從一起長期纏訪事例談特殊群體的成員資格界定

□ 張兆康

浙江省寧波市江北區某街道一些已遷入戶籍的外來種田農戶，從21世紀初以來就一直向各級機關提出確認為成員的利益訴求，始終沒有停歇過，也曾打過好幾個官司，問題均沒有得到化解。信訪的核心在于這一群體對象是否是政策性移民，已經繳納的戶籍遷移費屬于什么性質的款額等。

所謂政策性移民，通常是由縣級人民政府統一組織的，這一行政行為。具有四個特點：一是組織性和計劃性強；二是規模大和周期長；三是復雜性和綜合性因素往往交織在一起；四是國家投入巨大人力物力和財力進行維持。

浙江省人大常委會法制工作委員會《關于對〈浙江省村經濟合作社組織條例〉有關條款解釋請示的答復》明確指出，“政策性移民落戶的”是指由于國家重點工程建設等需要，根據縣級以上人民政府的規定，在一定時間內有組織、有計劃地將特定人員遷移到指定地落戶的人員；“符合法律、法規、規章、章程和國家、省有關規定的其他人員”是指除本條例前五項規定以外，根據法律、法規、規章和國家、省有關規定以及所在村經濟合作社章程約定，可以成為本村經濟合作社社員的人。

這一群體現象主要發生在經濟發達地區，例如廣東省稱之為代耕農。成員身份認定的關鍵在于當時是否簽訂相關的協議，或者在檔案中保存著如何化解存在問題的條款意見。

1983年第一輪土地承包后，由于耕地承包負擔較重，陸續有寧海、臨海、三門等地的農戶到該街道租賃土地。到90年代初期，已形成了一定的經營規模，部分農戶已在當地購置住房，并舉家遷入戶籍搬至當地生活。為了照顧這些外來種田農戶的生產、生活，寧波市公安局、糧食局于1990年1月15日聯合發出《關于農遷農戶糧有關問題的意見》文件，對外來農業人口入戶作出了規定：即對來老市區所屬鄉（鎮）的余糧村承包糧田的外地農業人口，承包土地面積符合適度規模要求，時間已滿五年，年提供定購糧伍仟公斤以上，并志愿在遷入地務農和有居住條件的，可照顧其入戶。1992年，江北區根據本地情況，也作出了外地農業人口入戶的條件規定。此后，相繼有外來種田農戶向所在村提出申請入戶要求。為能減輕外來種田農戶遷入人員增加而帶來農村社會公益事業經費支出增大的壓力，多數村在照顧吸收外來種田農戶入戶時，根據本村實際情況，提出了必須繳納“遷戶費”或“戶籍遷移費”的要求。這些收繳的款額主要用于本村社會公益事業建設、社會治安綜合治理等福利支出，得到了所有申請遷入的外來種田農戶的認可。

到了第二輪土地承包時出臺了實施方案。涉及外來人員的入社問題，省、市的政策文件中有如下規定：1997年9月16日發出的寧波市委辦公廳市政府辦公廳《關于已落戶的外來種田農戶承包土地被征用后有關經濟政策的處理意見》文件第四條規定：為維護原有社員的利益，已遷入戶籍的外來種糧大戶要求參加村經濟合作社的，可按照《浙江省經濟合作社組織條例》有關規定，申辦和補辦入社手續，但根據1958年頒布的《國務院關于農業生產合作社股份基金的補充規定》，應交納公共積累，數額一般按社員平均占有集體資產（不含土地資產）的數額計算，合理確定。中共寧波市江北區委《關于穩定完善家庭承包經營體制搞好第二輪土地承包工作的若干意見》第六條規定：對已遷入戶籍的外來種田戶，要求享有土地承包權的，應由本人提出申請，經村社員大會或社員代表大會討論同意，辦理入社手續。外來種田農戶申請入社時均應交納一定數量的公共積累，數額一般可按其遷入戶籍當時該村社員人均占有集體凈資產（不含土地資產）的數額計算。根據市、區政策文件精神，經社員代表大會討論同意的第二輪土地承包實施方案中明確規定：已是村民的外來戶，由本人申請，村批準，村民代表大會通過，同時每人繳納村集體人均凈資產費后（人均1400元）才能享受本村社員同等待遇。如不享受社員待遇的外來戶村民，每人只能分口糧田0.4畝。而上述方案通過后，當時沒有一戶外來種田農戶申請要求入社，也沒有一戶外來種田農戶向村集體交納過公共積累。

這里重點是應該弄清繳納的戶籍遷移費與入社費的區別，以及公共積累的正確概念和第二輪農村土地承包的實施情況。公共積累，一般指集體所有制生產單位從收益中逐年積累起來的用作擴大再生產的資金，或者指工農業等經濟實體從收益中所提出的用做擴大再生產和公共福利的資金。國家有關部門在《關于農業生產合作社股份基金的補充規定》中也有此規定。而在二輪農村土地承包期間是否取得農村土地承包經營權，簽訂土地承包合同與發放農村土地承包經營權證是關鍵證據。

綜上所述，焦點在于該群體對象是否取得第二輪農村土地承包經營權。如沒有取得第二輪農村土地承包經營權，就不是該村集體經濟組織成員，不能全額享有集體經濟待遇。則須按上級部門規定對已經遷入戶籍關系的外來種田農戶，已交納集體公共積累，但未經社員代表大會討論通過成為正式社員的外來種田農戶，一般可按本村社員標準的80%給予補助；未入社的按口糧田面積或不高于本村社員安置標準的30%給予補助。

可喜的是，筆者在實際工作中了解到，在實施農村集體產權制度改革時，各村盡量予以傾斜，例如葛家村經濟合作社規定：對股份制改革截止日在冊的外來種田戶，其戶籍關系在1996年12月31日之前遷入的按現在冊社員的70%享受人口股，在1997年1月1日至1999年9月30日期間遷入的按現在冊社員50%享受人口股，在1999年10月1日以后遷入的按現在冊社員30%享受人口股，其中戶籍遷入時繳納過入戶費等相關費用的外來種田戶按在冊社員的50%享受人口股。而農齡股計算辦法則按戶籍遷入時間開始計算，1年折為1股，與當地世居社員一樣。