優(yōu)化科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系探析

樓洪志 施偉南

一、緒論

為加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵有關(guān)方面加大研發(fā)投入，近年來我國科研經(jīng)費投入呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局公報顯示，2014年全國科技經(jīng)費投入1.926萬億元，2015年投入2.136萬億元，2016年則達到了2.260萬億元。為了有效激發(fā)科研工作者的創(chuàng)造性，2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，其中明確指出要加大科研激勵力度、賦予預(yù)算管理彈性化，優(yōu)化資金管理，釋放科研活力。這也表明科研院所將擁有更大的經(jīng)費管理自主權(quán)。在此背景下，所有科研院所應(yīng)對構(gòu)建切實有效的科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系加以重視，全面調(diào)動科研工作者的積極性和創(chuàng)造性，在保障科研經(jīng)費支出規(guī)范性與合法性的同時，最大程度地提高科研經(jīng)費使用效益和科研資源配置效率。

二、科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境亟待完善

1.內(nèi)控意識薄弱。內(nèi)部控制是以制度為載體的綜合性管理工作，其順利實施有賴于相關(guān)實施主體的深刻認(rèn)識和認(rèn)真貫徹?？蒲性核訌妼蒲薪?jīng)費的內(nèi)部控制，其關(guān)鍵在于提高相關(guān)人員的內(nèi)部控制意識，為科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系的實施營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。目前，科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識薄弱是我國科研院所普遍存在的突出問題，主要表現(xiàn)如下。

（1）財務(wù)人員對內(nèi)部控制的必要性和緊迫性認(rèn)識不足，推行內(nèi)部控制意志不夠堅決。

（2）科研人員將內(nèi)部控制置于科研工作的對立面，對科研經(jīng)費內(nèi)部控制工作持抵觸情緒，正是因為對科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識缺乏，導(dǎo)致財務(wù)人員和科研人員對于科研經(jīng)費內(nèi)部控制問題均存在不夠重視的情況，最終導(dǎo)致絕大部分科研院所在科研經(jīng)費內(nèi)部控制制度建設(shè)方面投入不足，出現(xiàn)內(nèi)部控制制度組織落實和監(jiān)督不到位、避重就輕、選擇性執(zhí)行等問題。

2.部門之間未能建立協(xié)調(diào)機制。

（1）管理層面。財政管理部門與科技管理部門在科研項目預(yù)算編制、預(yù)算內(nèi)容、會計科目、支出類別等方面不一致。例如：科技管理部門設(shè)置的項目預(yù)算內(nèi)容與財政部門設(shè)置的會計科目無法一一對應(yīng)，不同的項目大類又設(shè)置了不同的預(yù)算內(nèi)容，不同的預(yù)算內(nèi)容要歸并不同的會計科目，對于這些會計科目的預(yù)算又設(shè)置了不同的支出比例。這些從上到下的不統(tǒng)一，導(dǎo)致相對應(yīng)的職能部門很難把握。

（2）單位層面?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性工作，它通常會涉及財務(wù)、科研和審計等多個部門。正因如此，有效的內(nèi)部控制必須建立在跨部門順暢溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上。然而，科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在較嚴(yán)重的跨部門溝通與協(xié)調(diào)不暢的問題，主要表現(xiàn)如下。

——財務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，科研人員不懂財務(wù)，由于缺乏有效溝通，兩者之間存在明顯的認(rèn)知偏差?？蒲胁块T指責(zé)財務(wù)部門妨礙其開展工作，服務(wù)意識不夠；財務(wù)部門則指責(zé)科研部門經(jīng)費開支不合規(guī)，漠視規(guī)章制度。

——財務(wù)部門與審計部門缺乏有效溝通。二者本應(yīng)為協(xié)作關(guān)系，卻轉(zhuǎn)變成了對立關(guān)系，審計部門的項目審計基本上是針對財務(wù)開支是否規(guī)范展開，是否按照預(yù)算執(zhí)行，而對于項目的實際效果不甚關(guān)心。

——科研部門與審計部門缺乏有效溝通。二者對彼此工作的理解和認(rèn)知存在偏誤，科研部門傾向于認(rèn)為審計部門愛找瑕疵，無形中增加了科研部門的工作壓力，有不滿情緒。由此出現(xiàn)部門間的矛盾和沖突增加，關(guān)鍵節(jié)點失控，審計部門監(jiān)管脫節(jié)。這是造成科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制效果不佳的原因之一。

