我國環境影響后評價制度的實踐困境與應對

文|朱炳成

近年來，為了深化“放管服”改革，我國在環境監管方面呈現出從強調事前審批的預防功能到越發關注事中事后監管的轉變趨勢。環境影響評價制度的功能也相應地發生了一些變化，無論從精簡環評審批流程、縮短環評審批時間，還是到由企業自主開展竣工驗收工作，都體現出落實企業主體責任、發揮事中事后監管在環境管理過程中的重要作用的態勢。在這一背景下，原環境保護部2018年發布的《環境保護部關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》中也明確要求，要在環評事中事后監管中發揮環境影響后評價監管的作用，并將其納入排污許可管理的建設項目、排污許可證執行報告、臺賬記錄和自行監測等情況應作為環境影響后評價的重要依據。然而在實踐中，環境影響后評價制度作為提高環境影響評價準確性，減輕和預防生態環境損害風險的重要措施，卻一直處于邊緣化狀態，而且其本身所具備的跟蹤監測、糾錯和預防的功能也未能得到有效發揮。通過分析近十年我國部分地區所開展的環境影響后評價實踐案例和與環境影響后評價相關的司法案例，發現我國環境影響后評價制度在行政執法和司法適用中存在著制度內容模糊、啟動主體錯位、啟動情形與制度目的相偏離、對環境影響后評價法律性質認識存在分歧等幾方面的問題。

環境影響后評價制度內容模糊

我國《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》《建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《后評價管理辦法》）等法律法規中雖然對環境影響后評價制度的內涵做出了規定，但不同條文間關于后評價制度適用范圍和啟動條件等內容的規定存在沖突，這也成為阻礙環境影響后評價充分發揮制度價值的主要問題之一。

具體而言，作為環境影響后評價制度統領條款的《環境影響評價法》第27條、《建設項目環境保護管理條例》第19條以及《后評價管理辦法》第2條環境影響后評價定義條款在適用范圍和啟動情形等方面的規定都存在著一定的沖突。其中，《環境影響評價法》第27條將環境影響后評價制度的啟動階段限定為在項目建設和運行兩個階段，啟動情形則是當建設項目產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形之時?！督ㄔO項目環境保護管理條例》第19條規定，環境影響后評價制度啟動階段是在項目投入生產或者使用后，適用范圍則包括需要編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目。然而，《后評價管理辦法》第2條規定：“本辦法所稱環境影響后評價，是指編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后，對其實際產生的環境影響以及污染防治、生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價，并提出補救方案或者改進措施，提高環境影響評價有效性的方法與制度。”

通過對比分析上述三個條文中關于環境影響后評價制度的規定，可以發現該制度內容模糊主要體現在以下兩個方面：一是，在啟動時間上，《環境影響評價法》中規定在項目建設和運行兩個階段都可以依法啟動后評價工作?！督ㄔO項目環境保護管理條例》中則規定建設項目投入生產或者使用后可以依法啟動后評價。然而，《后評價管理辦法》中則僅規定在項目竣工驗收且穩定運行一定時間后，可以依法啟動后評價工作。二是，在適用范圍上，《環境影響評價法》中并未明確適用環境影響后評價制度的建設項目類型，也就意味著只要建設項目在建設或者運行過程中產生了不符合環境影響評價文件的情形，就需要開展環境影響后評價。《建設項目環境保護管理條例》中則將適用環境影響后評價制度的建設項目限制為需要編制環境影響報告書和報告表的建設項目?！逗笤u價管理辦法》中對環境影響后評價制度的適用范圍作出了進一步限縮，僅針對要求編制環境影響報告書的建設項目單位。盡管《環境影響評價法》第27條并不是環境影響后評價的標準定義，但是就法律位階而言，該條對我國環境影響后評價制度的開展發揮著統領和指導的作用，更是《后評價管理辦法》制定和實施的主要依據。這也使得在實踐中，不少地方生態環境主管部門和建設項目單位對于在什么情況下需要開展后評價工作以及是否需要開展后評價工作存在較大困惑，也使得環境影響后評價本身所具備的驗證、補救和風險預防的功能難以發揮，在實踐中一直處于被邊緣化狀態。

