論生態環境損害賠償制度的鑒定評估

文|李嘉欣

鑒定評估管理是生態環境損害賠償制度的一項重要內容。司法實踐中，圍繞訴前生態環境損害鑒定評估報告的爭議與采信，對該事件的磋商和訴訟解決均有重要影響。

生態環境損害鑒定評估作為訴訟證據的分析

根據《生態環境損害賠償制度改革方案》的規定，“開展生態環境損害的調查、鑒定評估”是生態環境損害賠償權利人預判和“發現生態環境損害需要修復或賠償”與否的基礎，是賠償權利人與義務人開展主動磋商的“根據”。因此，如果磋商未果，由賠償權利人訴前單方委托、完成的“鑒定評估”則會進入生態環境損害賠償訴訟中，經依法審查、質證后“可以作為證據”，對法官查證案件事實和做出司法裁判產生影響。

然而，作為一種新型的司法鑒定類型，環境損害司法鑒定是指“訴訟活動中鑒定人運用環境科學的技術或者專門知識，采用監測、檢測、現場勘察、實驗模擬或者綜合分析等技術方法，對環境污染或者生態破壞訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動”。環境司法鑒定需符合生態環境部頒發的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節》等技術性規范，同時，更須符合我國《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》及相關司法解釋對“鑒定意見”的制度規范。根據我國《中華人民共和國民事訴訟法》及相關司法解釋，基于司法鑒定活動所形成的“鑒定意見”是民事訴訟的法定證據，既可依當事人申請，也可由法院依職權委托而啟動。當事人申請鑒定是指，負有證明責任的當事人可以在人民法院審查釋明之后于法院指定期限內提出鑒定申請，在鑒定申請得到準許后，須由雙方當事人協商選定鑒定機構，如當事人協商不成，則由法院指定；而法院依職權委托鑒定則是在當事人未申請鑒定，但人民法院對專門性問題認為需要鑒定的，即在《民事訴訟法》第六十四條第二款及其相關司法解釋規定的情形下，人民法院應當依職權委托鑒定。不論依何種方式啟動，關于司法鑒定的法律規范均強調審判人員對鑒定程序的參與，均重視保證鑒定意見的中立與公正。

生態環境損害鑒定評估與環境損害司法鑒定，在鑒定內容、鑒定技術方面援引相同、相似的技術性規范，但從訴訟證據角度看，存在以下兩點不同：

序號 案 號 日期 申請鑒定主體 訴訟程序 文書類型 鑒定人員出庭鑒定意見采信1 （2020）浙06民專家輔助人意見鑒定內容初172號2021.03.22市生態環境局（訴前）一審判決書是否損害事實 修復費用采信2 （2020）魯11民初428號 2020.12.18 縣人民政府（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實修復費用 采信3 （2020）津民終411號2020.09.10區生態環境局 （訴前）二審判決書否否損害事實 修復費用采信4 （2020）渝01民初195號 2020.11.11 區生態環境局（訴前） 一審 判決書 否 否 修復費用 采信5 （2020）黔民終893號2020.11.10省生態環境廳（訴前）二審判決書否否修復費用采信6 （2019）渝01民初1171號 2020.08.26 區生態環境局（訴前） 一審 判決書 否 否 修復費用 未采信7 （2019）黔05民初104號2020.05.21省生態環境廳（訴前）一審判決書否否修復費用采信8 （2019）津03民初248號 2020.03.13 區生態環境局（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實修復費用 采信9 （2019）內05民特4號2020.02.11市人民政府 （訴前）其他裁定書否否修復費用 確認10 （2019）贛04民初201號 2019.11.04 市人民政府（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實修復費用 采信采信12 （2018）蘇民終初1467號 2018.12.21 省生態環境廳（訴前） 一審 判決書 是 是11 （2017）魯01民損害事實因果關系修復費用1316號 2018.12.04 省人民政府（訴前） 二審 判決書 否 是 修復費用 采信13 （2017）渝01民初773號 2017.12.22 省人民政府（訴前） 一審 判決書 是 否 損害事實修復費用 采信