（二）風(fēng)險評估機制尚不健全

科研院所普遍沒有建立有效的風(fēng)險評估機制，缺乏風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和應(yīng)對方面的實踐經(jīng)驗。在科研經(jīng)費立項過程中，科研院所缺乏相應(yīng)的風(fēng)險評估機制對立項項目進行有效分析，不能對項目的研究價值、開展難度等問題進行全面的評估。

（三）內(nèi)部控制活動不夠嚴(yán)格

1.預(yù)算編制不實。一方面，科研項目預(yù)算由科研人員自行編制，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容與會計科目不符。由于科研人員只知道要做哪些科研內(nèi)容，需要買哪些儀器設(shè)備及科研用品，而對于相應(yīng)的財務(wù)支出類型知之甚少，導(dǎo)致科研人員對于相應(yīng)預(yù)算內(nèi)容如何對應(yīng)會計科目難以把握，致使預(yù)算內(nèi)容與會計科目不符的情況時有發(fā)生。另一方面，預(yù)算撥款周期太長導(dǎo)致科研經(jīng)費預(yù)算編制與實際不符。由于個別項目預(yù)算撥款進度不及時，從項目立項到經(jīng)費下?lián)苤临Y金到賬，其間周期太長，從而導(dǎo)致實際發(fā)放的科研經(jīng)費跟預(yù)算申報時的數(shù)字不一致。

2.預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)。

（1）預(yù)算控制不嚴(yán)格。財務(wù)部門、科研部門及科研人員三者對于經(jīng)費預(yù)算的細(xì)化信息了解不對稱，導(dǎo)致科研人員在經(jīng)費報銷時很容易與財務(wù)人員發(fā)生分歧。財務(wù)人員無法準(zhǔn)確把握哪些費用允許報銷，導(dǎo)致科研支出的合理性難以界定，容易產(chǎn)生與科研活動不符的費用支出，增加了預(yù)算管理的風(fēng)險。

（2）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范。爭取科研經(jīng)費是考核科研人員的重要指標(biāo)之一，一些科研人員為了追求短期利益，從多個渠道申報科研項目。經(jīng)費的增多加大了科研經(jīng)費管理難度，導(dǎo)致科研經(jīng)費使用的隨意性，可能會出現(xiàn)不同項目經(jīng)費交叉使用以及支出內(nèi)容不合理等情況。這些都增加了預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險，甚至造成項目結(jié)題審計通不過，出現(xiàn)大量本不必要的調(diào)賬事項。

3.決算驗收存在風(fēng)險。

（1）項目結(jié)題驗收前突擊花錢、突擊報銷的現(xiàn)象普遍存在，支出調(diào)賬的問題較為突出，以表代賬應(yīng)付財務(wù)審計檢查的情況未能有效杜絕，使得項目決算難以真實反映項目的實際執(zhí)行情況。

（2）結(jié)余資金管理長效機制尚不完善，科研管理部門項目結(jié)題與財務(wù)部門經(jīng)費結(jié)賬相脫節(jié)，導(dǎo)致項目結(jié)題不結(jié)賬、已結(jié)題項目長期掛賬的情況依然一定程度上存在。對歷年結(jié)余經(jīng)費找不到較好的處理方式，結(jié)余經(jīng)費的重新立項、預(yù)算內(nèi)容、開支渠道、支出類型等方面，都沒有比較理想的管理制度。

（四）信息溝通效率有待提升

目前，科研院所科研經(jīng)費管理信息系統(tǒng)建設(shè)仍停留在操作層面，只能對科研經(jīng)費基本信息進行收集，不能充分幫助科研管理人員對信息作出精確的數(shù)據(jù)分析和綜合把握，不能對科研經(jīng)費進行科學(xué)有效的管理。此外，管理信息系統(tǒng)主要為各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部科研管理服務(wù)，未實現(xiàn)科研經(jīng)費項目信息共享。科研經(jīng)費管理、財務(wù)核算管理、資產(chǎn)信息管理及審計監(jiān)督等部門各自為政，相關(guān)信息平臺各自獨立，導(dǎo)致各類數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)共享共用。科研人員、財務(wù)人員對于經(jīng)費預(yù)算、執(zhí)行等存在盲區(qū)，信息不夠透明。

