整體性治理視域中的區域養老服務一體化研究

向運華 陸婧雯

[摘? ? 要] 人口老齡化是當前經濟社會發展面臨的一大挑戰，而區域養老服務一體化發展可在一定程度上緩解日益加重的養老壓力。“長三角”地區作為我國人口老齡化速度最快、程度最高的區域，通過強化地區合作、加強組織建設、保障養老人才培養、打通政策壁壘、實現信息公開等措施，率先開展了區域養老服務一體化的實踐，并取得了實質性進展和突破。但從整體性治理視角來看，“長三角”地區區域養老服務一體化仍面臨著體制機制不健全、制度性障礙未破除、信息共享未完善、社會力量發揮不充分等問題。解決這些痛點，一是要完善頂層設計，建立跨區域協同治理機構和利益協調機制;二是要破除政策制度障礙，推動醫療保險、養老保險、養老服務補貼、戶籍等政策和制度在區域間的銜接和整合;三是整合公私部門功能，發揮政府、社會組織和企業三個要素主體的比較優勢;四是要以需求為導向，充分利用資源稟賦和比較優勢，構建特色養老體系，實現區域間優勢互補。

[關鍵詞] 區域一體化;養老服務一體化;異地養老;“長三角”城市群;人口老齡化;社會保障

[中圖分類號] C913.7? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0028-10

隨著我國老齡化程度日益加劇，養老問題已升級為社會問題和經濟問題。第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口為26402萬人，占總人口的18.7%，其中，65歲及以上老年人口為19064萬人，占比13.5%，老齡人口的增加確實給經濟社會的發展帶來了沉重的壓力。近年來，我國區域發展不斷加快，長三角城市群、京津冀城市群、武漢城市圈、長株潭城市群等區域合作在不斷深化，區域一體化已成為促進經濟高質量發展的重要途徑。然而，日益趨重的養老壓力嚴重制約了區域經濟社會高質量發展。在此背景下，區域養老服務一體化成為積極應對人口老齡化、有效解決區域養老問題的重要思路。區域養老服務一體化是指區域內各個地區協同合作，不斷消除各種政策制度壁壘和體制機制障礙，通過統籌布局、整合資源、發揮比較優勢，實現區域養老服務供給與需求的跨區域精準對接，有效滿足區域老年人多層次、多樣化需求的過程。

“長三角”作為我國人口老齡化速度最快，程度最高的區域，養老形勢十分嚴峻。為應對區域養老難題，“長三角”地區率先開展區域養老服務一體化，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市經過不斷探索和實踐，已在區域養老服務一體化方面積累了諸多經驗和做法。但與此同時，“長三角”區域養老服務一體化發展仍面臨一些困境，致使各參與主體對發展目標難以達成共識且分工協作不夠，政策難以有效落實，在一定程度上阻礙了區域養老服務實現更高質量的一體化發展。因此，全面系統地梳理和分析“長三角”區域養老服務一體化的發展情況，對我國其他區域解決養老問題具有重要借鑒意義。

整體性治理理論緣起于20世紀90年代的英國，“主要用以解決新公共管理運動帶來的政府治理碎片化、條塊分割、信息不對稱、目標沖突、效率低下等問題”[1]。該理論以滿足公眾需求為價值釋放點，強調協調與整合兩個關鍵要素，主張“運用信息技術對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關系及信息系統等進行有機整合”[2]。整體性治理理論與區域養老服務一體化問題呈現出高度的耦合性和一致性，能夠為研究區域養老服務一體化問題提供有力的理論支持。從目標導向來看，因受到體制、制度等多重因素的影響，老年人難以在區域內自由流動，且區域養老服務呈現“碎片化”供給狀態，實現區域養老服務一體化發展勢必要解決“碎片化”問題，這契合該理論破解“碎片化”困境的邏輯起點。從價值追求來看，推動區域養老服務一體化發展，旨在實現區域養老服務供需匹配，滿足區域養老需求，整體性治理同樣追求為公眾提供滿足其需求的無縫隙而非分離的公共服務[3]。從治理結構來看，區域養老服務一體化需要區域內政府加強溝通協調，形成合力，同時有必要整合社會優勢力量來共同完善區域養老服務體系，整體性治理理論也強調整合治理層級、功能以及公私部門關系，以達到各地政府以及各類組織間的有效協調、政策手段相互增強的目標。有鑒于此，本文基于整體性治理理論視域，以“長三角”地區為研究對象，通過研究“長三角”區域養老服務一體化發展的制度體系和路徑模式，以有效破解區域養老服務一體化發展困境，對于探索我國城市圈（群）科學高效應對人口老齡化挑戰的可復制推廣經驗具有重要價值。

