念上看，行政區劃是為了實現國家的行政管理、治理與建設，對國家領土進行合理的分級（層次）劃分而形成的區域和地方浦善新：《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第3頁;周振鶴：《行政區劃史研究的基本概念與學術用語芻議》，《復旦大學學報》（社會科學版），2001年第3期。。作為中央管理地方、中央集權與地方分權的重要手段，行政區劃從古至今都是國家政治的核心環節，本質上永遠都是政治的決策與權力的重置周振鶴：《行政區劃通史·總論》，復旦大學出版社2017年版，第6頁。。也就是說，政治屬性是行政區劃的根本屬性。尤其是高層級的政區如省、直轄市的設置或變更、邊疆民族地區的調整等，與國家統治或安全穩定密切相關。這部分內容敏感性較強，決策需要一定的保密性，流程具有一定的封閉性，決策過程主要依賴政府力量的推動。從這個意義上講，行政區劃改革更多應該考慮國家統治和治理的需求，若過多強調多中心、分權化等理念，容易造成危害國家主權的政治風險。治理只能解決部分公共利益的實現問題，無法解決政治結構和政治體制的基礎性問題申建林、姚曉強：《公共治理的中國適用性及其實踐限度》，《湖北行政學院學報》，2016年第4期。。因此，在涉及到行政區劃的政治性問題時，應該對治理嵌入保持審慎的態度，客觀看待治理能夠發揮作用的限度。

第二，錯綜復雜的利益關系增加治理失敗可能。成功的關系建設是治理得以發揮作用的關鍵所在Stoker G.， Public Value Management： A New Narrative for Networked Governance？，American Review of Public Administration， vol.36，no.1（March 2006），pp.41-57.。行政區劃改革是一項基礎性、綜合性的改革，涉及范圍廣、時間長，區劃的變更只是一個瞬時性的動作，但卻會在相當長的時間范圍內引發全域范圍內的連鎖反應。區劃調整往往涉及多個利益主體，而每個利益主體均有其各自的訴求。這些利益主體之間彼此關聯，構成了一種動態網絡關系，即一種涉及政府、企業、社會組織、公眾等多個利益主體的多組織規制動態社會網絡系統。同時，行政區劃的調整會不斷重塑利益主體的關系格局。隨著行政區劃的調整，不斷變化的利益主體間復雜的網絡化治理關系，不僅影響城市空間的生產，也會影響網絡中各個主體的行為。在行政區劃調整中經常會出現互不兼容的多元利益訴求，且難以找到折中方案兼容各方利益。因此，如果毫無保留地全盤放開參與和討論，極有可能永遠都不能討論出一個令各方都滿意的最優方案。

第三，多元主體結構失衡是治理嵌入的先天劣勢。如果利益相關方之間的權力與資源嚴重不平衡，使得利益相關方不能以有意義的方式進行參與，那么有效的協同治理就需要采用一個積極的策略，以代表弱勢的利益攸關方和對其授權。在當下的中國，幾乎只有政府有足夠的力量平衡治理中多元主體的結構王詩宗：《地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區政府購買居家養老政策為例》，《公共管理學報》，2007年第4期。，在行政區劃調整中也不例外。通常來說，在行政區劃改革中，中央政府掌握縣級及以上行政區劃調整的最終決定權、省級政府擁有縣級以下部分行政區劃調整審批權、上級政府較下級政府擁有更多話語權，社會組織、企業、公眾等參與主體的能力、地位均不如政府。在當前注重GDP的大環境下，很容易出現因追求經濟發展而偏向地方主政領導意愿或專家學者意見、忽視社會公眾普遍意愿的傾向，造成多元主體參與區劃治理的結構性失衡。這種多元主體結構的失衡，造成治理嵌入行政區劃存在先天不足。如何在區劃治理中平衡多元主體的結構關系，使治理發揮最大效用，是一個值得進一步思考的問題。