（五）內(nèi)部監(jiān)督效力相對弱化

內(nèi)部控制監(jiān)督工作主要是由審計部門來完成，而科研院所中審計部門與其他部門屬于平行關(guān)系，獨立性不強。同時，沒有明確的內(nèi)部控制政策可依，因此，審計部門不能獨立進行監(jiān)督和評價活動。內(nèi)部控制中的全過程審計監(jiān)督機制尚未形成。針對科研經(jīng)費開展的專項審計較少，往往是嵌入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計當(dāng)中，并且是以事后監(jiān)督為主，缺乏對科研經(jīng)費的全過程跟蹤監(jiān)控，導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用管理當(dāng)中的問題和漏洞，影響了內(nèi)部審計監(jiān)督職能的發(fā)揮，不利于提高風(fēng)險防范能力。加之科研院所普遍缺乏科研經(jīng)費追責(zé)問責(zé)機制，導(dǎo)致內(nèi)部審計監(jiān)督剛性約束不足，審計結(jié)果大多流于形式，內(nèi)部監(jiān)督效力也大打折扣。

三、優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1.增強內(nèi)部控制意識。

（1）強化相關(guān)人員的利益認(rèn)知。財務(wù)、審計人員和科研人員作為內(nèi)部控制的主客體，是科研經(jīng)費內(nèi)部控制最主要的利益相關(guān)者。管理者作為科研院所內(nèi)部控制制度設(shè)計者和運行監(jiān)督者，必須充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，在科研院所堅定不移地推行內(nèi)部控制制度。與此同時，科研人員必須轉(zhuǎn)變對內(nèi)部控制的偏見，以積極的態(tài)度全面了解內(nèi)部控制制度，遵循內(nèi)部控制規(guī)律，進而適應(yīng)內(nèi)部控制的制度安排。

（2）強化相關(guān)人員風(fēng)險意識。科研項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費使用的第一責(zé)任人，需要強化主人翁意識，全程了解和監(jiān)控科研經(jīng)費的使用情況和效果，對于科研經(jīng)費開支的必要性和額度充分發(fā)表意見，并嚴(yán)格遵守相關(guān)制度規(guī)定，切實起到模范帶頭作用。科研人員必須充分認(rèn)識到自身承擔(dān)的法律責(zé)任以及觸碰“紅線”將會導(dǎo)致的后果，要以提高科研經(jīng)費使用效益為準(zhǔn)則，科學(xué)合理地安排科研活動和經(jīng)費開支。財務(wù)、審計人員應(yīng)積極主動地履行監(jiān)管職責(zé)，切實了解管理失職將會導(dǎo)致的后果，以確保在工作中不偏不倚、規(guī)范嚴(yán)格。

2.建立部門協(xié)調(diào)機制。

（1）建議財政管理部門和科技管理部門在項目預(yù)算編制、項目大類及會計科目設(shè)置等方面進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在目前狀態(tài)下，可通過設(shè)置多種形式的轉(zhuǎn)化表，把不同項目大類，不同預(yù)算內(nèi)容，通過統(tǒng)一的轉(zhuǎn)化方式形成符合會計核算及項目審計驗收表單。

（2）加強科研院所各部門協(xié)調(diào)。

——財務(wù)部門要提高服務(wù)意識，把自身充分融入到科研工作中去。財務(wù)部門人員應(yīng)積極主動地融入科研活動，大概了解科研內(nèi)容及科研工作的自然規(guī)律。同時，不斷增強服務(wù)意識，提高服務(wù)水平?？蒲胁块T人員應(yīng)在確保順利推進科研工作的前提下，積極主動地了解相關(guān)財經(jīng)法規(guī)制度，深入理解內(nèi)部控制制度建立的動因和初衷，進而認(rèn)識到財務(wù)工作是在為業(yè)務(wù)部門工作順利開展提供支持和后勤保障，

——推動財務(wù)部門、審計部門協(xié)同互進。審計部門與財務(wù)部門工作具有天然的承接性。財務(wù)部門應(yīng)普及審計知識，使其對審計工作的職責(zé)和目標(biāo)有客觀清晰的認(rèn)知，從而意識到審計人員是確保財務(wù)部門工作合規(guī)性、科學(xué)性、有效性的重要幫手。審計部門應(yīng)加強事前監(jiān)督、事中控制，在財務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部控制規(guī)范方面給財務(wù)部門予以積極指導(dǎo)。

——提高科研部門、審計部門信任程度。科研部門與審計部門由于工作性質(zhì)差異較大，有時對彼此工作的認(rèn)知存在偏誤?？蒲胁块T應(yīng)該充分認(rèn)識到審計部門的監(jiān)督職能，是給科研部門提供專業(yè)的風(fēng)險防范和避免非主觀的違法違紀(jì)，避免觸碰“紅線”。審計部門應(yīng)加強對科研部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和風(fēng)險預(yù)防，多做相關(guān)的案例分析，讓科研部門有足夠的風(fēng)險意識，遇到問題主動征求審計部門的意見和建議。