第一，啟動的時間和主體不同。環境損害司法鑒定發生在訴訟活動中，在我國“令狀主義模式”下，鑒定事項的最終啟動權和決定權歸屬于法官。如此，環境損害司法鑒定意見的客觀中立可以得到更大程度的保障，雙方當事人也享有平等的鑒定請求權和救濟權，不致雙方權利失衡。生態環境損害賠償訴訟的鑒定評估則由行政機關在訴訟開始前單方啟動，其相對隨意的啟動模式使得該鑒定評估的客觀中立性難以得到令人信服的保證。進入訴訟階段，賠償義務人提出與鑒定報告相反證據的難度系數較高，這也將進一步加劇雙方當事人的權利失衡。

第二，補救的時間和程序不同。環境損害司法鑒定和鑒定意見在訴訟過程中啟動、完成，雙方當事人均有權通過鑒定機構的選任和對鑒定意見進行舉證質證，以及提出重新鑒定申請等方式，依法維護自身權益。生態環境損害賠償則需經過磋商的前置程序之后，才有可能進入訴訟階段。行政機關對自己單方委托完成的生態環境損害鑒定評估，一般不會質疑；而賠償義務人針對該鑒定評估意見有異議的，卻只能待生態環境損害賠償訴訟進入質證、庭審辯論階段方得提出、質證，而此時由于鑒定機構已經選定完畢，鑒定評估報告也已制作完成，其質證、質疑的難度會進一步加大。

生態環境損害鑒定評估爭議案件的實證分析

筆者通過認真研讀生態環境損害賠償制度改革典型案例，以及在裁判文書網、北大法寶檢索到的相關案例的裁判文書及資料，遴選出13件涉及訴前生態環境損害鑒定評估且有爭議的典型案件，據此展開實證分析。

首先，簡單的數字統計可見，訴前生態環境損害鑒定被訴訟采信、確認的比例很高。13件典型案例中被采信的有12件，占比超過92%，未采信的只有1件，占比不足8%。審判實務中，當事人對鑒定評估的形式要件持有質疑時，法官僅對鑒定評估依照鑒定意見法規進行形式審查；如質疑鑒定所涉專業問題時，法庭可能會要求鑒定人員出庭就鑒定技術、鑒定方法進行陳述。同時，雙方當事人還可聘請專家輔助人出庭提供質詢意見。13件典型案例中，鑒定人出庭陳述和有專家輔助人的案件分別只有3件、2件，占比為23%、15%；同時采用鑒定人員出庭和專家輔助人措施的僅有1件，占比超過7%。

其次，審判實務中，與訴前生態環境損害鑒定評估認定、采信相關的問題主要有：

第一，關于生態環境損害賠償訴訟與環境民事訴訟的交叉與銜接。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）規范了生態環境損害賠償訴訟與環境民事訴訟等的次序和裁判內容，但是，法院在訴訟實務中仍容易混同。其原因在于具體案件中同時存在民事糾紛和生態損害賠償問題時，訴訟類型本身較難區分。所以，有的法院直接將交叉案件命名為“環境污染責任糾紛生態環境損害賠償訴訟”。如果環境民事公益訴訟案件涉及生態環境損害賠償問題居多，且通過同一鑒定活動能夠完成有關因果關系、賠償范圍等的鑒定評估的話，那么，強制將生態環境損害賠償問題從環境民事公益訴訟中拆分出去，則加重了法院的審案負擔，加劇了裁判實務的混亂。