第四，“績效懸浮”增加治理嵌入的不確定風險。與一般公共政策不同，行政區劃調整是一項“慢熱”的改革，其改革績效具有滯后性、模糊性，即行政區劃改革的績效不會隨著區劃的瞬時調整立即顯現，通常要經歷一個比較長的時期，且績效評估難度大，存在普遍的“績效懸浮”吳金群、廖超超，《尺度重組與地域重構——中國城市行政區劃調整40年》，上海交通大學出版社2018年版，第65頁。現象。這也導致了矛盾與沖突呈現歷時性特點：有些矛盾會隨著改革績效的逐漸浮現而消弭，有些矛盾卻會因為改革績效的浮現而被進一步感知。因此，在行政區劃調整動議和改革的初期階段，從技術層面上難以準確預判具體的改革成效。在改革動議和方案出臺階段說服力不足，可能導致廣大人民群眾對區劃調整信心不足，給多元主體參與區劃改革過程增加極大的不確定性。

五、余論

具有一定規模的國家或地區，都需要設置行政區劃。不同國家有著不同的制度背景，其區劃設置的目的、區劃調整的方式等均有所區別。西方國家城市化發展主要依賴全球化過程中自下而上的資本驅動吳金群、廖超超：《我國城市行政區劃改革中的尺度重組與地域重構——基于1978年以來的數據》，《江蘇社會科學》，2019年第5期。，其區劃調整也大都通過自下而上的方式實現。以美國為例：作為聯邦制國家，從19世紀末期開始，各州就立法要求地區合并必須通過全民公投，且滿足雙重多數的要求“雙重多數”要求指，大部分的合并提案需要住在兩個合并地區的大多數居民贊成，還需要在縣域范圍內而在合并地區之外的大多數居民贊成。。因而，美國的區劃調整更多是在各州法律框架內由地方自下而上推進。我國的城市化發展主要依賴自上而下的政策或權力驅動吳金群、廖超超：《我國城市行政區劃改革中的尺度重組與地域重構——基于1978年以來的數據》，《江蘇社會科學》，2019年第5期。。在我國，行政區劃不僅僅是簡單的地理空間分割，其上更附著著權力、土地等諸多重要資源。因此，行政區劃調整成為我國快速城市化發展中使用最為頻繁的行政工具葉林、楊宇澤：《中國城市行政區劃調整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》，2017年第4期。，其調整方式也基本以政府主導的自上而下推動為主。

作為行政體制的空間投影，行政區劃改革是重塑空間治理格局，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。今天的行政區劃改革在空間關系、運行邏輯、行政層級、職能配置等方面都開始出現內卷化風險匡貞勝、虞陽：《中國行政區劃改革的內卷化風險及其生成機制》，《人文地理》，2020年第2期?！，F行行政區劃管理體制在對抗“內卷”中已然顯得力不從心。治理嵌入行政區劃，既拓展了治理理論應用于中國實踐的問題域，又為新時代的行政區劃改革提供了理論支撐。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量?！绷暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月18日。將治理嵌入行政區劃這樣一件涉及廣大人民群眾切身利益的“眾人之事”，有助于凸顯社會主義人民民主的真諦，在價值層面上無疑是具有正當性的。然而，行政區劃作為治國理政的基礎制度框架，與國家政權建設密切相關，是行政體制、經濟體制等眾多改革領域的空間支撐。這些基礎屬性使得許多人對治理嵌入行政區劃缺乏信心，擔心治理嵌入會增加行政區劃改革風險，背離治理嵌入的初衷，造成改革的停滯與失效。盡管當前存在各種各樣的限度，導致治理嵌入行政區劃存在一定難度，但并非不可能。從當前我國的行政區劃調整實踐出發，可從以下三個方面進行一定的嘗試。