一、“長三角”區域養老服務一體化發展的現狀與困境

（一）“長三角”區域養老服務一體化發展的現狀

推進“長三角”區域養老服務一體化發展不僅有利于將老年人從養老壓力較大的城市引導至周邊合適地區養老，緩解因老年人口和養老資源分布不均而產生的養老壓力，還有利于在“長三角”區域內形成合力，在更大的范圍里開發和整合資源，共同優化、創新養老服務的內容和形式，有效滿足老年群體需求。當前，“長三角”三省一市已簽訂多項區域養老合作備忘錄，合力推進區域養老服務一體化發展，并在地區合作、組織建設、人才培養、政策互通、信息公開等諸多方面取得了進展。

1. 強化地區合作，在地區養老對接合作方面取得重大進展。2019年6月，四地民政部門簽署合作備忘錄，確定開展區域養老一體化的首批試點。同時，上海市青浦區、蘇州市吳江區、嘉興市嘉善縣三地簽署《長三角示范區區域養老服務協作備忘錄》，大力推進區域養老服務協作發展。先行試點，率先推動區域養老服務一體化高質量發展，為后續全面推開提供了可復制推廣的經驗做法。2020年6月，上海市松江區、浙江省嘉興市、安徽省宣城市簽訂了合作備忘錄，并將在建設信息平臺、推進標準互認、共建異地養老示范項目等方面展開具體合作。“長三角”地區不斷深化合作，實現養老服務工作對接，截至2020年底，上海已有13個區與三省的蘇州、南通、嘉興等27個市（區、縣）簽署了區域養老服務協作備忘錄，為后續“長三角”三省一市全面合作發揮了示范效應。

2. 加強組織建設，區域養老服務一體化工作體系初步構建。構建完善、高效的工作體系是推動“長三角”區域養老服務一體化發展的重要內容，對加強政府部門溝通、深化養老行業合作能起到良好的促進作用?！伴L三角”三省一市就區域養老合作項目問題多次舉行區域養老合作論壇及聯席會議，并簽訂具體合作協議，為推動“長三角”養老服務一體化發展邁出新步伐。2018年11月，四地省級養老服務行業協會為了搭建養老行業發展平臺，共同成立“長三角養老協會聯合體”，在行業交流、行業認證、行業研究等方面開展區域合作。此外，為了更好地以項目化方式開展養老合作，2019年12月成立了“上海長三角區域養老服務促進中心”，目前該中心已參與承接了“長三角”養老專家庫組建、異地養老機構遴選、養老頻道信息平臺維護等多個政府部門的養老服務項目，通過完成這些項目有效推進了“長三角”區域養老服務一體化的發展。

3. 保障人才培養，搭建養老專業人才隊伍共建共享平臺。為推動“長三角”區域養老專業人才資源共享，促進養老從業人員隊伍的發展，“長三角”在養老專業人才隊伍共建共享平臺方面進行了一系列創新性嘗試。四地民政和教育部門于2019年9月共同發起成立了“長三角養老行業人才培養共享平臺”，并將依托平臺探索打造“學歷教育+職業培訓+繼續教育+實訓基地”四位一體的養老專業人才培養體系。2019年12月“長三角”發布養老從業人員實訓基地，為養老從業人員及專業師生提供實訓機會。此外，2019年6月，上海舉辦了“首屆長三角養老人才招聘會”，為即將從事或正在從事養老行業的求職者提供了多種選擇，有效推動區域內養老行業人才的交流、對接和流動。同時，“長三角”還舉辦了“首屆長三角養老護理職業技能大賽”“長三角養老行業人才培養與發展論壇”等活動，為“長三角”培養養老專業人才隊伍創造條件。

