無錫市經濟薄弱村發展長效機制路徑探索

■ 黃華晟 潘國慶 宋淑君

黨的十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略”，強調“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。改革開放以來，無錫鄉鎮企業異軍突起，成為中國鄉鎮企業的發原地，創造了“蘇南模式”，鍛造了“四千四萬”精神，走在了中國特色社會主義道路探索實踐的最前沿，書寫了領時代之先風的宏偉篇章。作為相對發達地區，無錫市自1992年開始已經進行到第十輪市級經濟薄弱村扶持，不斷鞏固和拓展相對薄弱村（以下簡稱薄弱村）脫困轉化成果，全面推進鄉村振興。

一、上一輪扶持成效

無錫市委、市政府高度重視薄弱村幫扶工作，2016專門印發《關于經濟薄弱村脫困致富工程的實施意見》，開始了第九輪薄弱村扶持工作，一定5年不變。扶持期間，全市三級陸續出臺了62個扶持薄弱村的政策文件，市、縣、鎮三級財政專項預算幫扶資金達8.95億，全市薄弱村提前2年實現了穩定性收入200萬元的脫困轉化目標，形成了全社會積極參與的良好氛圍，薄弱村集體經濟取得了長效發展。

（一）村級收入邁上新臺階

截至2020年底，市級98個重點薄弱村村級收入顯著提升，平均總收入達553.2萬元，平均穩定性收入達310.6萬元。江陰市市級重點薄弱村資產總額達3.88億元，村均達2282.85萬元，比2015年底增長53.95%；凈資產總額3.16億元，村均達1859.3萬元，比2015年底增長68.71%；村均穩定性收入達377.61萬元，比2015年增長78.8%。宜興市市級重點薄弱村穩定性收入均達到200萬元，村均229.58萬元，較2015年增長30.53%。

（二）產業項目取得新成效

第九輪薄弱村扶持，全市財政扶持資金形成的經營性資產達3.10億元，年收益約2441萬元。宜興市薄弱村新增經營性項目91個，累計投資約2.5億元，為村級帶來穩定性收入約2760萬元。江陰市和錫山、惠山、濱湖、新吳區等利用市級專項獎補資金累計建設產業項目96個,總投入約1.7億元，其中惠山區13個市級薄弱村累計建設產業項目38個，實現年收益總額近1000萬元，村均年增收77萬元。

（三）村莊環境得到新提升

市委、市政府始終把改善薄弱村生產、生活條件擺在突出位置，其間，市級專項資金用于民生項目的約3710萬元，帶動各級資金投入1.34億元，涉及到的項目481個。江陰市市級重點薄弱村用于社會公益事業及保潔費用投入達2152.75萬元，村均達126.63萬元，較2015年增長了76.98%。錫山區扶持薄弱村民生改善類項目114個。宜興市累計有17個薄弱村獲得宜興市級以上農村人居環境整治綜合示范村。

（四）幫扶效果達到新水平

88個市級單位與98個市級重點薄弱村結對，定期深入結對村開展工作，填報APP實時數據。據統計，第九輪扶持薄弱村，市級結對單位下村總次數達2000余次，幫扶村級或協調項目資金6000多萬元，幫扶農戶資金或物資500多萬元。市紀委監委、市委組織部、市農業農村局、公安局、財政局等單位從引進發展項目、協調項目資金等方面入手，幫助薄弱村增強“造血”功能。市人力資源和社會保障局、地鐵集團積極開展就業幫扶，為結對村解決貧困家庭就業難問題，從根本上幫助困難家庭脫困致富。

二、主要經驗和體會

建立村級發展長效機制、實現薄弱村脫困致富和確保脫困不返貧是貫徹中央和省市委決策部署，全面推進鄉村振興建設、著力打造全市高質量全面發展示范引領區的重要內容之一。無錫市堅持精準扶貧基本方略，突出重點、明確舉措、狠抓落實，薄弱村集體經濟取得長足發展，經營性收入穩步提高，農民人均收入節節攀升。

