征地拆遷過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

□辛 辰

（湖北工業(yè)大學(xué) 湖北 武漢 430000）

近年來，隨著政策扶持以及經(jīng)濟快速發(fā)展，我國城市化取得很大進步。城市化快速發(fā)展需要土地，但是征地拆遷后，農(nóng)民失去了居住地和土地。我國失地農(nóng)民數(shù)量龐大且快速增長，失地農(nóng)民面臨家庭養(yǎng)老模式弱化、再就業(yè)困難、征地補償款水平低、合法權(quán)益受損等問題，影響我國社會穩(wěn)定。為解決城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損問題，應(yīng)堅持以人為本和因地制宜原則，通過完善土地征用制度、規(guī)范土地征用程序、創(chuàng)新安置補償機制、建立針對性社會保障制度、制定集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定程序等多種舉措，為保障失地農(nóng)民權(quán)益創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境[1]。

1 征地拆遷農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

1.1 征地拆遷農(nóng)民在經(jīng)濟上缺乏保障

一是基本保障的缺失。土地是農(nóng)民的生存之本，是保障農(nóng)民生存的基本要素。當(dāng)農(nóng)民失去土地并且無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟來源，只能選擇到城鎮(zhèn)打工。隨著城鎮(zhèn)生活成本不斷提高，他們無法獲得穩(wěn)定的生活和基本的經(jīng)濟來源。

二是就業(yè)保障的缺乏。農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后，謀生勞動的生活場景和對象都發(fā)生了改變，這就意味著重要的生產(chǎn)要素發(fā)生變化，會打破城鎮(zhèn)原有的就業(yè)平衡。農(nóng)民群體在城市中的就業(yè)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)居民，因此征地補償需要以貨幣安置為基本方式來實現(xiàn)[2]。

三是相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)利的缺失。土地作為人類最重要的資源之一，是農(nóng)民極為重要的財產(chǎn)。在農(nóng)村土地及其產(chǎn)權(quán)集中的大背景下，個體應(yīng)該享受到自家土地被征收后所獲得的利益，這樣才能保證他們在失去土地后的經(jīng)濟來源和穩(wěn)定生活，但是大多數(shù)農(nóng)民并沒有在土地被征用后得到這些補償款或者相關(guān)利益。

1.2 征地拆遷農(nóng)民在政治權(quán)利上缺乏保障

農(nóng)民占我國人口的主要部分，農(nóng)村土地是我國集體土地產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)被征收和轉(zhuǎn)讓之后，需要考慮每個農(nóng)民的生活。為了保障農(nóng)民群體基本政治活動和經(jīng)濟基礎(chǔ)方面的權(quán)益，需要農(nóng)民享有投票以及監(jiān)督行動的權(quán)利，而失地農(nóng)民在經(jīng)濟權(quán)益上的減少可能影響其決定權(quán)。當(dāng)這類權(quán)益無法繼續(xù)保障時，其他方面的權(quán)益也會消失，例如農(nóng)民子女教育權(quán)、文化權(quán)益和一系列意識形態(tài)方面的權(quán)益[3]。

1.3 征地拆遷農(nóng)民在其他社會權(quán)利上缺乏保障

土地作為重要的生產(chǎn)資料，是我國農(nóng)民群體的重要生活支柱。農(nóng)民群體很多權(quán)利建立在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上。當(dāng)農(nóng)民喪失了自身對土地的經(jīng)營權(quán)利，就會產(chǎn)生許多相關(guān)問題，生活保障也隨之消失。當(dāng)農(nóng)民無法享受到應(yīng)有的土地權(quán)益時，副業(yè)上的發(fā)展將會喪失根基，使農(nóng)民無法在生活和經(jīng)濟方面得到保障。

1.4 安置方式保障到位

雖然在拆遷過程中，征地農(nóng)民失去了經(jīng)濟、政治及其他社會權(quán)利的保障，但是在安置方式上，政府給予了很多保障，比如房屋土地安置、貨幣安置、安置小區(qū)住房等。

一是房屋土地安置。根據(jù)就近便利、有利發(fā)展的要求，規(guī)劃建設(shè)被征地農(nóng)民安置小區(qū)。

二是貨幣安置。在規(guī)定期限內(nèi)簽訂房屋拆遷協(xié)議，房屋被拆遷的，除收取個人拆遷補償費外，政府不再按每人給予一定的拆遷補助費提供房屋拆遷獎勵資金。

