供給側改革下農村產權對接金融市場研究

王 丞 覃翠英

一、引言

推進供給側結構性改革是中國經濟進入新常態后的重大決策。開展農業供給側結構性改革需要進一步促進農業領域提質增效，優化農業資源在市場的配置，促進農業結構升級，增強農產品供給的有效性，改變農業發展困局。農業供給側結構性改革應在農村金融供給量方面著力，提升農村信貸可及性。2017年中央一號文件繼續聚焦農業領域發布《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，“十四五”期間，農業農村發展投資和建設仍然需求大、任務重。農村是財政支出優先保障的領域，要確保農村投入適度增加。

農村產權包括林權、農村房屋所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、海域使用權等，然而能夠用于抵押融資活動的卻只有海域使用權、林權以及承包土地經營權。農村產權的核心是土地、林地和海域，我國農村的海域、林地、土地等，除了法律明確歸國家所有之外，均歸屬于農村集體所有。進行農村產權對接金融市場，是健全農村金融服務體系，促進農村產權制度革新的重大舉措。怎樣使農村產權“活起來”，答案便是激活各類農村“沉睡”的靜態資產。更重要的是，要用好用活存量資金，提高資金的使用效能，通過“整合+撬動”，對存量資金進行統籌整合，并用有限的財政資金撬動金融和社會資本投入農業和農村。深化農業供給側改革，逐步開展農村產權對接金融市場相關業務，有效盤活農村資源、資金、資產，解決長期以來我國農業農村經濟發展“融資難”問題。

二、農業供給側改革下農村產權對接金融市場發展存在的問題

（一）農業供給側結構性改革下政府層面的問題

1.配套法規政策不完善。現行農村產權抵押物權屬處置的法律依據有：《擔保法》《土地管理法》《農村土地承包法》及《物權法》。農村產權資產流轉、風險補償、權益評估等配套政策不夠完善，需要進一步健全政府機構的風險防范機制。因無法解決農企的融資問題，政府性質的農信擔保公司功能有待提升。實踐中，農村產權抵押貸款糾紛的訴訟，法院采取的是不予立案的態度，原因是缺乏相關的法律依據。所以下一步要推動農村金融法制環境建設，積極落實支持農村金融創新的法律法規及政策，尤其是已經突破（允許）的有關土地的國家政策，據此，有關方面應盡快修訂相關法律法規，或出臺實施細則，以有利于司法機關依法辦事，充分保障各方經濟主體的合法權益。

2.產權價值評估困難。農村產權價值評估機制不健全，缺乏專業評估公司和農業專家等第三方對農村產權價值進行系統科學的評估。農村產權交易市場不發達，現存的農村產權交易部分是私下進行，市場定價機制不完善，價值評估有很大的主觀性和盲目性。農村產權價值“看不見”，銀行放款存在顧慮。

3.產權交易平臺不健全。從已完成的農村產權交易情況看，目前產權交易品種較少，且交易量不大。由發展的各類業務與建設場所方面來看，現在的大部分農村產權交易平臺均較為單一化，僅有為數不多的大城市，依據市場機制構建的區域性農村產權交易市場體系，是具備交易和流轉產權作用的，而大部分多是之前掛靠于街道、鎮、市、區等的土地流轉服務中心，形式非常單一，缺乏良好的市場交易功能。從目前來看，還沒有實現預期的目標，交易活動缺乏效率。因為其針對性與專業性均有待提升，無法妥善處理供需雙方銜接與交流等問題。

4.社會保障制度欠發達。一直以來國家將社會保障的重心放在城市，這直接造成了農村社會保障水平長期低下。城市居民享有“五險一金”等較為完備的社會保障，與其呈鮮明對比的是，農村的社保機制有很多不足，主要體現在以下幾方面：首先是農村社保制度單一，覆蓋面小，保障對象有限。其次，農村社保制度試點進度遲緩，保障功能不強。這主要是因為保險基金的籌資渠道以農民自我繳費為主，農村養老保險的功能性和社會性并沒有充分實現。三是農村社保法律體系不健全，導致農村社?；鸸芾砉ぷ鳠o法可依。隨著農業供給側結構性改革的深入，農村產權逐漸進入金融市場。但由于社會保障方面的缺失，農民必然對失去土地后得不到基本的生存保障、養老保障和就業保障產生擔憂，農民對于土地保障仍存在天然的依賴性。這便導致農民不會隨意將作為生存保障的土地和宅基地等輕意進行抵押，以防老無所養。