（一）建立村級發展長效機制，必須切實加強組織領導

全市各級黨委、政府高度重視薄弱村幫扶工作，把薄弱村脫困作為一項政治任務擺在重要位置，加強領導、落實責任、強化考核，確保取得實實在在的成效。一是建立“幫扶機制”。建立健全了黨政主導、分級負責、社會幫扶和自力更生相結合的薄弱村幫扶工作機制，建立市領導對市級重點幫扶薄弱村中的特困村實行掛鉤聯系的機制，建立88個市級機關單位與98個市級重點薄弱村實行結對掛鉤的機制。二是強化主體責任。各級各地都履行主體責任，層層傳導壓力，壓緊壓實責任，推動薄弱村幫扶工作落到實處。錫山區實行村級主體責任制和鎮（街道）黨政主要領導負責制，明確年度薄弱村轉化數量，并簽訂目標責任書。濱湖區強化鎮級主體責任，將鎮屬資產山水城拖山島委托給長廣社區管理，建設開發旅游項目，年增加村集體收入50萬元。三是加強考核監督。嚴格落實薄弱村脫困轉化考核制度，把實現薄弱村高質量脫困轉化作為鄉村振興工作重要內容，納入市（縣）區高質量發展考核評價體系。宜興市將薄弱村幫扶工作作為對各鎮（街道）考核的重要內容，對未完成年度目標任務，或出現收入下降返困村的，實行“一票否決”，不得參加各類綜合先進鎮評選。

（二）建立村級發展長效機制，必須做好政策引導扶持

薄弱村既需要發揮自身優勢尋求發展，更離不開政府的政策引導和財政支持，只有兩者結合方可更好的激發薄弱村發展內生動力，促進薄弱村脫困轉化。一是加強政策扶持。無錫市先后制定了《關于經濟薄弱村脫困致富工程的實施意見》和《關于調整市級機關單位與經濟薄弱村結對關系的通知》等一系列扶持政策，鼓勵推動各市（縣）區因地制宜制訂針對性扶持政策，調優完善薄弱村脫困轉化要素，促進薄弱村脫困致富。宜興市出臺競爭性立項政策，對村級集體經濟穩定增收有直接帶動作用的經營性項目進行專項資金扶持。二是強化資金幫扶。上一輪扶持，市級投入專項資金1.7億元，帶動各級財政獎補資金7.25億元。宜興市按照“對標無錫、整合資金、核定收入、共同扶持、激發動能、全面脫困”的總體思路，實施財政綜合獎補政策，累計撥付薄弱村綜合獎補資金約2.7億元。惠山區堅持優先扶持產業發展類項目，投入薄弱村專項幫扶資金達1.45億元。三是加大項目傾斜。推動各地將農業產業化資金向農田基本保護區范圍內的薄弱村傾斜，同時，村莊整治、土地復墾、農田水利、“一事一議”項目等專項獎補資金，也重點向薄弱村傾斜。2020年度宜興市共有57個市、縣級薄弱村獲得財政“一事一議”項目扶持。

（三）建立村級發展長效機制，必須堅持鎮村聯合發展

發展壯大薄弱村的集體經濟，最關鍵的環節是增加收入，面對薄弱村經濟實力不足、區位條件差異明顯、要素資源日益緊缺等困難，采取“鎮街統籌、多村聯合、抱團發展”的強村新路，打破各村“單兵作戰”“小打小鬧”的傳統模式，使薄弱村級經濟發展有新突破。通過本輪扶持，全市新建或已建有的聯合發展平臺（有薄弱村參與的）共13家，惠及薄弱村52個。主要方式有三類：一是薄弱村出資參與鎮級平臺聯動發展。江陰市南閘街道及所屬4個薄弱村以抱團發展的方式出資800萬元組建聯合發展平臺，成立江陰市聯扶投資發展有限公司，通過資產化整合、權益化聯結、規范化運營，當年實現落地投資項目。二是薄弱村共同組建投資公司合作運營。惠山區玉祁街道五牧村、禮社村等6個薄弱村和街道經服中心共同組建無錫惠騰建設投資發展有限公司，通過收購標準廠房、商業店鋪、司法競拍破產企業等方式，實現年租金收益750萬元，出租收益按投資比例分配給薄弱村達到脫貧目標。三是薄弱村抱團聯建優質資產獲取收益。錫山區東港鎮陳市村和湖塘橋社區抱團聯合在鎮級工業集中區平價購買30畝土地建造標準廠房，年增加村級收入300余萬元。