環境影響后評價啟動主體錯位

根據《環境影響評價法》和《后評價管理辦法》的規定，目前我國環境影響后評價的啟動主體是建設項目單位或者生產經營單位，原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價。但是，通過對我國廣西、新疆、四川和陜西等地的環境影響后評價案例的分析發現，企業依法自主開展環境影響后評價的情形較少，反而由地方生態環境主管部門責任啟動的情形較多。另外，我國原環境保護部環境影響評價司在2017年和生態環境保護部環境影響評價司2018年分別對部分鐵路建設項目、化工項目、冶金項目、港口建設項目和水利等建設項目環境影響后評價進行公開招標，并對10余個建設項目的環境影響后評價工作提供了支持經費。從推動重點行業開展環境影響后評價工作的角度看，由生態環境部環境影響評價司主動針對部分生產周期長、對生態環境影響大的建設項目開展后評價工作，有助于預防和減輕該類項目可能產生的生態環境風險。但是，這一做法與我國現行法律規定的環境影響后評價制度規定的啟動主體相背離，并且在實施“放管服”改革和推動落實企業主體責任的背景下，該做法似乎不利于企業承擔起其本應承擔的環境保護義務。

環境影響后評價適用情形偏離制度目的

《后評價管理辦法》第3條規定，以下三類項目在運行過程中產生不符合經審批的環境影響報告書的情形時，應當開展環境影響后評價，其中包括：水利、水電、采掘、港口、鐵路行業中實際環境影響程度和范圍較大，且主要環境影響在項目建成運行一定時期后逐步顯現的建設項目，以及其他行業中穿越重要生態環境敏感區的建設項目；冶金、石化和化工行業中有重大環境風險，建設地點敏感，且持續排放重金屬或者持久性有機污染物的建設項目；審批環境影響報告書的環境保護主管部門認為應當開展環境影響后評價的其他建設項目。此外，該辦法第13條規定：“建設項目環境影響報告書經批準后，其性質、規模、地點、工藝或者環境保護措施發生重大變動的，依照《中華人民共和國環境影響評價法》第二十四條的規定執行，不適用本辦法?！笨梢?，我國環境影響后評價制度的適用對象并不是所有需要制作環境影響報告書的建設項目，其與發生“重大變動”重新報批制度具有顯著區別。

然而，通過對近十年來涉環境影響后評價制度司法判例的分析可見，人民法院在審理相關案件時，更傾向于關注建設項目是否發生與經審批環境影響評價文件不符的情形，以及該情形是否 “重大變動”，是否被納入到《污染影響類建設項目重大變動清單（試行）》之中，并且將后評價制度作為建設項目發生不符合經審批環境文件，又不構成“重大變動”情形時的補充措施。例如，在“吳某、廖某訴?？谑协偵絽^生態環境局”一案中，瓊山區生態環境局認為，涉案的4個水體水環境綜合治理PPP項目及污水泵站項目確實存在超出環境影響評價文件建設項目內容之外的建設行為，但是其所產生的變化尚不構成“重大變動”，因而僅開展環境影響后評價，并在后評價報告中將企業采取的改進措施、設施或工藝流程等的具體變化及必要說明即可。在“河南恒基公司訴臨潁縣環境保護局”一案中，一審與二審法院均認為，原告廠區原料生產車間南側新增一臺砂石篩選設備，經比對，與原告經審批的年產5萬噸水泥砂漿、商品混凝土攪拌站項目環境影響報告表內的生產設備不相符，新增砂石篩選設備不在報告表內，應當進行環境影響后評價及備案。此外，在“漳州臺商投資區環境保護和安全監督管理局與福建省正舜汽車車輪有限公司非訴執行審查裁定書”和“中國石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司訴松原市環境保護局、松原市人民政府”等案件中均存在類似問題。

■ 9月10日，生態環境部通報今年以來環境違法處罰情況，1—7月，中國全國范圍內實施按日連續處罰案件共348件，罰款數額達28203.42萬元。圖為江蘇淮安華能電廠正在生產發電。中新社發 周長國攝

可見，我國一些生態環境主管部門和人民法院在認定是否需要開展環境影響后評價制度時，鮮有對環境影響后評價制度目的、功能和適用范圍進行深入考察，而是更多的是依據《環境影響評價法》第27條和《建設項目環境保護管理條例》第19條進行執法和案件審理，即：當建設項目投入產生或者使用后，產生不符合經審批環境影響評價文件情形時，應當開展環境影響后評價。這也使得環境影響后評價制度成為建設項目發生非“重大變動”情形時的補救工具，而未能發揮其本應起到的對生態環境影響較為嚴重、生產周期較強的這類建設項目所產生的累積性環境影響的回溯性驗證、補救和預防的作用，背離了環境影響后評價的制度目的。

對環境影響后評價法律性質認識存在分歧

我國環境影響后評價制度適用的是備案管理模式，不同于環境影響評價制度的審批登記管理，其在法律性質上也并非一項新的行政許可，而是對經審批的環境影響評價文件的驗證、補充、糾錯和補救。從某種程度上來說，環境影響后評價文件是對經審批環評文件的深化。但在行政執法和司法適用中，卻對環境影響后評價的性質產生了不同認識。