4. 打通政策壁壘，實現異地就醫門診費用直接結算。“長三角”地區依托現代信息技術，促進醫療衛生信息互聯互通，現已將醫保異地直接報銷結算拓展到門診，在很大程度上提高了異地就醫便利性[4]。2018年9月，四地簽署《長三角地區跨省異地就醫門診費用直接結算合作協議》，在全國率先開展門診直接結算試點，通過明確對象范圍待遇、建立區域信息平臺、完善結算政策等措施，保障了“長三角”區域試點工作得以順利開展，并有序擴展了直接結算覆蓋范圍。數據顯示，當前異地就醫門診費用直接結算試點已覆蓋“長三角”41個城市的8100余家醫療機構。此外，為了進一步提升異地結算體驗，“長三角”還增加了通過提交網上申請完成異地就醫備案的功能，部分區域甚至實現了免備案，大大消減了老年人異地養老的顧慮。

5. 實現信息公開，開通“長三角”養老頻道。信息公開是開展區域養老合作需解決的重要問題。當前“長三角”在養老信息公開方面已取得階段性成效，2019年6月上海市養老服務平臺開通了“長三角”養老頻道，頻道初步建立了三省一市養老相關政策匯編、養老工作動態、異地養老機構信息等版塊，為“長三角”地區的老年人獲取合作省市養老資源信息，養老組織和企業了解養老政策及“長三角”養老工作動態提供了極大便利。此外，2020年10月三省一市還發布了首批“長三角”異地養老機構名單，名單上所有養老機構的收費價格、交通狀況、專業技術人員配置等信息現已在“長三角”頻道向公眾完全、免費公開。名單里共有“長三角”57家養老機構的2萬多張床位參與跨區域開放，并且有部分是品牌連鎖養老機構，為老年人異地養老提供了更多選擇。

（二）整體性治理視域中的“長三角”區域養老服務一體化發展面臨的主要困境

根據整體性治理理論闡釋，并結合現實情況進行分析，整體性治理視域下“長三角”區域養老服務一體化發展面臨的困境主要表現在以下四個方面。

1. 區域整體合作協調機制尚未健全?！伴L三角”區域內三省一市受到行政管理體制的限制，致使跨區域的養老服務多陷入條塊分割的碎片化困境。而協調不僅是整體性治理的根本機制和深層內核，更是碎片化問題的解決之道[2]。作為整體性治理的重要手段，協調可以有效解決跨區域政府之間“碎片化”的問題，消除“長三角”區域各方的利益糾紛，加強彼此之間的信息交流與協作。但是目前“長三角”區域整體合作協調機制仍然處于建構階段，零散而不健全。

其一，溝通機制仍需加強?！伴L三角”目前在區域養老服務一體化方面仍缺乏較為穩定的合作框架和對話機制作支撐。從組織機構來看，“長三角”地區雖已成立區域合作辦公室，但該辦公室協調任務重，成員時間分配較為有限且實際執行力較弱，協調內容還主要體現在政策層面，就區域養老服務一體化而言還難以發揮其調解作用。從合作對話交流制度方面看，“長三角”就區域養老合作問題多次舉行區域養老合作論壇及聯席會議，如2018年5月在上海舉行的首屆“長三角民政論壇”，2019年6月在上海舉行的“中國養老機構發展暨長三角養老一體化高峰論壇”等，針對關鍵問題進行協商，雖拓寬了四地政府之間相互溝通合作的渠道，但真正的長效機制還未建立。

其二，有效的利益協調機制缺位?！伴L三角”區域養老服務一體化在滿足區域公眾養老需求、追求區域整體利益最大化的同時，還應協調好各地的利益分配。分稅制在一定程度上讓各個政府成為經濟利益相對獨立的主體，而目前以GDP、財政收入等為主的政府績效考核體系又使得各地政府在發展當中多從地方利益出發[5]。各方利益的復雜化和有效利益協調機制的缺位加劇了各方之間的“縫隙”和競爭關系[6]，致使各地缺乏足夠動力共同推動區域養老服務一體化的發展。

