我國農(nóng)村宅基地抵押貸款問題及對策分析

□ 韓家偉

（湖南工業(yè)大學城市與環(huán)境學院，湖南 株洲 412007）

一、我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村宅基地抵押貸款雖然受到大部分農(nóng)民的歡迎，但仍然缺乏國家法律法規(guī)和相關政策性文件的給予明確的解讀與支持。在近幾年的中央一號文件中，多次提出要推動更多的財力下鄉(xiāng)。通過對我國宅基地抵押貸款在宏觀政策、投融資、還貸能力等方面存在的金融風險以及宅基地流轉過程中存在的問題展開研究，分析出如何更好地完善我國農(nóng)村宅基地使用權抵押模式開發(fā)過程中的相關問題的方法，建立住房評價體系，使農(nóng)村住房與資本市場有效銜接。

2015年8月24日，《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》提出，賦予“兩權”抵押融資功能，維護農(nóng)民土地權益；推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，加強農(nóng)村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和協(xié)調配合力度，增強試點效果；穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從國家政策和法律的角度看，頂層設計要以宅基地抵押為基礎，政府要完善風險防范機制，明確推進農(nóng)村宅基地抵押貸款制度的平穩(wěn)運行。遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律。通過探索“多戶聯(lián)合保障”機制，實現(xiàn)宅基地抵押貸款的風險控制，對我國農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展具有進步意義，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的市場化。土地是農(nóng)民的根，宅基地是重要的土地資源，是國家為農(nóng)民居住提供的基礎和保障［1］。隨著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民的精神及物質生活逐漸完善，這使得農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及教育、醫(yī)療等方面的更多日益增長。而由于我國農(nóng)村金融缺乏快速發(fā)展，小農(nóng)戶“用錢難”的問題逐漸暴露，其中，農(nóng)民缺少金融抵押物，已成為農(nóng)村借貸機制正常運行的重大阻力。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設用地的主要組成部分之一［2］。因此，要解決中國農(nóng)村目前抵押難、貸款貴等問題，就要進一步拓展農(nóng)村金融抵押物，盤活農(nóng)民手中的宅基地和及住宅等資產(chǎn)，使之成為農(nóng)民抵御重大風險的金融保障。

二、我國農(nóng)村宅基地抵押貸款存在的問題

（一）宅基地法律法規(guī)尚未建全

雖然我國農(nóng)村宅基地抵押貸款制度仍在不斷完善，但是現(xiàn)行相關法律法規(guī)成為我國農(nóng)村宅基地抵押貸款發(fā)展的政策性制約因素。無論是法律法規(guī)還是政策，都對我國宅基地的流轉和抵押做出了嚴格規(guī)定，宅基地抵押貸款工作舉步維艱。若宅基地做好明確的相關登記，且嚴格按照流程操作，在經(jīng)濟利益調整中，方可保證產(chǎn)權主體對社會資源的有效利用［3］。目前，我國農(nóng)村的宅基地抵押貸款大多在同村農(nóng)民私下約定流轉，加之農(nóng)民本身對房產(chǎn)的需求不是特別強烈，因此，農(nóng)民無法通過買賣和抵押宅基地來化解農(nóng)民資金短缺問題。

（二）宅基地抵押貸款市場不夠完善

我國宅基地使用權抵押貸款還處于初步探索階段，面臨著擔保難、抵押難、風險大等困境［4］。宅基地抵押貸款程序復雜、成本高，參與宅基地流轉的農(nóng)民思想保守，經(jīng)濟素養(yǎng)較低，面對高風險交易，特別是出現(xiàn)流轉信息不對稱時容易產(chǎn)生觀念偏差，激進的交易行為導致合同履約率偏低，進而阻礙宅基地抵押貸款市場的發(fā)展與成熟。

（三）宅基地權屬劃分模糊

自從農(nóng)村土地制度改革以來，村民生產(chǎn)、自治組織結構緩慢發(fā)生變化，農(nóng)村生產(chǎn)生活越來越強調個體，有關“集體”的定義日漸模糊，如何定義集體組織，沒有具體指標，由于宅基地所有權屬于集體，導致宅基地只能在村民個體之間私下約定進行。宅基地抵押貸款完成后，宅基地使用權本身不屬于“產(chǎn)權”范疇，如若發(fā)生借款人不能按期還付貸款，則銀行及金融機構將很難將宅基地收回，也會產(chǎn)生相關金融風險。

（四）宅基地價值難以評估

農(nóng)村宅基地歷史遺留問題多、有償使用推進困難、退出機制不順暢、管理基礎較為薄弱［5］。當前，由于我國農(nóng)村宅基地抵押及流轉市場缺乏有效建設，未形成比較成熟的宅基地價值評估體系，加之農(nóng)民對宅基地價值不了解，導致我國農(nóng)民對于自家宅基地及其住房的金融價值沒有清晰的認識。宅基地流轉改革工作完成前，不允許宅基地的抵押與交易，無法形成標準化宅基地抵押市場，加之缺乏科學戰(zhàn)略與監(jiān)管，宅基地價值難以評估。