以“先林紙廠訴簡陽市環境保護局”一案為例，簡陽市環境保護局在對先林紙廠做出的《批復》和《答復》中分別載明：“我局認為你廠‘新建1.5萬噸瓦楞紙工程項目’應該進行環境影響后評價，在未進行環境影響后評價前，你廠不能恢復1880型紙機生產線的建設和生產。”和“……認為你廠如恢復生產應當進行環境影響后評價，在未取得有權審批的環境保護主管部門同意前，你廠不能擅自恢復1880型瓦楞紙生產線的建設和生產，否則我局將依法查處?！碑數胤ㄔ赫J為，簡陽市環境保護局做出的《批復》和《答復》中要求先林紙廠復工前必須進行環境影響后評價的行為已經對原告實體權利產生影響，屬于行政許可行為。并且認為，環境影響后評價系《中華人民共和國環境影響評價法》第二十七條規定的行政許可項目。簡陽生態環境局責令先林紙廠開展環境影響后評價后，還需要經過有權審批的生態環境主管部門同意，這也變相改變了環境影響后評價制度備案管理的要求。并且，法院也認為環境影響后評價與環境影響評價一樣屬于行政許可。

無論是生態環境主管部門針對企業開展的環境影響后評價的監管措施，還是法院對于環境影響后評價的定性，都背離了環境影響后評價制度的初衷。生態環境主管部門可以依據環境影響后評價文件，對建設項目環境保護提出改進要求，并將其作為后續建設項目環境影響評價管理的依據，但是不能簡單地將后評價與環評許可相互替換，更不能因此而實質上取消經審批的環評文件作為行政許可的法律效力。

環境影響后評價制度的完善路徑

上述問題，反映出當下我國環境影響后評價制度本身存在的一些有待完善和明確之處。提高環境影響后評價制度的規范性，是充分發揮其制度功能的前提。在此基礎上，生態環境行政主管部門和人民法院才能更加準確地適用該制度。

首先，明確環境影響后評價制度內涵。在法律規范層面，修訂《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》中關于環境影響后評價的規定，統一環境影響后評價的啟動階段、啟動情形和適用范圍等內容。其次，明確后評價的適用范圍，這也是后續確定后評價啟動情形和啟動階段的前提。結合國內外環境影響后評價的實踐經驗，并非所有建設項目都需要開展環境影響后評價，而應將環境影響后評價制度的適用范圍確定為“編制環境影響報告書的建設項目”。同時，在《后評價管理辦法》所規定的開展后評價適用范圍的基礎上，生態環境部可出臺具體的建設項目后評價管理名錄，從而明確和細化適用環境影響后評價制度的項目的范圍和啟動階段，從而解決實踐中存在的將環境影響后評價作為建設項目發生不符合經審批的情形，但又不構成“重大變動”重新報批情形時的補充環評措施的問題。再次，還要明確后評價啟動時間?！逗笤u價管理辦法》中將后評價啟動時間限縮為建設項目運行一段時間后，然而《環境影響評價法》將后評價啟動時間擴大到項目建設和運行兩個階段。針對一些建設周期較長的項目而言，例如公路建設項目、水電站項目，其在建設過程中可能會面臨各種難以預見的生態環境影響，這種影響可能是建設項目單位經審批的環評文件中沒有預測到的，這使得在項目建設過程中也應適用環境影響后評價具有其合理性。因此，應將后評價同時適用于項目建設和運行兩個階段，而不應僅局限于項目運行階段。最后，強化環境影響后評價法律后果。環境影響后評價適用的對象往往是對生態環境影響較大的建設項目，甚至可能是跨行政區、跨流域和涉及重大敏感的建設項目。因此，若對環境影響后評價僅采取備案管理，難以發揮其本身所具備的補救和預防功能。建議將后評價改為由行政審批主管部門審批管理，從而為生態環境主管部門在事中事后監管階段提供有力抓手，也為解決當前行政和司法實踐中存在的實施偏離問題提供了法律依據。

我國目前正在開展《環境法典》編纂工作，如何在體系化視角下完善環境影響后評價制度，使其與環境影響評價制度體系實現有機契合，是當下我國環評制度改革的核心所在。為此，在完善環境影響后評價制度本身的同時，應進一步關注環境影響后評價與排污許可制度，以及與跟蹤環評制度的銜接和協動，從而實現我國環境影響評價制度形成體系化，從整體上強化和發揮該制度的風險預防功能。