地方政府融資平臺的國際借鑒與轉型路徑

□邵蕊明

（鹽城市交通控股集團有限公司 江蘇 鹽城 224001）

為了緩解地方政府財政壓力，加快城市化建設，各地政府開始組建各自的融資平臺，以便籌集資金，確保基礎建設的完工進度。這些地方政府融資平臺通過抵押土地、獲得基礎設施收費收入以及自有稅收等向銀行貸款或發行證券，達到融資目的。地方政府融資平臺的出現極大緩解了各地政府的財政壓力，正因其具有此優勢，各地政府紛紛使用，地方政府融資平臺數量急劇增加。

地方政府融資平臺的出現提高了各地政府的融資能力，為各地財政支出提供了保障，但是隨著平臺規模急劇擴大，地方政府融資平臺和融資渠道單一、償債能力不足的風險開始暴露出來。

1 地方政府融資平臺存在的問題

完善基礎設施和提高居民生活水平都離不開財政資金的大力支持，但是不少地方政府資源相對匱乏，財政收入不足，能夠用于城市建設的資金不足以支撐大批項目開工。為了解決這一難題，各地政府開始借助各自的融資平臺籌集資金，確保城市建設順利進行，導致地方政府融資平臺政企不分、融資渠道單一、償債能力不足[1]。

1.1 政企不分、缺乏管理制度

財政體制實施分稅制改革后，各地政府的財力不斷集中，事權不斷下放，加劇了地方政府的財政收支矛盾。我國相關法律規定，地方政府不可以向銀行貸款，為了拓寬融資渠道，地方政府融資平臺開始出現，使地方政府融資平臺公司行政化現象嚴重，缺乏良好的企業治理結構。

政府直接或者間接管理融資平臺的日常經營，地方政府融資平臺便相當于企業的出納。資金的籌集、管理、使用以及決定權掌握在各地政府手中，地方政府融資平臺還未形成真正意義上的風險收益一體化。有的地方政府官員為了自己在任期內有良好的考評結果，便利用地方政府融資平臺盲目舉債，忽視了未來的債務風險，不利于地方經濟的穩定性。

由于地方政府融資平臺的管理人員大多是政府官員，不熟悉企業管理方式，導致地方政府融資平臺缺乏合理的管理制度，內部治理能力比較薄弱，企業組織架構不合理，辦事效率低下，權力沒有得到很好的監管[2]。

1.2 融資渠道單一

目前，地方政府融資平臺的融資渠道主要是政府劃撥的資產抵押。隨著地方政府融資平臺的發展，優質資源早已抵押一空，剩下的資產無法滿足平臺發展所需的資金。平臺發展過于依賴政府扶持，企業“等靠要”思想嚴重，無法適應當前市場經濟的發展形勢。地方政府融資平臺經營者經營管理不善、項目資金需求大、投資回報慢，導致平臺融資無法吸引社會資本，融資渠道過于單一。

融資渠道單一又造成了融資成本高、融資效率低下等問題，進一步影響了平臺的經營發展。融資問題不僅影響平臺的自身發展，更加關系到基礎設施建設是否有足夠的資金保障，因此地方政府融資平臺管理人員一定要注重融資渠道的拓展，為相關項目的順利實施提供充足的資金。

1.3 盈利能力不足

因為地方政府融資平臺以政府為基礎，因此銀行等金融機構在信貸過程中的資質審查相對寬松，平臺籌集資金相對容易，并且其工作業績多數依靠政府補貼，導致大部分地方政府融資平臺沒有長遠的融資規劃，資產管理也不夠合理。資金管控不當，資金使用比較混亂，項目建設工程管控不嚴，項目支出往往大于項目收入，管理人員缺乏對資金的整體統籌意識，資金的利用率不高。

同時，企業的主要產業集中在地產開發、道路和橋梁建設、鄉鎮基礎設施建設方面，這些項目的投資回報時間長，大多為公益類項目，沒有持續的盈利能力。為了維持地方政府融資平臺正常運營，不少地方政府融資平臺出現了借新還舊的情況，現金流枯竭現象嚴重。

沒有科學合理的盈利模式，內控制度缺失，導致大多數地方政府融資平臺的總體盈利能力不足，甚至無法償還到期債務，不利于穩定地方經濟。

2 地方政府融資平臺的國際借鑒

2.1 美國模式

美國采用聯邦管理制度，每個州具有較高的自主權利，能夠獨立安排本州內的財政權。各自獨立的特性導致各州在基礎建設中的資金缺口較大，各州大多通過市政債券獲取融資。從其發展的現狀可以看出，美國金融市場發展較為完善，擁有成熟的信用評級機構以及證券監管機構，成熟完善的制度確保了債券融資的規范性和可靠性。