（四）建立村級發展長效機制，必須強化因村因地施策

薄弱村所處地域條件和實際情況各不相同，決定了村級經濟的發展不可能有統一的模式和樣板，這就要求薄弱村在城鄉發展一體化進程中，要主動適應所在鎮（街）功能定位，充分利用各種資源和條件發展各業經濟，轉變生產經營方式，多渠道增加村級收入。一是充分利用村級資源，實現產業發展品牌化。宜興市西渚鎮白塔村積極發展休閑觀光農業、農家樂、文化創意和運動休閑等鄉村旅游產業，通過統一形象設計、統一對外宣傳、統一提供配套服務設施等形成自己的特色和品牌，年接待游客近百萬人次，農民人均收入近4萬元。二是充分利用村級資產，實現資源配置合理化。積極盤活存量資產，科學調配生產資源，促進村級經濟健康發展、有效增收。江陰市南閘街道南閘村立足觀莊果園場老舊廠區，積極做好廠房擴建翻建，圍繞20畝工業用地加快推進15000平米標準廠房新建，形成穩定收入。三是充分利用村級特色，實現增收路徑多樣化。發揮自身區位優勢，圍繞二、三產業搞物業經營，增加村級集體經濟收入。如引導發展服務配套型經濟，通過提供村莊保潔、綠化管護、家政中介等專業化服務增加村級服務經營收入。錫山區安鎮街道膠山村通過組建勞務合作社積極開展綠化養護服務，為村集體和農村富余勞動力開辟新的增收渠道，年增加村級收入40余萬元。

（五）建立村級發展長效機制，必須加強網上監督監管

2017年以來，按照“幫扶對象動態識別、幫扶資金統一監管、幫扶項目規范管理、幫扶責任細化落實、幫扶過程公開監督、幫扶力量統籌協同”的總要求，我市將98個市級重點薄弱村幫扶納入了“陽光扶貧”平臺。一是突出資金監管。強化幫扶資金的監管，對幫扶項目的申報、招標、驗收等所有過程性資料全部進系統，對項目的總投入及財政獎補資金信息進一步做了細化，利用大數據手段，破解基層“微腐敗”高發、扶貧項目弄虛作假等難題，做到“一網打盡、一目了然、一鍵到位、一站到底”。二是突出信息透明。“陽光扶貧”工作平臺建立了以網絡體系為支撐，功能完備強大的大數據，薄弱村的基本情況、各項收入及支出等數據都一目了然，系統數據用得上、管得住、看得見，推動了薄弱村管理的制度化、規范化、實時化、精細化，實現村級資產的保值增值，為促進農村社會的和諧、穩定、發展創造良好的環境。三是突出走訪智能。積極推進入村走訪聯絡員使用手機APP信息采集等現代化的手段按季走訪完成實時數據更新。通過App的數據采集，管理部門進一步動態了解薄弱村集體經濟發展情況、脫困難點，更加有針對性地幫助薄弱村編制脫困規劃，用事實和數據說話，也進一步壓實壓緊了結對單位的責任。

三、存在問題和瓶頸

經過多年的幫扶，無錫市薄弱村經濟發展態勢良好，各級財政扶持和村級自身努力有力地提升了薄弱村的“造血”質量，但受宏觀環境、政策體制、發展思路等諸多主客觀因素的影響，薄弱村仍存在發展瓶頸。

（一）剛性支出增大

隨著農村村莊環境整治的力度加大，村民各項福利補貼的逐年上升，村級相應承擔的支付責任也在逐漸加重，薄弱村公益事業欠賬多，壓力大。村級固定支出逐年增加，村級各類支出項目達30多項，其中管理費用、福利費用為主要支出，且支出標準還在水漲船高。據測算，主城區一個3000人規模的村要維持正常運轉，僅公益事業項目運轉（如村莊保潔、防汛排灌、垃圾收集、路燈亮化、綠化保養、景觀維護等項目），一年支出需要200萬左右，如再考慮外來人口的因素，村級經濟面臨的壓力更加明顯。

