增減掛鉤政策在易地搬遷扶貧工作中的實踐與探討
——以湖南省慈利縣為例

□趙晨迪，劉凡明

（1.湖南省第三測繪院國土規劃分院 湖南 長沙 410114；2.慈利縣自然資源局 湖南 張家界 427200）

黨和政府始終關心貧困地區人民，“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是中國共產黨的莊嚴承諾”。慈利縣是湖南省級重點貧困縣，也是武陵山集中連片扶貧開發重點縣，現在雖然有些扶貧政策取得了較好的成果，但仍然暴露了一些不容忽視的問題。以慈利縣為例，將增減掛鉤與已有的易地搬遷扶貧政策緊密聯系起來，解決易地搬遷實施過程中存在的問題，推動農村貧困治理工作改進。

1 慈利縣增減掛鉤政策支持易地搬遷扶貧工作模式

1.1 增減掛鉤政策涉及易地搬遷扶貧實施情況

截至2019 年末，慈利縣共組織實施了13 期增減掛鉤項目，有11 個增減掛鉤項目已獲得湖南省級驗收確認，獲得增減掛鉤指標673.4 hm2。其中，涉及易地扶貧搬遷復墾的有9 個項目，分別為2017 年度項目（易地搬遷戶62 戶）、2018 年度第一期項目（易地搬遷戶19 戶）、2018 年度第二期項目（易地搬遷戶74 戶）、2018 年度第三期項目（易地搬遷戶67 戶）、2019 年度第一期項目（易地搬遷戶48 戶）、2019 年度第二期項目（易地搬遷戶52 戶）、2019 年度第三期項目（易地搬遷戶43 戶）、2019 年度第四期項目（易地搬遷戶35 戶）和2019 年度第五期項目（易地搬遷戶41 戶）。

綜合以上統計，納入增減掛鉤項目范圍內已完成土地復墾的易地搬遷戶共441 戶，獲得增減掛鉤節余指標約13.3 hm2。

1.2 增減掛鉤節余指標交易情況

慈利縣2017 年至今，交易節余指標215.199 5 hm2，獲得交易價款48 260.768 5 萬元，已全部入賬。其中，2018 年交易78.048 7 hm2，獲得交易價款21 392.545 萬元；2019 年交易面積137.150 8 hm2，共獲得交易價款26 868.223 5 萬元。

1.3 增減掛鉤取得的成效

1.3.1 優化國土空間布局，促進節約集約用地

通過實施深化增減掛鉤，慈利縣至今共騰退建設用地673.33 hm2，騰退農村居民點190.162 3 hm2，集中安置90 戶。帶來了以下變化。

首先，農村居住環境得到明顯改變，充分利用土地增減掛鉤政策，使分散的農村居民點從自然形態向統一規劃形態轉變，并配套了路、水、電、垃圾污水處理等基礎設施，完善了養老院、衛生室、便民超市等公共服務設施。

其次，土地節約集約利用水平提高，增減掛鉤政策通過減少農村建設用地，“結余”出建設用地指標，在整合土地資源的同時增加耕地。

1.3.2 服務鄉村振興

首先，產業興旺。通過增減掛鉤政策，使周轉指標收益1 053.182 2 萬元用于支持農村集體發展生產，不僅增加了農村居民的經濟收入，而且促進了農村其他產業發展。

其次，生態宜居。周轉指標收益用于項目區農村和基礎設施建設439.647 萬元；項目資金用于項目區農村基礎設施建設879.294 萬元；周轉指標收益用于改善農民生活條件855.94 萬元，拆除舊房面積25.132 9 hm2。

再次，生活富裕。周轉指標使村集體收益達到1 053.182 2 萬元，惠及224 個村集體7 098 人；給予及計劃給予拆遷戶安置獎補費用855.94 萬元，涉及2 401 戶，其中貧困人數546 人；農戶參與項目實施獲得勞動報酬1 318.941 萬元。

1.3.3 籌集資金支持脫貧攻堅

據統計，2017 年以來確認的增減掛鉤節余指標交易所產生的收益，用于及計劃用于支持脫貧攻堅的資金達18 811.808 5 萬元。

2 增減掛鉤政策在異地搬遷扶貧工作中存在的問題

2.1 指標異地交易難度較大

根據助力脫貧攻堅的相應政策，慈利縣增減掛鉤節余指標可在湖南省進行異地交易，但由于全省享受此項政策的貧困區縣多達51 個且這些貧困區縣均已加大力度開展增減掛鉤，全省節余指標約有1.06 萬hm2，加上近年來湖南省各地用地需求普遍下降，導致慈利縣增減掛鉤節余指標異地交易難度更大，目前還節余約466.6 hm2增減掛鉤指標未實現交易。