三是安置小區(qū)住房。資金到位并審核后，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃要求選址，參照城市土地價格標(biāo)準(zhǔn)，以評估地價購買土地指數(shù)來補充。社區(qū)安置小區(qū)由安置對象按照“四統(tǒng)一”要求自行建設(shè)、聯(lián)合建設(shè)或委托統(tǒng)一建設(shè)。規(guī)劃設(shè)計、建筑設(shè)計及配套建設(shè)費用由政府承擔(dān)，其余費用由拆遷對象承擔(dān)[4]。

四是搬遷到廉租房。對無法購房且符合廉租住房政策條件的拆遷戶，將按要求按適用程序?qū)徟{入住房保障計劃，解決其住房問題。

五是農(nóng)業(yè)移民。應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民安置和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃范圍外安置的相關(guān)政策申請安置。

2 征地拆遷過程中存在的突出問題

2.1 沒有實現(xiàn)相關(guān)補償安置要求

在正常情況下，土地征收過程總是按照先拆遷、再安置和土地補償?shù)姆绞竭M行。但是在實際工作中，地方相關(guān)部門出現(xiàn)強行違法征地的現(xiàn)象，使大量農(nóng)民無法得到應(yīng)有的安置。

2.2 征地補償標(biāo)準(zhǔn)金額設(shè)置無法滿足要求

一些地方維持著舊的補償標(biāo)準(zhǔn)，利用廉價土地，實現(xiàn)巨大的經(jīng)營收益，這顯然對提供土地的農(nóng)民十分不公平。在政府征地拆遷過程中，土地轉(zhuǎn)讓時產(chǎn)生的利差應(yīng)該由原本土地的使用者收取，但是農(nóng)民并沒有在自家土地產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的過程中得到相應(yīng)的差額，這一問題進一步影響了我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

2.3 補償安置費用應(yīng)支付給提供土地的農(nóng)民

在支付安置費的過程中，出現(xiàn)挪用和滯留的情況，大量安置費無法順利交到農(nóng)民手中。這不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地使用權(quán)，也影響了政府公信力[5]。

2.4 村委會存在違法行為

在實際工作過程中，村委會對很多違法行為視而不見，沒有行使監(jiān)督義務(wù)。具體來說，大量農(nóng)民未經(jīng)同意私自販賣土地，搞房地產(chǎn)開發(fā)；村委會在未經(jīng)農(nóng)民許可的情況下，對集體土地進行低價轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民無法將自身土地發(fā)揮出應(yīng)有的經(jīng)濟效益。集體土地不能被出租開展非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的建設(shè)。對涉及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的情況，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)政策要求到有關(guān)部門辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的相關(guān)手續(xù)[6]。

3 失地農(nóng)民權(quán)益保障受損的原因

3.1 征地制度和程序上不完善

一是征地制度不完善。我國憲法對土地征用問題提出了詳細(xì)且準(zhǔn)確的界定，土地征用是有法律根源可尋的。部分群體在利用土地不法獲利時，使農(nóng)民權(quán)益受到損害。地方政府以開發(fā)區(qū)名義占用大量耕地，導(dǎo)致大量耕地撂荒。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)可知，我國將近43%的閑置土地是開發(fā)區(qū)建設(shè)產(chǎn)生的。

二是征地程序欠缺規(guī)范。農(nóng)民土地征用無法得到相應(yīng)保障，主要是由于農(nóng)民喪失話語權(quán)。在我國，征地程序總結(jié)為“兩公告，一登記”。土地征用應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，組織農(nóng)民群體進行登記。相應(yīng)補償方案應(yīng)進行公告，聽取群眾意見。但在實際工作中，征地面積以及補償標(biāo)準(zhǔn)等無法達(dá)到事先批準(zhǔn)的要求。作為被征收對象的農(nóng)民，對土地權(quán)益保障沒有話語權(quán)，屬于名副其實的弱勢群體[7]。

3.2 征地補償政策不合理

我國政府將土地使用義務(wù)和管理經(jīng)營權(quán)利交給了農(nóng)戶。為了保障被征用土地的農(nóng)民得到較大利益，在進行土地補償和分配過程中，集體只能作為收益較少的一方。但是在實際征地補償中，土地補償款大部分被劃到了村委會，分配比例由村委會決定。農(nóng)民群體性質(zhì)不利于對一些不公平問題進行決策。除此之外，征地補償費用出現(xiàn)了不合理使用情況。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地補償款不能用于非生產(chǎn)性開支，然而在實際工作中，挪用滯留資金的問題屢屢發(fā)生，更有甚者將這部分資金用于修建村文化場館并閑置不用，使農(nóng)民權(quán)益受到侵害[8]。