（二）健全風(fēng)險評估機制

建立健全科研經(jīng)費風(fēng)險評估機制，定期對科研經(jīng)費使用管理活動進行風(fēng)險評估，動態(tài)識別、系統(tǒng)分析科研經(jīng)費預(yù)算、執(zhí)行、決算、績效評價等各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險，全面評估風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，不斷更新采集風(fēng)險點，及時制定風(fēng)險應(yīng)對措施，為持續(xù)加強科研經(jīng)費的風(fēng)險防控，改進科研經(jīng)費的內(nèi)控管理夯實基礎(chǔ)。對于科研項目進行事前事中事后監(jiān)督，增強科研項目專項審計，從預(yù)算編制到驗收、績效進行評價，實行全過程監(jiān)控。

（三）強化內(nèi)部控制活動

1.完善預(yù)算編制控制?？蒲性核攧?wù)部門與科研部門應(yīng)當(dāng)對項目申請人的預(yù)算編制進行協(xié)助與輔導(dǎo)。在預(yù)算編制過程中，項目申請人應(yīng)當(dāng)向相關(guān)部門提供與該課題相關(guān)的數(shù)據(jù)，同時，其他部門應(yīng)當(dāng)及時提供該科研項目所需要的科研設(shè)備和材料等。在預(yù)算編制過程中，財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)全程協(xié)助科研項目申請人員對預(yù)算進行正確編制，保證預(yù)算編制的科學(xué)性與真實性。

2.完善預(yù)算執(zhí)行控制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算進行。逐級分解，并具體落實到個人。單位應(yīng)當(dāng)定期對預(yù)算執(zhí)行情況進行跟蹤分析與檢查，構(gòu)建預(yù)算分析制度，加大對預(yù)算執(zhí)行的控制力度。如果科研經(jīng)費實際收支情況與預(yù)算不一致，應(yīng)當(dāng)及時研究作出調(diào)整，督促責(zé)任人落實。

3.完善驗收決算控制?？蒲性核鶓?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，平衡管理科研經(jīng)費，形成三位一體的績效考核、過程監(jiān)測和預(yù)算決算編制模式，堅決杜絕以往重結(jié)項輕決算的行為，應(yīng)先審計科研經(jīng)費再進行結(jié)項，在經(jīng)費管理的最后時刻更要嚴(yán)格控制。

（四）完善內(nèi)控信息系統(tǒng)

1.建立科研項目管理信息系統(tǒng)?？蒲许椖抗芾硇畔⑾到y(tǒng)，包括項目申報、合同、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)題驗收、績效評價、結(jié)余經(jīng)費管理等各個環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，建立科研項目管理信息系統(tǒng)與OA系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、審計系統(tǒng)等，實現(xiàn)各部門之間的信息溝通、數(shù)據(jù)共享、管理協(xié)同，實現(xiàn)科研經(jīng)費的信息化、流程化和數(shù)據(jù)信息透明，從而提升科研經(jīng)費管理效率和服務(wù)水平。

2.強化科研經(jīng)費各個環(huán)節(jié)的流程設(shè)計。通過科研經(jīng)費的經(jīng)費到位、認(rèn)領(lǐng)、合同簽訂、經(jīng)費下?lián)堋㈩A(yù)算嵌入、經(jīng)費支出、驗收審計、績效評價等各個環(huán)節(jié)，設(shè)計表單式的流程圖，使各部門各司其職，各環(huán)節(jié)透明可控，實現(xiàn)整個科研項目的全透明運行。

（五）嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督檢查

建立科研經(jīng)費的全過程審計監(jiān)督機制，內(nèi)部審計機構(gòu)要加大科研經(jīng)費審計監(jiān)督力度，綜合運用定期檢查、不定期抽查、專項檢查等方式，對科研經(jīng)費預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考核等全過程進行全面監(jiān)督和跟蹤審計。依托科研經(jīng)費管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建動態(tài)審計監(jiān)督大平臺，通過將審計監(jiān)督和內(nèi)部控制要求內(nèi)化至管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)科研經(jīng)費全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)督。強化審計整改和責(zé)任追究，推進審計結(jié)果公開，切實提升內(nèi)部監(jiān)督實效。

四、結(jié)語

本文通過對科研院所現(xiàn)狀的分析，總結(jié)了科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的主要問題，包括內(nèi)部控制環(huán)境亟待完善，風(fēng)險評估機制不健全，內(nèi)部控制環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)格，信息溝通效率低，內(nèi)部監(jiān)督效力相對弱化等。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出了相應(yīng)的優(yōu)化對策和改進建議。本文的研究對于科研院所發(fā)現(xiàn)自身科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的問題和不足，為優(yōu)化科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系提供了改進路徑。