2. 區域養老服務一體化發展存在制度性障礙?！伴L三角”區域養老服務一體化是否可以順利推進，一體化的政策體系和制度環境起著決定性作用[7]。由于受到歷史和現實等多重因素的疊加影響，與區域財政、戶籍制度安排相聯系的社會保險、養老補貼等政策制度處于地區分割、屬地管理的運行方式，呈現區域“碎片化”狀態，成為阻礙區域養老服務一體化最主要的制度性障礙。

一是醫療保險制度。我國醫療保險統籌層次較低，“長三角”四地各自內部尚未完全實現統籌。不同統籌地區在醫療保險繳費、待遇標準等方面均存在較大差異，且無法統一調劑使用，致使醫療保險難以在區域間轉移、接續和報銷。當前異地就醫門診費用直接結算試點雖已覆蓋“長三角”全部城市，但從實踐情況來看，實行異地就醫直接結算的定點醫保機構范圍仍有待進一步擴大，當前主要集中在等級較高的醫療機構，并未完全打消老年人異地養老的顧慮和擔憂。

二是養老保險制度。“長三角”地區養老保險制度的“碎片化”制約了養老保險的轉移和接續，部分城市目前雖已逐步開通養老金轉移提取服務，但仍存在手續繁雜等問題。此外，由于受到地區經濟發展水平的限制，區域間各地養老金水平差異較大，這勢必會對區域養老市場的平衡發展造成一定影響。

三是養老補貼政策。政府的養老補貼政策壁壘同樣存在。一方面，“長三角”目前多是以服務券的形式支付養老服務補貼，且老年人只能夠憑券在戶籍所在地購買養老服務，在一定程度限制了區域間老年人選擇異地養老。另一方面，養老機構一次性建設補貼和運營補貼的力度因受到各地財政水平的影響也有所差異，這在客觀上阻礙了養老資源向補貼力度較小地區的流動。

3. 區域養老信息共享機制尚未完善。整體性治理強調信息技術在治理過程中的運用。當前信息技術快速發展，為區域養老服務從碎片化運作轉向整體性治理提供了技術支撐?！伴L三角”地區當前雖然在上海市養老服務平臺初步開通“長三角”養老頻道，但信息涉及范圍較窄且尚未做到實時更新，區域政府、社會（企業、社會組織）、老年人之間的“信息孤島”問題仍然存在。

“通常的狀況是不同的信息掌握在各不相關的層次、互不適應的行政系統中，使得信息要么常常很難得到運用，要么只能用于具體的研究需要”[8]，成熟的開放型養老信息平臺的缺失也使得老年人口基本信息、養老服務供需信息、養老服務組織需求信息、從業主體信用信息等難以及時發布和共享，實現信息資源價值的最大化利用成為難題。尤其是區域養老服務供需信息相對阻滯，在一定程度上阻礙了區域養老服務供需資源的順利對接和有效整合。區域間缺乏健全的信息共享機制，不僅影響了對老年群體養老需求的精準識別，不利于對“長三角”地區老年群體的養老需求及其偏好形成更為整體的認識，而且無法為養老從業人員實時了解養老服務組織的需求以實現精準匹配提供便利，同時也不便于對區域內的養老機構進行有效監管。

4. 區域養老服務一體化中社會力量尚未充分發揮作用。整體性治理強調對公私部門關系的有機整合，認為應由政府和社會力量共同參與構成協作網絡，且各主體之間權責明晰。在“長三角”老齡化程度持續加深的背景下，政府作為養老服務的天然供給者已無法滿足“長三角”巨大的養老需求，加強公私合作、整合社會力量的優勢共同提供養老服務已成為優化養老服務資源區域配置、推動區域養老服務一體化發展的必然選擇。當前企業和社會組織等社會力量雖已參與到區域養老服務供給中，但由于一些原因各主體之間尚未建立起高效的行為共同體，社會力量并未在區域養老服務一體化中充分發揮其積極作用。