第二，關于生態環境損害賠償訴訟與刑事案件對同一環境污染事實的認定標準與差異。《若干規定》第八條第一款規定：“已為發生法律效力的刑事裁判所確認的事實，當事人在生態環境損害賠償訴訟案件中無須舉證證明，但有相反證據足以推翻的除外。”如在山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案件【（2017）魯01民初1467號判決】中，法院認為：生效的刑事判決已經將環境損害鑒定評估報告作為定案依據，污染者沒有充分理由推翻鑒定意見，修復費用計算方法也遵循國內外通行做法和一般慣例，故應當采信該鑒定意見。但在紹興市生態環境局與浙江嘉業化工有限公司、王光祥環境污染責任糾紛案件【（2020）浙06民初172號判決】中，因法院認為刑事訴訟案件與民事訴訟案件審理重點、證據采納及標準均不相同，對生態環境損害事實和賠償并不必然以刑事案件處理結果作為裁判依據，民事審理可以直接對生態環境損害進行裁斷。盡管如此，刑事和民事法官針對生態環境損害鑒定評估報告的確認與采信，往往僅依法組織當事人對鑒定意見的形式要件進行審查，當事人舉證質證也以形式要件審查為中心。也就是說，實際案件審理中關于鑒定評估的認定標準、證明標準在不同類型訴訟中并不存在明顯差異。此外，筆者通過對多起基于同一生態環境損害事件分別經過刑事審判和生態環境損害賠償訴訟裁判的案件進行裁判文書對比分析發現，針對同一損害事實一般會形成一份鑒定報告，法院對鑒定意見中涉及的專業問題僅能進行形式審查，鑒定意見的具體內容受不同判決采信標準的影響較小，而且不同判決關注的內容也不盡相同，刑事判決側重對損害事實存否的采信和判斷，民事判決則更注重對賠償修復費用的鑒定與甄別。

第三，關于生態環境損害鑒定及修復費用的負擔，存在兩方面的問題，一方面是鑒定評估費用過高，甚至比鑒定評估的生態環境修復費用還高。比如，環境污染的生態修復費用經評估僅為千余元，但該鑒定評估費則可能是生態修復費用的五至十倍不等。該費用的負擔問題，在賠償義務人已經提供或實際履行了替代性修復方案的情況下尤其突出。如天津市寧河區生態環境局與于春恒、于彬環境污染責任糾紛案件【（2020）津民終411號判決】，兩被告在一審質疑鑒定明細和收費標準未獲采信后，提起了上訴。該案一審法院認為鑒定評估費不以修復費用高低而作為計費標準。鑒定機構有合法資質，鑒定意見依據充分，量化評估結論是確定案件損失的主要依據，被告應當支付鑒定費用。二審法院駁回了被告的上訴。該案值得關注的問題是，被告作為污染行為人、生態環境損害賠償義務人已經采取措施“修復”了污染土地，法院最終也沒有認定鑒定報告所確認的修復費用，在此情況下卻仍判定被告承擔鑒定費用。筆者認為，導致這一問題的原因可能與行政機關對生態環境損害事實的前期調研工作職責有關，由于生態環境損害賠償訴訟鑒定評估費一般由賠償義務人負擔，而行政機關為證明自己實際履行了監管職責，在訴前調查階段通常不會認真研判生態環境損害事實而傾向于一律開啟委托鑒定評估活動。另一方面則是存在生態環境損害修復費用過高，生態環境損害修復費用與賠償義務人的實際支付能力不對等的問題。根據虛擬成本估算生態環境修復費用，即使存在強制執行措施，但當其遠超賠償義務人實際履行能力時，也在實質上影響了環境修復的實施。如果生態環境賠償義務人已經破產，那么，其所應負的生態環境修復費用、生態環境修復期間服務性功能損失的賠償責任等，將會引發復雜的、難以落實的執行問題。

