城市近郊農用地征收補償的相關探討

□韓 靜

（北京師范大學 北京 100875）

近年來，中國城市化水平飛速提升，城市規模不斷擴張。市場經濟迅猛發展與快速城市化，在給人們帶來便利的同時，也帶來了許多棘手的問題。城市用地變得愈發緊張，不得不向城市附近擴張。毗鄰市區的近郊土地是城市擴張的首選之地。城市建設將農用地大肆征收為建設用地，相比于政府獲得的收益，農民得到的土地補償費很少，嚴重損害了被征地農民的合法利益。如何切實維護被征地農民的合法利益，使農民長遠生計有保障，成為各級政府亟待解決的問題之一，也是當前學者們探討的焦點之一。

同時，現行土地征收補償制度缺失生態補償內容，有悖于相關經濟學理論。土地征收補償機制應充分考慮生態補償。唯有建立完善的制度，充分體現和保障土地的生態價值，才能實現國民經濟綠色、循環、可持續發展。

1 城市近郊的概念

2 城市近郊農用地征收補償現狀

2.1 公益用地與非公益地界限不明確

在《憲法》與《土地管理法》中均明確指出政府征收農村集體性土地必須考慮公共利益需求，但《憲法》與《土地管理法》都沒有規定公共利益的范圍，公益用地與非公益地缺少清晰明確的界限。

調查顯示，地方有關部門完全基于公共利益訴求征收土地的行為極少，超過1/2 的農用地征收是出于商業利益[1]。相關法律法規沒有對公共利益的具體內容和范圍作出具體的操作規定。地方政府擁有土地建設所有權和建設發展權，對土地市場形成壟斷，擴大了土地征收權，許多非公共利益土地被地方政府以種種理由征收[2]。

《土地管理法》中沒有體現出《憲法》條款中“公共利益”的應用場景。在土地征收的具體工作中，無論是公益性建設項目還是非公益性建設項目，地方政府需要建設用地時，都以土地征用權獲取土地[3-4]。

2.2 征地補償矛盾加劇

“土地財政”推動了城市化高速發展，忽視了巨大的生態成本、耕作農用地維持生態系統的作用以及廣大農民的利益。土地有償使用制度使政府在農用地非農化過程中以較低價格從農民處征收土地，再以較高價格出讓給土地經營者，期間價格相差近百倍。巨大的經濟利益推動地方政府大量征地，而在政府獲得巨大收益的背后，被征地農民得到的補償過低。

同時，各相關利益主體對已經偏低的征地補償費用進行激烈爭奪，嚴重損害了被征地農民的合法利益，導致征地糾紛日益增多。國家信訪局統計數據顯示，每年因征地拆遷引發的上訪事件約400 萬件，60%的群體性上訪事件是有關土地問題的，因征地補償產生糾紛的占土地糾紛案件的84.7%。農民表達訴求采取的方式越來越激烈，惡性事件時有發生。

2.3 征地補償中缺失生態補償

土地征收是一個從正外部性向負外部性轉變的過程。因征地行為使生態環境遭到破壞或生態系統服務功能下降，開發者因其外部效應承擔外部成本，而對于使生態環境產生正外部效應的土地所有者而言，缺乏相應的補償機制?，F行由政府制定的農村土地征收補償標準，只考慮到了被征地農民喪失土地的部分經濟價值以及社會價值，難以準確反映土地資源的真實價值。

在土地的功能價值系統構成中，土地的經濟功能、社會功能和生態功能，共同起到推動經濟發展和社會進步的作用。土地征收是對土地及土地上各種權益的全部剝奪，因此應給予土地價值或功能的完全補償。我國現階段的土地征收補償制度實行部分補償原則，按照征地區片綜合地價標準進行補償，征地補償數額與土地所有者權益的價值不相等，往往低于被征土地的市場價值。而且，被征收土地新的利用方式會影響周圍土地，使相鄰土地的生態環境發生變化，生產能力隨之下降，但我國現行土地征收補償制度對征地后殘留地和相鄰土地帶來的損害問題沒有作出明確的規定。