一是在行政區劃調整不同階段采取不同程度的開放方式。從行政區劃調整具體過程來看，在方案醞釀階段，可以采取無結構式意見建議征求法，只發布區劃調整的事項主題，鼓勵多元主體廣泛參與，充分發表意見建議。在方案出臺階段，可以采取半結構式意見建議征求法，結合前期意見征集和專家論證，發布不止一份具有可行性的調整方案，在開放討論的同時又兼顧區劃調整的保密要求。進入正式審批階段，由政府作為元治理者，按照民主集中的原則選定最優方案，按《條例》要求走正式報批流程，并向社會公示報批進程。到了方案執行階段，保密要求已大大降低，可以通過廣泛宣傳、輿論監測等技術手段，強化正面引導，及時回應相關熱點問題，及時予以疏導解決。在方案反饋階段，采取滿意度調查、座談會等方式，及時為其他地區或本地區下一次區劃改革總結經驗教訓。另外，由于行政區劃的資源配置屬性，在治理過程中為防止少數群體利用區劃調整謀私利，可以選擇在必要的時候短期凍結干部調整、戶口遷移、土地拍賣等敏感事項。

二是嘗試將“逆向調整”納入行政區劃管理體制中。行政區劃改革是一項彈性空間小、可逆性較差的重大公共決策，除極個別情況外，一般不可能中途廢止或推倒重來。部分地區在撤縣（市）設區、區界重組等調整中，所涉及的雙方或多方在區劃調整正式文件發布之后，會商定一定時期的過渡期目前過渡期設置大都是3-5年。資料來源：各級政府官網行政區劃調整的工作通知、現場訪談相關工作人員口述、地方政府行政區劃調整工作的臺賬資料等。，但過渡期設置的根本目的在于減少改革阻力，并非增加行政區劃調整本身的彈性。實際中的行政區劃改革對“逆向調整”有一定需求。例如廣東順德，在2003年撤市設區成為佛山市轄區后，其治理體系和治理結構難以適應社會經濟發展，在全國“百強縣排行榜”位次下滑。2011年，順德以市轄區的身份進入廣東省首個“省直管縣”試點名單周志坤：《廣東再力挺順德試水省直管縣》，《南方日報》，2011年2月14日第A1版。，經濟增長得到一定程度提高葉冠杰、李立勛：《行政區劃調整與管理體制改革對經濟強縣經濟發展的影響——以廣東省佛山市順德區為例》，《熱帶地理》，2018年第5期。。不難看出，民間多為順德改區感到遺憾，且依然對順德區逆向調回順德市有所期待許寶?。骸稙轫樀赂膮^再遺憾》，《中國縣域經濟報》，2011年2月24日第1版。。但囿于現實，廣東省只得通過對順德區實行“省直管縣”，部分矯正撤市設區的不良影響。有鑒于此，可以考慮將“逆向調整”作為一種常態化的動態調整機制納入行政區劃體制，增加行政區劃改革本身的彈性，促使多元主體在行政區劃治理中發揮更大作用。

三是率先從低層級的行政區劃調整進行試點。從行政區劃本質屬性看，行政區劃關乎國計民生、關乎全局穩定、關乎黨的執政基礎，政治性是其根本屬性。越是高層級的行政區劃調整，政治色彩越濃厚，也更多需要考慮國家統治的需求;越是低層級的調整，則越注重經濟發展和社會治理的需求，政治色彩也就相對淡一些。因此，治理嵌入行政區劃可以從低層級的區劃調整開始試點，在試點中探索治理嵌入的有益經驗，不斷加深治理嵌入行政區劃的程度。

總之，與其擔心治理嵌入行政區劃帶來的種種風險，不如轉變觀念，積極思考設計治理嵌入的科學方式，堅持穩中求進、守正出新，采取漸進方式穩妥推進治理嵌入，在行政區劃改革中真正回應訴求、惠及民生，全面夯實行政區劃改革的民意基礎。從根本上消除產生風險的社會土壤，方才是治理嵌入行政區劃的真正精神之所在。

（責任編輯：林賽燕）