（二）農業供給側結構性改革下金融業層面的問題

1.金融業對農村金融發展熱情不足。由于相關制度的缺陷、抵押物的缺失以及農業經濟自身周期長、利潤率低等特性，金融機構缺乏參與農村金融的熱情。金融機構多將業務重點集中放在發達地區和城市地區，甚至定位于扶持農村的農業銀行、農村信用社等金融機構，也是出于盈利的考慮，即將在農村網點吸納上來的存款投向了城市和工業領域。而隨著農業供給側結構性改革的推進，國家出臺了一系列農業融資優惠政策，金融機構對于農村金融市場的態度需要轉變。農村金融市場也相對不成熟，貸款的辦理手續較為復雜，需要配備更多的人力物力。所以金融業應確立農村產權抵押貸款的思路，先將貸款額度和發放幅度限制在一定水平，再根據情況逐步擴大規模。

2.金融業的風險防控機制不完善。農村產權交易平臺風險防控措施，是通過建立土地銀行、以“政府兜底”的形式接收銀行抵押獲得的土地，這種風險補償形式過于單一。當前，保險品種不全，農民損失不能全覆蓋，農村產權對接金融市場風險補償機構主要是政府，農業保險和再保險、農戶擔保等社會機構在風險防控機制中沒有發揮作用，仍有待在下一步工作中完善。當前的機制是通過政府補償減少風險給金融機構造成的損失，而忽視了交易前后的風險評價和風險控制，農村產權價值評估、農戶信用體系以及貸款資金用途監管等交易，事前事后的風險防控措施基本處于空白。

（三）農業供給側結構性改革下農民層面的問題

農民金融意識普遍不高，很少有農戶會將自己視作生命的承包土地經營權、農房、林權和海域使用權用來作抵押，這就造成農村產權對接金融市場的推廣范圍有限，從而導致金融機構推動農村產權抵押貸款的積極性降低。農戶對于農村產權持謹慎態度，即使有部分農戶愿意將農村產權進行抵押來獲得貸款，但出于對農村產權的謹慎考慮，很多農民在將自己的產權抵押之前都會慎之又慎。與此同時，由于對農村產權的評估價值不盡如人意，即使農戶愿意拿其產權作抵押，往往評估出來的價格也差強人意，不能滿足其生產生活所需資金額度。另外，教育的落后也導致農民金融知識欠缺，這也是造成農民融資意識淡薄的客觀原因。

三、農業供給側改革下農村產權對接金融市場發展建議

（一）農業供給側結構性改革下對政府層面的建議

1.健全農村產權對接金融市場法律法規。農村產權對接金融市場建設，是深化農業供給側改革的基礎性工作，必須制定切實可行的配套政策。首先，進一步促進農村產權抵押多元價值目標的實現。公共政策、資源優化配置、融資、財富收入等，均屬于農村產權抵押的主要功能。在有關立法過程中，要注意防止制度性功能之間出現矛盾，促進相互間的協調平衡，促進其各自功能的實現。其次，健全農村產權抵押的主體運作機制。逐步構建并完善該項權利制度的基本法律制度，促進運行機制的逐步健全，促進保護耕地，此外也要排除抵押權的制度障礙，規定宅基地與承包土地經營權是能夠抵押的。最后，要構建單獨的法律制度規范來明確農村產權抵押權各方當事人的義務和權利分配。為了更好地防范風險，打擊各種投機行為，可以出臺《農村產權抵押登記管理細則》與《農地抵押貸款管理辦法》，增強村民與農村融資擔保機構的風險意識。

2.開展農村產權確權登記頒證工作。在此基礎上，更好地盤活農村各類資產，促進基本農村產權的順利流動，促進農民合法權益維護等，這些均需要建立在農村產權確權登記的基礎之上。為了促進農村各類資源的資本化，促進城鄉一體化發展，改變城鄉二元結構，農村產權確權工作勢在必行。在實際開展農村產權確權過程中，應通過縣級人民政府認可的單位制定統一的產權證書。比如發放土地承包經營權證書，承包者必須首先同村集體簽署土地承包經營權協議，然后攜帶協議至鄉鎮土地管理部門進行登記，鄉鎮土地管理部門把有關信息報送至縣級部門，由縣土地管理部門統一制作并頒發土地承包經營權證書。