2.4 生態補償落實不到位

生態補償主要分為生態服務功能的價值以及環境治理與生態恢復的物化成本。目前在農用地生態補償方面，我國使用的方法主要包括農資綜合補貼、森林生態效益林補助、糧食直補等。就實際執行狀況來看，存在落實不到位的情況，而且補償力度不夠，無法有效滿足城市近郊農民的實際需求。

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3 城市近郊農用地征收補償建議

3.1 確定科學的土地征收補償標準

農村土地制度改革于2015 年開始執行，這被民間稱為“農村三塊地改革”，其主要內容是農村土地征收制度與集體經營性建設土地入市改革。政府有關部門在制定政策時，要充分借鑒學習國外有關土地征收補償的實踐經驗，將市場化導向作為指導思想，按照市場價格對被征收土地進行補償，增加農民的實際收入，切實解決農民進城的后顧之憂。另外，地方政府有關部門還要認真分析國內各地真實發展情況，在土地征收補償標準改革時，選擇一批試點地區實踐，及時發現并糾正問題，調整并完善有關政策，處理好土地收益分配不均以及征地糾紛等問題。

3.2 健全社會保障體系，提升社會保障力度

現階段土地征收補償安置的方式比較單一。要從多個角度看待補償被征地農民遭遇的損失。在農民安置問題上，政府主要選擇社會保障安置的方式，但是現階段社會保障安置水平比較低，農民每個月只有幾百元固定收入。這對失去土地后農民生活的作用很有限，很容易激發被征地農民的不滿情緒。

當前我國某些地區主要社會保障安置措施是把被征地農民納入城鎮居民養老保險或城鎮職工養老保險，但沒有引入失業保險和醫療保險。農民補繳城鎮職工養老保險的費用承擔比例達到60%，主要來源是征地補償款，負擔比較重。鑒于此，政府有關部門在制定政策時要將目光放長遠，真正提升對被征地農民利益的關注，在職責范圍內探索構建覆蓋面廣、質量高的新型社會保障體制。

3.3 實行科學的生態補償，提升征地補償標準

土地征收補償機制應充分考慮生態補償。唯有建立完善的制度，充分體現和保障土地的生態價值，才能實現國民經濟綠色、循環、可持續發展。

3.3.1 明確生態補償主體

在生態補償期間，需要秉持“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則，也就是“誰”征收農用土地，“誰”就是主體，明確補償主體，量化相關責任。

3.3.2 落實生態受益主體

“誰受損、誰受益”是生態補償期間需遵循的又一基本原則。需要對受損主體的利益進行補償，并且不能出現受損利益主體補償金落實不到位的情況。

3.3.3 合理確定生態補償標準

土地被征收后，人們對土地的不恰當利用導致生態環境問題日益凸顯，造成了土地生態系統服務功能的削弱和退化。為此，應對土地利用變化造成的生態系統服務功能變化進行研究，測算單位面積的生態系統服務價值損失量。這在征地補償研究領域也是一種新的嘗試。

3.3.4 生態補償模式多樣化

生態補償一定要實現多樣化的補償模式，以政府為主導，實現生態修復，同時要避免補償的隨意性，確保補償金額足額發放。

3.4 做好后續安置工作，解決農民后顧之憂

為保障被征地農民的長遠生計，當地政府除貨幣安置和社會保障安置兩種安置方式外，還應當持續探索實踐多種形式的安置方式，給予被征地農民較為滿意的補償。受客觀因素影響，各地發展程度與發展水平存在很大不同。當地政府要因地制宜，根據本地社會和經濟實際發展情況選擇適宜的安置方式，既要對征地農民的生活水平形成保障，還要對城市發展不造成過大影響?？梢圆扇☆A留部分國有土地的留地安置、對被征地農民進行重新擇業安置、以土地使用權或征地補償費入股分紅安置、農業生產安置、異地移民安置等安置措施。

4 結束語

在農用土地征收過程中，各級政府應當協調好利益分配，強調過程的科學性與結果的合理性。在制定補償標準時，應充分尊重專家的意見，邀請農民參與標準制定工作，將農民安置問題作為土地征收工作的重點和前提。