最后，在生態環境損害賠償訴訟實踐中，最棘手的問題則是圍繞原告訴前完成的鑒定報告所依據的科學原理和技術的可檢驗性、社會認可度常常難以令被告信服。關涉生態環境損害“鑒定評估”的爭議，多少均與鑒定評估依據的科學技術性有關。比如，在山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案件【（2017）魯01民初1467號判決】中，多名被告分別從事了不同污染物的排放行為，針對不同污染物與環境損害之間的因果關系、損害范圍以及修復費用均有待證明。在案件審理中，法官依法要求鑒定人員出庭陳述，原被告和法院也均有專家輔助人提供支持意見。但是，由于該鑒定所涉問題的科學技術原理未有定論，針對該鑒定報告的專家質詢意見均是基于科學可能性而做出的推論，沒有哪一方的專家質詢意見居于明顯的“優勢”。在這種情況下，該案法官卻將有很大分歧的生態環境損害鑒定評估報告視為“鑒定意見”予以采信，并將采信理由簡單歸結為“被告無充分意見證明鑒定報告存在明顯不足”。誠然，法官必須依據證據行使裁判權，針對專業性較強的爭議需要借助“鑒定意見”作為定案依據，專家意見不能代替，也不足以推翻合法有效的“鑒定意見”。然而，如前所述生態環境損害賠償訴訟中的鑒定評估作為證據，并非當然就具備了“司法鑒定意見”的證據屬性。因此，針對因“科學不確定性”而存疑、而有爭議的鑒定評估報告，法官在采信與否、法理闡釋方面應抱持怎樣的原則與規則，有進一步探究和規范的必要。

完善生態環境損害賠償制度鑒定評估管理規則的建議

第一，細化和規范鑒定評估的啟動程序的建議。針對實踐中賠償權利人（行政機關）因擔心被追責、抱有將啟動訴前生態環境損害鑒定評估作為其履行行政職責的證據表現的問題，建議在增加非正式磋商階段的同時，也嘗試開展轉由其上級行政主管部門監督管理鑒定啟動的辦法。具體規則可以是：當發生可能引發生態環境損害賠償的環境事件后，由行政機關優先組織潛在的賠償義務人開展非正式磋商。如果賠償義務人確認并自愿承擔修復責任，則無須啟動鑒定程序。如果賠償義務人對損害事實、賠償范圍、修復方案存異，可以首先僅對是否啟動鑒定程序進行協商，確認需要啟動鑒定的，可以共同選任鑒定機構進行鑒定。如果關于鑒定評估的協商無法達成一致時，可以向行政機關的上級主管部門申請確認鑒定及鑒定機構。同時，賠償義務人如質疑行政機關單方啟動生態環境損害鑒定評估或在履行職責過程中存在其他違反程序規范的行為、影響鑒定評估的公正性時，建議賦予賠償義務人具有可以就此提起行政復議的權利。

第二，擴大磋商適用的建議。目前，環保組織可以依法直接提起環境民事公益訴訟，為進一步協調生態損害賠償訴訟和民事公益訴訟制度，建議增加環保組織發現生態環境損害賠償事件后，應優先向生態環境行政主管部門通報信息、進行溝通的要求。行政機關接到通報信息后應當及時進行環境損害情況調查，認為有必要委托鑒定的，再依照前述第一條建議依次開展有關協商、磋商等工作。本條并上條建議，目的是最大限度地保障各方當事人的訴訟權益，同時，也在一定程度上提高生態環境損害賠償類案件的解決效率。

第三，規范鑒定及修復費用的建議。進一步完善環境管理的行政監督與公眾參與規范，積極推動企業主動承擔修復責任，應對鑒定評估中虛擬治理成本法的適用條件做出適當限定而不宜再大力推廣適用。追求超負擔能力、過高的鑒定和修復費用的生態環境損害賠償訴訟，并不能真正起到提高責任人環境法治意識的作用。

綜上，訴前鑒定評估程序的合理啟動和運用，審判過程中對訴前鑒定報告采取更審慎的證據質證、證據標準審查，注重爭議雙方當事人的權利制衡，逐步完善生態環境訴訟賠償制度，方能發揮助推生態環境修復的作用。