（二）增收渠道收窄

現行條件下，土地、房屋等租金收入是薄弱村常規性收入的主要構成部分。但從發展趨勢來看，受國家建設用地控制和區域規劃的制約，駐村經營的企業逐漸減少。隨著城鎮化的推進，大量農村集體資產被拆遷，部分薄弱村集體土地和廠房逐年縮減，如有的村征地前每年可獲得1萬元/畝的土地出租收益，征用后，只有8萬元/畝的一次性征地補償，而拆遷變現的集體資金難以固化成經營性資產。另外，村級發展經營性資產的渠道極為有限，投資無門的現象比較普遍，導致資產貶值，收入下降。

（三）發展活力缺乏

村級股份合作社作為農村經濟發展的市場主體，經營者大多由村兩委成員兼任，在村級行政公共事務大量增加、要求提高的情況下，很難專注于集體經濟發展。對村干部激勵機制不完善，基層干部考核、薪酬、獎勵、提拔等與集體經濟發展基本不掛鉤，難以調動干部積極性，甚至部分薄弱村村干部在謀劃村級發展、村級增收上依舊存在“等、靠、要”觀念，不主動、不積極，導致村級發展緩慢，難以實現真正脫困。

四、路徑探索與思考

今年，江蘇省委一號文件強調，要鞏固拓展脫貧致富奔小康成果，構建薄弱村發展長效機制。文件還要求，要聚焦促進鄉村產業、人才、文化、生態、組織這5個方面的振興，對薄弱村進行幫促，大力發展新型集體經濟，穩定提高村集體經營性收入。筆者認為，構建薄弱村發展長效機制應立足發展新趨勢，堅持聯合發展、借力發展、統籌發展、高效發展、提優發展，不斷拓展薄弱村經濟發展空間，實現村級持續穩定增收。

（一）堅持聯合發展，走規模化集約化之路

從全市薄弱村經濟發展的實際出發，實行聯合經營、抱團發展是增強投資實力、經營能力的有效手段。2020年，宜興市丁蜀鎮鎮村聯合發展模式被《新華日報》全文報道。丁蜀鎮采取的“鎮村聯合、協同發展”方式，是讓8個薄弱村都投資入股“鎮村聯合發展有限公司”，通過共享收益，為薄弱村建立長效穩定增收機制。鎮村通過抱團共贏，形成鎮村發展共同體；通過投資合作，開展項目開發投資經營；通過規范操作，接受全方位監督監管；通過借勢成長，融入丁蜀發展大格局；通過項目實施，協同發展鑫陶廣場項目。要全面推廣聯合發展模式，盤活村級資金、資產、資源，整合規劃、土地、人才、資金、政策等要素，以平臺為主要載體，提高區域資源配置利用效率，實現資源共享、優勢互補，實現做大做強，壯大薄弱村發展實力和水平，切實從撒胡椒面式輸血脫困轉向精準造血致富，從村級經濟單兵作戰轉向抱團協作發展，不斷拓寬村級經濟發展新路子。

（二）堅持借力發展，走集聚力量幫促之路

落實市委、市政府“村企共發展 同奔現代化”行動，推動企業轉型需求與鄉村發展需求有機結合，鼓勵村級集體經濟組織以土地承包經營權、資產、資金等按照保底分紅等方式參股經營穩定、資產質量較好的企業或農民合作社。宜興市美棲村在“一窮二白”的基礎上，以構建美麗田園生態為著力點，加快生態投入，借助三個“無中生有”，把握天時地利人和，成功獲得了“玫瑰產業園”民間啟動資金500多萬元、玫瑰苗和種培加技術，構建了“投資方+技術方+村集體”三方合作聯合發展模式，全面實現了村級集體經濟穩定發展。積極創新投入分配方式，鼓勵政府、企業將經營利潤高、長期收益穩的項目利潤部分讓利于村，從而讓薄弱村得到長期穩定收益。江陰市建立了生態補償政策和動態調整機制，每年安排近1億元專項資金，既調動薄弱村參與生態保護的積極性，也可使得生態補償收益成為村級增加穩定收入的有效來源。繼續組織機關部門和企事業單位掛鉤幫扶薄弱村，從技術、人才、資金、經營管理等方面制定鼓勵支持政策，助推薄弱村脫困轉化。