（五）農(nóng)戶參與積極性較弱

我國農(nóng)村宅基地制度具有公益性與保障性，農(nóng)民的日常務農(nóng)收成與收入通常只能自給自足，房屋作為最后的保障體現(xiàn)其重要性，小農(nóng)戶不會輕易將自住房屋進行抵押貸款。小農(nóng)戶對于宅基地抵押貸款持懷疑、保守態(tài)度，除非家庭遭遇重大災難，否則不會輕易將宅基地進行抵押貸款。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也在一定程度上限制了宅基地的自由流轉，由于宅基地土地與宅基地上的房屋在空間上不可分割，導致農(nóng)民不能正常將宅基地進行抵押貸款。

（六）農(nóng)村金融機構的抗風險能力較弱

目前，我國農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合加速發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的形成，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融需求也不斷增大，而我國傳統(tǒng)的貸款模式已經(jīng)難以滿足當前農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活的需要，主要原因是農(nóng)戶缺少有效的抵押品。為促進農(nóng)村金融產(chǎn)品多元化，農(nóng)村宅基地抵押貸款應時而生。但是，農(nóng)村金融機構普遍規(guī)模較小、抗風險能力弱、管理體制尚不完善，這也為農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村金融機構缺乏高精尖人才投入，技術落后，農(nóng)村金融產(chǎn)品缺乏應用試驗，基本上照搬城市金融制度，沒有做到因地制宜發(fā)展農(nóng)村金融機構，導致我國農(nóng)村金融機構的抗風險能力偏弱。

三、農(nóng)村宅基地抵押貸款的對策建議

（一）完善相關法律規(guī)定

建議最高人民法院以司法解釋或判例的形式，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款的合法性。放寬對宅基地使用權流轉和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權完全意義上的財產(chǎn)性權利。政府相應監(jiān)管部門應形成合力，加強對農(nóng)村宅基地抵押市場的監(jiān)管和治理，嚴厲打擊損害農(nóng)村宅基地抵押制度和抵押市場的違法犯罪行為。促進農(nóng)村宅基地流轉市場的良性發(fā)展，強化農(nóng)戶和經(jīng)營主體辦理抵押貸款的意愿，重振市場信心。

（二）建設流轉市場

在保證土地流轉管理和服務的基礎上，建立縣、村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級農(nóng)村宅基地流轉服務機構，盡快促進農(nóng)村宅基地流轉的自發(fā)意識。提倡農(nóng)信社、農(nóng)商行等農(nóng)村金融機構在農(nóng)村宅基地抵押貸款問題上的服務機制。加快建設以農(nóng)村金融機構為主的宅基地流轉市場建設，積極培養(yǎng)農(nóng)民土地流轉與金融業(yè)務意識。建議政府對宅基地抵押貸款實行優(yōu)惠政策，鼓勵大規(guī)模抵押農(nóng)村宅基地。

（三）選擇試點金融機構

我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的開展和實施，不僅需要地方金融機構的參與，還需要我國廣大的國有和私立商業(yè)銀行的積極參與。建議政府在充分調動地方金融機構開展農(nóng)村宅基地抵押貸款試點工作的前提下，采取有效措施，通過法律法規(guī)和激勵政策吸引金融機構開展農(nóng)村宅基地抵押貸款業(yè)務，為金融機構順利開展工作保駕護航。實踐中，第三方擔保機構主要是由政府行政部門監(jiān)管設立的專門機構，如土地承包經(jīng)營合作社、村集體和農(nóng)業(yè)融資公司等。組成部分涉農(nóng)專業(yè)人員較多，熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，有利于轉變農(nóng)地經(jīng)營管理職能。

（四）建設評估市場

做好宅基地價值評估工作，研究適合我國不同經(jīng)濟發(fā)展程度地區(qū)的農(nóng)村宅基地發(fā)展模式，科學分析我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的實現(xiàn)路徑，建立健全農(nóng)村宅基地評估機構，出臺相關法律、業(yè)務指導等評價管理和技術規(guī)范，引進高端人才，大力推廣農(nóng)村信用社為農(nóng)村宅基地抵押提供評估服務。

（五）完善風險防范機制

積極倡導農(nóng)戶和經(jīng)營主體參保，引入更加規(guī)范的商業(yè)保險經(jīng)營機制，為農(nóng)戶和經(jīng)營主體建立風險防火墻。同時，進一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險理賠機制，提高理賠效率，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，推出更加豐富合理的商業(yè)保險品種。進一步發(fā)揮專業(yè)擔保機構的擔保作用，完善風險補償機制，將風險問題在一定程度上化解在金融機構和農(nóng)戶之間，為農(nóng)村宅基地抵押的融資提供保障。