城中村、城郊村防止耕地“非農化”和“非糧化”的措施探討

□鄭玉萍

（壽陽縣朝陽鎮綜合便民服務中心 山西 晉中 045499）

1 研究背景

聯合國的一份報告中指出，世界瀕臨至少50 年來最嚴重的糧食危機，國際食品價格指數已連續上漲，達到2014 年底以來最高水平[1]。維護糧食安全穩定，是擺在當前的重要任務。

2020 年，我國多次發布重要文件，對保護耕地良田提出明確要求，要求高規格、高標準保護耕地，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”，堅守中國耕地紅線，保障國家糧食安全[1]。

2 “非農化”和“非糧化”的概念和關系

“非農化”指耕地未用來進行農業種植，將耕地進行非農業生產活動。在我國現行的土地制度中，耕地“非農化”的常見形式是將耕地用于國家、集體、企業建設開發和個人建房。

“非糧化”指利用耕地做除了種植糧食之外的事務。除了建設開發和個人建房外，種樹、挖塘、撂荒閑置等農業行為也是耕地“非糧化”的形式。

可以看出，耕地的“非農化”和“非糧化”都是針對耕地使用途徑提出的概念，防止耕地“非糧化”比防止耕地“非農化”更為嚴格，明確了耕地只能用作糧食作物生產，而防止耕地“非農化”僅指出耕地不得用于農業以外的用途，但可以用于農業生產的其他方面，可見防止耕地“非糧化”的要求比防止“非農化”更為具體和嚴格[2]。

3 防止城中村、城郊村耕地“非農化”和“非糧化”的原因

世界瀕臨至少50 年來最嚴重的糧食危機，國際糧食供應存在收緊的趨勢，大豆、玉米等主要糧食作物的國際價格已經出現大幅上漲，國際單邊保護主義抬頭，糧食進出口都受到很大的影響，國內糧食供應壓力增大，保障中國14 億人口的糧食安全不容懈怠。在此國際國內環境下必須要牢牢守住“18 億畝耕地紅線”，同時要確保15.5 億畝（約1.03 億hm2）永久基本農田主要種植糧食和蔬菜等糧食作物。為了牢牢守住我國糧食生產安全的生命線，需要采用有效手段防止耕地“非農化”和“非糧化”。

2012 年12 月16 日召開的中央經濟工作會議上，黨中央指出新型城鎮化建設是我國現代化建設的歷史任務。改革開放以來，我國大部分城市空間得到了數倍的擴大。黨的十八大報告指出，新型城鎮化將成為中國全面建設小康社會的重要載體。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，不論是新型城鎮化建設，還是實施鄉村振興戰略，城中村、城郊村的新型城鎮化建設都是工作重點，都對城中村、城郊村耕地保護形成了很大挑戰。

4 防止城中村、城郊村耕地“非農化”和“非糧化”的措施

有效防止城中村、城郊村耕地“非農化”和“非糧化”，需要從多方面同步推進，采取行之有效的方法，現從以下6 個方面分析如何推進防止耕地“非農化”和“非糧化”工作開展。

4.1 通過政策規范耕地的使用和保護

2020 年9 月10 日，國務院辦公廳發布《關于堅決制止耕地“非農化”的通知》，同年11 月17 日，國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》。這兩個文件闡明了黨和政府對牢守耕地紅線的態度，明確表示黨中央、國務院將采取有力措施，強化耕地監督管理，嚴格落實耕地保護制度，要求各地各部門加強對違法違規行為的查處力度。明確了“非農化”和“非糧化”的概念和范疇，為耕地保護提供了有力的政策支持。

4.2 將耕地保護情況納入對地方政府的考核

有了政策的支持，明確了防止“非農化”和“非糧化”的工作范疇，將保護耕地納入對地方政府的考核，進一步對地方政府進行有效的管理和督導，是確保耕地保護政策扎實推進并落到實處的有效途徑。通過納入考核，加強對違法違規行為的查處，進一步落實地方政府的具體責任，調動地方政府在耕地管理方面的工作積極性和主動性，確保地方政府在防止“非農化”和“非糧化”的工作中有壓力、有動力，推動地方政府因地制宜，依照各地的具體情況制定行之有效、符合當地實際的耕地和糧地保護機制，有效遏制耕地的“非農化”和“非糧化”。