一是社會組織依賴性較強且能力較弱。社會組織維持正常運行的前提條件是擁有穩定且結構合理的資金來源，而當前養老領域的社會組織大多資金來源單一，主要還是依賴政府補貼，來自社會捐贈的資金較少，致使其獨立性不足且可持續發展能力弱，缺乏足夠的內生動力。此外，部分社會組織尚未在養老服務隊伍培養方面發揮主體作用。當前區域內社會組織的養老服務人員大多學歷較低且專業化服務能力缺乏，進而影響養老服務社會組織在服務專業性和規范性等方面優勢的發揮。

二是市場主體缺乏長遠規劃?！伴L三角”地區參與養老服務業的企業數量逐漸增多，主體作用日益突顯，但仍未充分發揮市場機制的調節作用。部分企業缺乏長遠規劃，不是把打造連鎖化的養老服務品牌作為終極追求目標，而是想通過圈地開發來謀取眼前的短期利益[9]，致使連鎖化運營方式難以在區域間順利開展，在一定程度上阻礙了區域養老服務的有效供給。

二、整體性治理視域中的“長三角”區域養老服務一體化發展的推進路徑

（一）完善頂層設計，促進跨區域合作

區域各主體達成共識是整體性治理的前提條件，而加強頂層設計，做出科學合理的制度安排則可以視作合作共識達成的理性表達，同時也是建立地方政府間長期穩定的合作關系、推進區域養老服務一體化發展的重要動力和基礎保障。

首先，建立“長三角”跨區域協同治理機構。在現行行政管理體制下，區域間各地政府往往以各自行政區劃內的事務為工作重心，缺乏穩定的橫向交流與合作機制，建立“長三角”跨區域協同治理機構將成為促進區域養老服務一體化的關鍵。區域內可以設立“長三角”區域養老服務一體化協同發展委員會等常態化機構，為區域各地政府協調溝通和有機協作搭建平臺，并賦予機構相應的權力，解決單純橫向合作機制缺乏穩定性與權威性的問題[10]，從而有效破除行政壁壘，在區域養老服務一體化方面形成各方合作密切的治理格局。

其次，加快區域利益協調機制建設。區域間各地政府自身利益鮮明，只有明確各方發展的權利、責任，厘清各方利益關系，并找到各自利益訴求的交叉點，在執行層面設計出區域利益協調機制[11]，推動各利益主體穩定合作，“長三角”養老服務一體化發展的局面才能形成。一方面積極完善成本共擔機制建設，做好利益補償工作，有效調動各方積極性;另一方面構建科學合理的利益分享機制，讓各方都能享受到養老服務一體化發展帶來的成果，實現共贏。

再次，優化現有政府績效考核體系。當前地方政府主要以GDP、財政收入等作為政績考核的主要指標，這將直接影響各政府主體的預期收益與預期成本，繼而促使其產生非競爭性行為。因此，有必要優化現有政府績效考核體系，可以考慮將“長三角”區域養老服務一體化的發展情況和各政府主體的合作成效等引入政績考核，構建一種新型的政績考核模式，以改變“長三角”區域的競爭格局，增強彼此間的合作。

最后，建立健全相關法律法規。為加強區域合作，解決“長三角”養老領域供需矛盾，“長三角”四地已陸續簽訂諸多合作協議，但這些協議內容大多不夠具體，且缺乏相應的法律法規進行約束，致使協議無法有效落實。目前四地雖已通過協同立法，初步建立起法律框架對實現“長三角”更高質量一體化發展予以保障，但今后仍需進一步加強立法工作，完善區域養老服務一體化領域法律法規，為跨區域合作提供法律依據。

（二）破除政策制度壁壘，推動實現異地養老

破除政策制度壁壘、打造整合機制是提升異地養老便利性、推動區域養老服務一體化發展的必由之路。區域間各省市應在現有政策體系和制度框架的基礎上加快實現社會保險、養老補貼等政策制度的銜接和整合，同時在老年人享受基本社會服務方面打破戶籍桎梏，突破制度性障礙對區域養老服務一體化造成的阻礙。