3.建立科學的產權評估機制。確權的基礎就是對有關資產的價值評估。通過前述可知，由于農村各類資產在價值評估過程中具有很大的主觀性，具體價值不易確定，所以確定農村產權資產的價值并非易事。筆者認為，應制定《農村土地承包經營權價值評估管理辦法》，建立標準統一的評估體系，成立獨立的評估單位來開展土地承包經營權評估工作。各地政府要根據自身具體情況，制定適合本地實際的評估操作細則與土地承包經營權價值評估標準?？h級政府建立單獨的土地承包經營權價值評估中心，聘任具有專業資質的人員上崗工作，自主經營，自負盈虧。

4.建立農村產權交易機制。建立農村產權交易服務中心，處理農村產權處理變現以及流轉等業務，主要是進行林權、農房、組織承包地流轉的招拍掛流程工作，給農村產權流轉提供各類咨詢服務，如糾紛仲裁服務，有關協議方面服務，法律咨詢、競價服務，流轉價格建議，流轉受讓方資格審核等。此外，在業務發展中形成良好的運行機制。我們將有關問題概括起來，主要是開展以下幾個層面工作：第一，可以設立專業銷售公司，作為專業營銷平臺，形成暢通的農村產權交易渠道。第二，搜集并及時發布各類信息。給交易雙方帶來產權流轉方面的供需信息，設立村、鄉、縣三級農村產權流轉信息平臺。第三，發展網絡平臺。形成村、鄉、縣三位一體的互動網絡系統，堅持“誠信、公開、自愿、合法”的原則，促進農村產權抵押貸款方面的風險控制，做好有關方面的監管工作。第四，形成科學的操作規范。進一步完善農村產權流轉規章制度，促進流轉活動規范化、制度化。

（二）農業供給側結構性改革下對金融業層面的建議

1.鼓勵銀行向農村延展。鼓勵中國農業銀行等國有銀行業務加大向農村擴張，在農村建立網點，以方便現場辦理相關金融業務，并且通過現代技術向農戶提供金融信息，推廣現代支付手段等方便業務辦理。成立村鎮銀行、合作金融等新型農村金融機構，盤活農村閑置資金，并且創新農村金融產品，為不同的農戶定制金融產品，充分盤活農村產權。通過資產規模、收入水平或盈利水平、銀行存款額度、銀行信用記錄、鄰里家庭信譽度等指標，構建農戶或農村新型經營主體信用評價指標體系，定期對農戶或農村經營主體信用水平進行評價，構建農村信用檔案或農村信用信息系統?？蓪⒃摴δ茉谵r村產權交易平臺上實行，以方便產權交易。

2.擴大金融機構覆蓋率。首先是為了改變金融市場上的壟斷現象，要引入競爭機制，成立銀行業金融部門。其次是政府出臺有關政策來促進商業銀行進駐廣大農村，研究出臺對農村產權抵押貸款利息免稅等政策，向著怎樣促進商業銀行為農村產權抵押貸款服務方面努力。

3.農村產權對接金融市場的風險防范體系。由于地質災害與惡劣氣候的不可預測性，農業生產風險極大。銀行金融部門一般只能管理風險，卻無法把風險完全清除。所以，為了減少農村產權抵押貸款的風險，需要形成良好的農業保險保障機制。在保險的支持下，農民因生產量巨變和自然災害導致無法及時清償貸款的風險可以被降低。因此，各大金融機構開展農村產權抵押信貸的積極性會隨之提高，可以促進農村融資量的增加。促進農業保險發展，首先要制定相關法律法規，促進該類保險規范發展，形成良好的保險網絡體系。農村保險市場發展前景良好，需要的保險量會不斷增多，待形成完備的網絡體系之后，就能給各地農村帶來商業保險供應，不斷滿足市場需求，促進資源集約利用。同時，在實際操作中，銀行成為農業保險保單的第一受益人，被保險人也可將保單質押給銀行作為該類產權抵押貸款的依據。

（三）農業供給側結構性改革下對農戶層面的建議

首先是鼓勵農戶按照“依法、自愿、有償”原則，以出租、轉讓、股份合作等多種形式流轉農村各項產權，進一步擴大農戶產權抵押范圍，促進規模化經營，刺激農村產權對接金融市場需求。其次是利用各種信息傳播與擴散媒介，幫助和教育農戶了解農村產權抵押貸款政策，提高農戶對農村產權抵押貸款政策的認知，以便農戶做出理性選擇。最后，選取試點農戶，給予其更多優惠政策，促使農戶掌握農村產權對接金融市場的政策和整個抵押貸款流程，更好地開展農村產權對接金融市場工作。