4.3 科學管理現有耕地

有效保護現有耕地，保障耕地的用途，首先要對耕地的屬性進行準確登記，明確每一塊耕地的大小、位置、使用情況，建立數字化的土地動態監管制度，合理規劃、引導農業產業結構調整與布局，對耕地進行科學化管理。對18 億畝（1.2 億hm2）耕地、15.5 億畝（約1.03 億hm2）永久基本農田，每塊地都要詳細登記，做到每一塊耕地的使用情況都是實時、準確。登記完成后，定期由地方政府或管理部門對登記在冊的耕地進行檢查，一是確保遏制耕地的“非農化”和“非糧化”；二是一旦發現所登記耕地糧田的使用情況發生變化，及時登記上報，由地方政府或管理部門對耕地發生“非農化”和“非糧化”的情況進行調查，對于破壞耕地的違法違規行為，堅決依法依規進行查處，對被破壞的耕地糧田恢復其農田糧田屬性；三是建立科學完善的耕地管理制度，新型城鎮化建設和耕地保護全面兼顧，調整規劃城中村、城郊村的耕地使用方式，既確保鄉村振興戰略的推進，又保障耕地的紅線不被觸碰，防止耕地“非農化”和“非糧化”。

4.4 加強對土地流轉和土地托管中耕地的管理

隨著新型農業生產社會化服務體系逐步完善，農業生產的規模化、集約化程度越來越高，小規模家庭式的農業生產模式已經不能有效提高農業生產效率，且隨著農村人口老齡化，更多耕地會采用土地流轉或托管的形式交由其他農戶、農業合作社和農業生產服務機構來從事農業生產。耕地脫離了農戶的管理，更加需要加強對土地流轉和托管后的使用情況進行監管。土地流轉或托管后，相對單個農戶，農業合作社或農業生產服務機構具有更大的人力、物力、財力去從事其他生產活動。為避免農業合作社或農業生產服務機構使用耕地作他用，必須建立對土地流轉和土地托管后耕地使用情況進行跟進管理的長效機制，確保耕地的使用不會因為土地流轉和托管而發生變化。

4.5 適當補貼耕地正常使用者

耕地使用途徑發生變化，很大的原因是耕地的產出效益達不到經營者的預期結果，尤其是城中村和城郊村在新城鎮化建設過程中，改為建設用地的經濟效益遠遠超過農業生產的效益。部分地方政府在鄉村振興的戰略實施中，沒有制定適宜的發展規劃，片面追求經濟發展，而將耕地“非農化”和“非糧化”，改變了耕地糧田的使用屬性，以提高經濟效益。為了保護耕地生產經營者的利益，提升積極性，避免經營者為了更高利益而導致耕地“非農化”和“非糧化”，可以適當對耕地經營者進行補貼，并且適當對按規定使用的耕地的經營者進行經濟獎勵，可以達到兩個目的，一是激勵生產經營者保障耕地糧田不作他用，確保耕地用來耕種糧食作物；二是可以提高經營者種植糧食作物的積極性，激勵經營者加大資金和技術投入，進一步提高耕地的產量，提升糧食種植的經濟效益，形成互相推動、互相促進的良性循環，使經營者不想、也不愿將耕地“非農化”和“非糧化”。

4.6 創新思維解決城中村、城郊村發展和防止耕地“非農化”和“非糧化”之間的矛盾

城中村和城郊村防止耕地“非農化”和“非糧化”的最大阻礙是城中村和城郊村擴大發展對土地利用需求和耕地保護需求之間的矛盾。要解決這個矛盾，就要創新思維，打破現有經濟發展思路和耕地保護思路。現階段來講，有兩種思路可以做到兼顧城市發展和耕地保護，一是城中村和城郊村在城鎮化發展的過程中，針對耕地糧田所在范圍進行整體規劃，在建設的過程中，避開對耕地的利用和規劃，避免使耕地“非農化”和“非糧化”，但這一思路有一缺點，即不論對耕地集中連片地區進行規劃還是對分散耕地進行規劃，由于耕地的天然屬性都會占用大量土地，限制城鎮化發展，對城市發展規劃者的要求更高，需要較高的長遠規劃能力。二是城中村和城郊村在城市規劃的過程中不考慮耕地影響，直接將耕地作為建設用地納入城鎮化的整體規劃中，在周邊選擇其他地點作為耕地，實際上就是將其他屬性的土地與耕地或糧地進行置換，既不影響城中村和城郊村的城市發展，又不影響耕地數量。這一思路在數量上保障了耕地紅線不被破壞，又能保障鄉村振興的推進，但需要地方政府或城市建設規劃者進行長期布局和規劃，提前對置換為耕地的其他屬性用地進行耕地化處理，避免為單純完成土地置換而將劣質土地簡單地改為耕地，確實保障土地作為耕地后可以正常進行農業生產。這兩種思路，都需要地方政府在對城中村和城郊村的開發規劃時有更高的前瞻性和長遠考慮，對規劃者提出了更高的要求。

有效防止城中村、城郊村耕地“非農化”和“非糧化”是保障國家糧食安全的重要環節，是對城市建設規劃者的重要考量，規劃者一定要創新工作思維，牢牢守住“18 億畝耕地和15.5 億畝永久基本農田紅線”。