一是推動區域醫療保險制度協同。為應對當前醫療保險統籌層次較低等問題，首先，“長三角”地區需完善醫療保險關系無障礙轉移接續工作，逐步實現區域醫療保險繳費標準、待遇標準、藥品診療目錄接軌。其次，區域各省市應進一步擴大醫保異地就醫直接結算的定點醫保機構數量，增加異地養老老年人就醫的選擇空間。最后，出臺以常住老年人而非戶籍老年人為享受依據的醫療救助、福利政策，讓異地養老的老年人平等享有居住地的醫療資源。

二是推動區域養老保險制度融合。“長三角”地區應突破行政區劃限制，盡快落實養老保險轉移接續政策。同時，應依托現代信息技術，加快出臺相關政策，進一步簡化養老金異地領取程序。此外，應逐步提高區域養老保險的統籌層次，最終實現養老金區域間統一調劑使用，縮小區域內老年人的養老保險待遇差距。

三是建立跨區域養老服務補貼制度。通過建立信息對接機制，同時推進“長三角”區域養老服務設施及服務標準、老年人照護需求評估標準互認互通，實現養老補貼“跟人走”，以此激發“長三角”異地養老活力。

四是打破跨區域老年福利的戶籍制度限制。為提高老年人異地生活質量，“長三角”地區應逐步打破戶籍壁壘，確保異地養老的老年人能平等享受到居住地的公共服務和產品，推動老年人跨區域流動。

（三）整合公私部門功能，完善“長三角”養老市場

為了推動“長三角”區域養老服務一體化的長效發展，應積極將政府、企業、社會組織等多元主體共同納入“長三角”區域養老服務一體化治理體系，整合公私部門功能，以完善“長三角”養老市場，有效引導養老資源在區域間合理配置，實現養老從業人員、資金在空間上自由流動。

一是政府作為其他參與主體的引導者、規范者和支持者，通過制度設計和平臺搭建發揮主導作用，創建一個統一且公平的養老市場環境。第一，清除養老行業的地域準入門檻，適當放寬省市外連鎖養老機構的注冊登記要求[4]，為養老機構跨區域連鎖化、規?；l展提供制度保障。第二，針對承接異地養老項目的社會組織和企業出臺更優惠的扶持政策，通過財政杠桿激發“長三角”養老市場活力。第三，推進養老護理人員和管理人員從業資質互認互通，同時推動實現其從業經歷在區域內任一地區都可以作為享受崗位津貼等待遇的依據，促進養老從業人員在區域間的自由流動。第四，建立健全區域養老市場監管合作機制，完善養老服務社會組織和企業的信用信息共享機制，有效規范區域養老服務。第五，加快構建成熟的區域養老信息平臺。通過提供實時更新的區域老年人口信息和養老服務供需信息，為養老企業利用老年人基本信息及其需求情況開發各種適老產品創造條件，同時促進區域內養老需求和養老資源供給的有效對接。

二是社會組織發揮專業服務優勢和綜合支持優勢，實現區域養老服務有效供給。一方面，養老服務供給型社會組織在政府的引導下，能夠利用其服務專業性的優勢以及對區域老年人需求的深入全面了解，提供適合不同老年群體的差異化優質養老服務，緩解政府養老壓力;另一方面，養老服務支持型社會組織可以為能力不足的養老服務社會組織提供能力培訓、項目管理、資助支持等多方位的綜合性支持，幫助其獨立健康發展。同時部分養老服務支持型社會組織，如已經成立的“長三角養老協會聯合體”還可以發揮橋梁紐帶、標準建設等作用[12]，加快養老服務跨區域合作的形成。

三是企業利用市場機制發揮優勢，以市場化手段提供區域優質養老服務。一方面，通過科學全面的市場調研精準了解“長三角”養老市場的動態變化，并運用經濟有效的方式開發符合老年人需求的養老服務和產品[13];另一方面，條件較為成熟的企業應做長遠打算，走跨區域的連鎖化、規?；l展道路，為“長三角”異地養老人員在區域內其他地區快速獲取到熟悉且標準化的養老服務創造條件，如發展較快的上海J養老集團，目前已在“長三角”內上海、南京、無錫、徐州、杭州、嘉興、池州等地開設多家連鎖養老機構，力圖用標準化的運營體系提升服務品質，同時在一定程度上給予異地養老人員歸屬感，有效推動了區域養老服務一體化的發展。