市政債券的融資方式充分發揮了市場價值的優勢，降低了各地政府的融資成本，同時也降低了傳統金融機構的放貸風險。通過分析美國各州的融資模式可以看出，我國應充分發揮市場融資優勢，利用市場規則籌集相應的資金。但在采用市場融資模式之前，要加強對配套產業的建設，比如建立科學合理的信用評級機構以及完善相關的法律監管體系。地方政府融資平臺要借鑒美國的財政管理模式，嚴格控制發債規模以及期限，加強融資過程中的風險監管，健全相關法律法規，嚴懲信息造假、違約支付等行為，將系統性風險降到最低。

2.2 英國模式

英國模式與美國模式恰好相反。英國各地政府的財事權較小，各地政府的融資渠道主要通過公共工程貸款委員會取得，該委員會的主要資金來源為國債發行收入。公共工程貸款委員會負責對各地融資需求進行審查，確保融資項目真實、融資規模科學合理、融資流程合法合規。

英國地方政府通過公共工程貸款委員會融資與我國中央政府發行國債再轉貸給各地政府的操作模式具有相同性，但是公共工程貸款委員會獨立于政府之外，可以確保融資貸款行為客觀公正，易于對融資過程進行監管，降低了融資風險。因此，我國可以嘗試建立獨立的部門，對地方政府融資平臺的融資行為進行評定和監督，以降低風險。除了通過公共工程貸款委員會融資，英國地方政府還有一定比例的融資是通過私人融資渠道獲得的。私人融資豐富了地方政府的融資渠道，減輕了政府的財政壓力，降低了傳統金融機構的信用風險。我國可以借鑒其成功經驗，打破以往的壟斷格局，嘗試對部分融資項目進行社會融資，通過加強融資監管以及參與規則、制度的建設，充分利用社會資金，豐富自己的融資渠道，降低自身的融資成本。

3 地方政府融資平臺轉型路徑

3.1 加強平臺企業化管理

地方政府融資平臺的建立是為了幫助政府進行融資，但是為了更好地適應市場化進程，各大平臺應該遵循《中華人民共和國公司法》獨立運作，秉承獨立經營與自負盈虧的理念，減弱行政化色彩對平臺的影響，充分釋放平臺的市場競爭力。建立法人管理機制，制定長期發展規劃，統籌考慮平臺的自有資源以及資金需求指標，選擇合理的融資方案，減輕成本壓力。同時，還要加強企業管理，制定科學的預警機制和風險管控機制，提升平臺融資業務的規范性和安全性，為平臺轉型夯實基礎。

3.2 豐富資金來源

打破以往的壟斷局面，適當引入社會資本，拓寬自有資金來源，增強自身抗風險的能力。合理運用自有資源，大力募集資金，提高企業資源利用率。拓寬融資路徑，嘗試通過發行企業債券以及短期票據進行融資，改變以往單純依靠銀行貸款的局面，降低融資成本，提高平臺資產的流動性。對于優質資產，可以進行資產證券化嘗試，充分利用資本市場的優勢，提高資產融資額度。

3.3 提升盈利能力

在做好開源工作的同時，平臺應該加強自身盈利能力的提升，加大對優質項目的投資力度，參與成長型企業的發展。利用好資金與政策優勢，積極興建相關產業園，打造高質量產業鏈，通過資本收購或者培育擁有高新技術、發展前景廣闊的企業，增強平臺的持續盈利能力以及長期發展潛力。同時，借助社會資本以及對外投資，帶動平臺資本結構優化，健全平臺管理模式，增強地方政府融資平臺的融資與盈利能力。

4 結束語

地方政府融資平臺是在特定歷史條件下金融體系的一次嘗試與創新，從其過往發揮的作用可以看出，地方政府融資平臺為我國城市化進程以及社會進步與發展作出了巨大的貢獻。但在促進地方經濟發展的同時，地方政府融資平臺的市場主體不清晰、盈利和償債能力不足、負債率過高，導致各地政府的隱性債務風險不斷加劇。黨的十九大已經正式將防范和化解金融風險作為“三大攻堅戰”之首，各地政府積極響應政府號召，拉開了地方政府融資平臺轉型的序幕。通過探索地方政府融資平臺發展存在的問題，結合其他國家政府的融資經驗，為我國地方政府融資平臺轉型提供相應的解決方案，希望能夠幫助我國地方政府融資平臺平穩轉型，實現可持續發展。