（三）堅持統籌發展，走深挖潛能搞活之路

堅持“內生為主、外扶為輔”的原則，千方百計調動、激發薄弱村干部群眾的積極性、主動性、創造性。進一步優化資產經營管理模式，挖掘存量資產增收潛能，圍繞搞活集體載體經營，科學合理統一規劃功能分區和項目布局，著力構建長效增收機制。惠山區玉祁街道禮社村通過在閑置用地上翻建廠房，對現有村級集體資產進行改造、整修、租賃等有效整合，充分挖掘資產潛在價值，增加了村集體收入。樹立經營理念，主動融入市場，及時對接市場信息，提升招商水平，使策劃、招商、建設、產出形成良性系統循環，減少投資成本和風險，促使財力載體最大可能地產出。江陰市江鋒村積極轉變發展理念，創新發展思路，搶抓服務業發展的契機，加快經濟轉型升級，全力打造以服務業為主體的新型發展模式，2007年起以35畝留置用地為基礎，啟動江鋒廣場建設，一期工程成功引進了“吉麥隆”超市優質項目，二期工程引進酒店業態，三期工程整體出租給臨港開發區，基本形成了村級收入增長長效穩定的發展機制。

（四）堅持高效發展，走人才引領創新之路

加強人才的引進、培養、使用，建立懂技術、善經營、會管理的鄉村人才隊伍。推動技術專家、返鄉創業人員、機關離退休干部職工等，參與薄弱村經濟發展提升，招引人才扶持政策要向薄弱村傾斜，把懂農業、愛農村、愛農民的優秀人才優先充實到基層隊伍。結合村“兩委”集中換屆，調優配強村級“領頭雁”，拓寬用人渠道，堅持事業為上、人崗相適原則。加強鄉村干部培訓教育，推動基層干部解放思想、轉變觀念、拓寬思路，不斷提升綜合素質和能力水平。江陰市周莊鎮山泉村黨委堅持政治建設不動搖，實施黨建品牌“五風”工程，書記李全興把在企業積累的科學管理、民主決策的經驗帶到村里，短短四年時間化解了4700萬元的債務，把一個債臺高筑、管理混亂、民心渙散的爛攤子，轉變為人人羨慕的幸福村，實現了村級集體經濟長效穩定發展。2020年山泉村實現村級總收入7079萬元，村集體總資產達到5.94億元。

（五）堅持提優發展，走“特色+形象+品牌”之路

引導發展資源開發型經濟，結合美麗鄉村、幸福鎮村建設，積極發展休閑觀光農業、農家樂、文化創意和運動休閑等鄉村旅游產業。做好村級產業規劃，尋求錯位發展，引導薄弱村由單純土地提供者轉變為農業生產的經營者，走穩增收、有規模的現代化農業發展道路，在保障農民收入的基礎上增加村級收益。尊重市場規律，加大薄弱村特色產業培育力度，提升“一村一品”發展質量，在品牌上想辦法，打造具有地域特征、文化底蘊、特色農產品品牌，著力提升薄弱村農產品競爭力和影響力，注重品牌營銷，結合現代營銷手段來開展整體的品牌營銷工作，以實現產品價值、價格、渠道和產值的多維度提升。錫山區山聯村將全村5000余畝耕地和1000余畝水面集中規劃、統一經營，打造農業產業四大板塊，形成了“紅色”水果發展區、“黃色”菊花油菜種植區域、“綠色”紅豆杉感受區，發展菊花、黃鱔和靈芝孢子粉等“三金”產業。目前擁有菊花系列產品8類，農家樂30多家、農家客棧民宿11個、茶室13個、生態農莊15家等。□