3.3 農(nóng)民法律意識淡薄，失地維權(quán)困難

土地征收過程中，應(yīng)該調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)以及維權(quán)流程，以農(nóng)民為主要保護對象。除此之外，政府應(yīng)該將相關(guān)調(diào)節(jié)過程進行深度優(yōu)化，特別是在實際裁決過程中嚴(yán)肅處理濫用職權(quán)違法征地的行為。在裁決過程中，應(yīng)確保裁決結(jié)果公正，保障農(nóng)民權(quán)益。

4 解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的策略

4.1 完善土地征地制度

根據(jù)學(xué)術(shù)界對土地用途的劃分可知，應(yīng)該嚴(yán)格限制征地權(quán)，完善擁有者權(quán)益，通過立法形式對征地權(quán)進行規(guī)范，根據(jù)市場價格進行評估，從而較好地解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題。制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，以市場為導(dǎo)向，對土地進行估價，嚴(yán)禁惡意打壓價格和采取非法手段征地。同時，要保證征地手續(xù)和流程的正當(dāng)性，根據(jù)不同類別實施不同征地標(biāo)準(zhǔn)。

在補償性費用支出上，要求政府和各級組織公開透明、專款專用。改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，明確農(nóng)村集體耕地、林地、宅基地等土地使用權(quán)，對村民小組范圍內(nèi)的股份進行劃分，力求量化到個人[9]。

4.2 確定土地征收補償原則，提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)

征地標(biāo)準(zhǔn)和補償原則都應(yīng)該在公平的基礎(chǔ)上進行調(diào)整，并且將現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和土地區(qū)位等因素考慮進來，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和土地預(yù)期收益，對失地農(nóng)民合法權(quán)益進行保護。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和土地市場價格，對補償費用進行調(diào)整。應(yīng)該在保障農(nóng)民社會權(quán)益的基礎(chǔ)上，實施土地價格補償和收益損失補償，并且逐步擴大補償范圍，將土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及離職或失業(yè)者的相關(guān)權(quán)益進行具體劃分和補償。根據(jù)我國失地農(nóng)民基本情況，強化土地補償理念，將補償費用確切且及時分給農(nóng)戶，允許農(nóng)戶對土地補償費用進行管理，并對其加以指導(dǎo)。通過多方努力，提高農(nóng)民生活水平和再就業(yè)水平。

4.3 提高失地農(nóng)民法制觀念，確立失地農(nóng)民法律援助制度

農(nóng)村土地侵權(quán)訴訟的主體是農(nóng)戶以及該村的集體管理者共同組成，因此在農(nóng)民單方面運用法律武器維護自身利益時常被法院駁回。法律必須為農(nóng)民訴訟提供必要支持，并且允許農(nóng)民使用法律武器保護合理權(quán)益。當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受到侵害時，可以借助電視臺、新媒體等，尋求法律咨詢和法律援助。社會團體以及相關(guān)民間組織應(yīng)當(dāng)為缺少法律知識的農(nóng)民提供法律援助，普及法律知識，提高農(nóng)民法律意識。

4.4 聽取失地農(nóng)民的訴求

政府作為征收土地的主體，在征地補償安置方案確定前，在確保不低于省政府公布執(zhí)行的補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要充分運用多種媒介進行公示，召開聽證會聽取村民和村集體經(jīng)濟組織的意見，并上門與被征地農(nóng)民進行交流，聽取其訴求和要求，協(xié)商確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，要簡化征地款撥付方式，將協(xié)商確定的征地款直接打到一卡通賬戶上，避免征地款被挪用。

村委會要嚴(yán)格按照村民自治的相關(guān)規(guī)定，配合和支持政府征地，在征地過程中發(fā)揮中間橋梁的作用。一方面，村委會應(yīng)廣泛了解被征地農(nóng)民的訴求和想法，尤其是被征地農(nóng)民對政府的要求等；另一方面，對于農(nóng)民的合理訴求，村委會要及時向政府相關(guān)部門反映，盡最大可能幫助農(nóng)民爭取權(quán)益。