2.2 項目后期管護困難較多

增減掛鉤項目建設完成后，項目整體移交給鄉鎮政府及相關村組，但由于拆舊地塊多而分散，群眾耕種意愿不強，后期管護難度加大，因后期耕種落實乏力，拆舊地塊經常有拋荒撂荒現象發生。再加上后期管護資金缺乏，少數地塊出現災毀等現象后無法及時修復，拋荒撂荒成為必然[1]。

2.3 農民意愿經常發生變化

增減掛鉤項目經常涉及多個地塊和農戶，建新拆舊地塊在實施過程中存在許多不可預見的因素，導致農民意愿不斷發生改變。確定調出或調入拆舊地塊的在線報備程序煩瑣，影響進度安排[2]。

2.4 搬遷農民收入來源不穩定

按照規定，增減掛鉤土地增值收益需要及時返用于民，但操作方式上還有很多規定有待完善。農民離開原有房屋之后，房前屋后可以創收和解決日常糧食蔬菜的耕地難以利用，無形中增加了搬遷后的生活開支，同時可以創收的那部分收入隨之流失，給社會穩定帶來很大隱患。

2.5 關于復墾為其他農用地的宅基地補助標準不明確

《慈利縣城鄉建設用地增減掛鉤項目獎勵激勵及補助方案》僅明確了能復墾為耕地地塊的補助原則與標準，對復墾為其他農用地塊的補助原則與標準未提及。根據近期的選址情況和當前的增減掛鉤后備資源情況可知，當前后備資源很大一部分只能復墾為其他農用地，且對建筑物有拆除任務。如不對這部分地塊進行補助，則這部分資源只能放棄，這將對全縣的增減掛鉤后備資源造成浪費[3]。

2.6 易地搬遷地塊大部分不符合增減掛鉤項目選址條件

因易地搬遷地塊普遍生產生活條件較為惡劣，地處偏遠，單門獨戶，道路不暢，根據當前的增減掛鉤項目選址條件，易地搬遷地塊主要因為不是建設用地屬性和地塊面積不足400 m2而無法納入增減掛鉤項目范圍，導致這部分群眾不能享受到增減掛鉤政策的拆舊補助等政策紅利。

3 發展建議

3.1 實行增減掛鉤必須堅持生態文明建設

增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解“城市建設缺地，鄉村脫貧缺錢”困境的一項重要管理措施，通過這一措施，能更好地促進區域協調、綠色、可持續發展，為生態文明建設服務[4]。

3.2 合理規劃，摸清事實，加大監控力度

增減掛鉤項目必須要規劃合理、有序實施，在土地利用總體規劃中要將增減掛鉤納入其中。要實地調研，實事求是地明確當地農村建設用地的情況和建設用地復墾潛力，優化增減掛鉤空間布局和用地結構，保證增減掛鉤項目長期有效實行。

在落實監管方面，一是省級自然資源主管部門負責對拆舊復墾安置項目、建新項目及備案信息真實性和準確性負責；二是要尊重和采納農民對自己這片土地的意見和要求，保護原有歷史風貌和當地環境，實現因地制宜的實施，讓農民參與監督實施；三是幫扶省份要合理配置資源，盡量不占或少占優質耕地；四是加強國家土地督察和各級自然資源主管部門的執法監察，加大日常動態巡查力度，及時發現并督促糾正查處弄虛作假等違法違規行為[5]。

3.3 順應民意，爭取權益

土地是農民的“命根子”，是保障農民生活的基礎，也是農民的主要經濟來源。實施增減掛鉤工作要順應民心，為農民爭取最大的權益，更要得到農民的允許，取得農民的同意。

3.4 讓異地扶貧搬遷群眾共享成果

在農村集體土地所有權確權的基礎上，淡化政府機關及其相關職能部門在增減掛鉤工作中的作用，積極引導由人民群眾特別是貧困群眾主導的增減掛鉤新模式。

同時，完善增減掛鉤節余指標的價格機制，尋求合理規范的收益分配，讓異地扶貧搬遷群眾共享城鎮化的發展成果。

3.5 出臺異地扶貧搬遷配套土地政策

按照中央對易地搬遷工作的要求，對扶貧搬遷戶的建設用地指標進行優先考慮。對盤活建設用地存量和調動農民積極性的農村宅基地的管理政策進行深入研究。

3.6 開展增減掛鉤易地扶貧的理論研究

建議自然資源部要打破區域界限，進行省級貧困縣增減掛鉤節余指標在全國范圍內交易流轉的研究，及時實行指標統籌，出臺跨省域調劑的相關政策，發揮易地扶貧搬遷政策的最大邊際效益，助力脫貧攻堅，實現鄉村振興。