（四）構建特色養老體系，實現區域間優勢互補

隨著經濟發展水平的提高，區域老年人對晚年生活方式有了更高的追求，各地區當前單一同質化的養老服務供給無法滿足區域老年人多層次、多樣化的需求，且在一定程度上制約了老年人跨區域養老，阻礙了區域間功能互補、一體化發展。整體性治理以滿足公眾需求為核心理念和價值導向[14]，為實現區域養老服務供需平衡，“長三角”各個地區應在以需求為導向的基礎上，充分利用資源稟賦，發揮比較優勢，按其適宜養老的特征劃分出不同類型的養老區域，建立個性化、特色化養老體系，從而在整個“長三角”區域內形成特色鮮明、分工合理、優勢互補的發展格局。

一是宜居型養老城市。絕大多數老年人都向往安逸的晚年生活，尤其是生活能夠自理且不用依賴外界幫助的老年人往往更看重養老地區的生態環境、氣候條件、生活便利程度等方面，因此“長三角”內環境優美、交通便捷、物價水平低且公共服務和生活設施齊全的地區，如湖州、張家港、池州等地，可以建設成宜居型養老城市，吸引區域老年人前來生活。

二是康養型養老城市。隨著人均預期壽命的增長，區域老年人的余壽帶病年限不斷延長，對身體保健、醫療護理、康復護理等專業性醫療服務的需求也愈加迫切。在此背景下，有必要將具有豐富醫療資源，可以快速便捷地提供優質康復和醫療服務的地區打造成康養型養老城市，如上海、南京、杭州、合肥等地，并根據該發展方向提前做好資金投入、醫療和養老設施建設等各方面的規劃，以滿足區域老年人的康養需求。

三是度假型養老城市。區域內經濟情況較佳且擁有閑暇時間的老年人在逐漸增多，他們在滿足生活照料等基本養老需求的基礎上，往往對精神生活提出了更高的要求。休閑度假式養老作為一種新型養老方式，可以幫助老年人開拓視野，愉悅身心?！伴L三角”部分地區具有豐富的文化資源、歷史遺址和美麗的自然風景，如揚州、舟山、黃山等城市，可以通過整合旅游度假資源和養老服務，開發旅游度假養老項目，將這些地區按照度假型養老城市來進行規劃發展，為區域老年人享受高品質養老生活創造條件。

三、“長三角”區域養老服務一體化發展經驗對其他區域的啟示

“長三角”區域已圍繞區域養老服務一體化進行了多樣探索和嘗試，并取得了實質性進展和突破，在地區合作、組織建設、人才培養、政策互通、信息公開等方面形成區域養老服務一體化發展創新成果。但與此同時，“長三角”區域養老服務一體化發展仍面臨一些困境，應盡快完善頂層設計，破除政策制度壁壘，整合公私部門功能，并構建特色養老體系。同樣，武漢城市圈、京津冀城市群、成渝城市群、長株潭城市群等區域也面臨著巨大的養老壓力，“長三角”區域養老服務一體化的發展經驗對這些區域科學高效應對人口老齡化挑戰也有一定的借鑒意義。

（一）建立健全區域合作協調機制

一是設立相關組織機構，加強溝通協作。區域間穩定的合作框架和對話機制對于區域養老服務一體化發展而言至關重要，然而當前大多區域均缺乏相關組織機構作為合作支撐。如武漢城市圈雖早已建立老齡工作協作年會機制，但年會召開缺乏連續性，合作交流效果不甚理想，且武漢城市圈當前尚未針對區域養老服務一體化發展成立穩定的常態化機構，這也在一定程度上影響了區域各項養老項目的順利推進。可以借鑒“長三角”的經驗做法，成立武漢城市圈養老服務促進中心，立足武漢，服務武漢城市圈，在政策研究、信息整合等方面發揮作用，有效落實區域各項養老任務。此外，京津冀城市群雖然成立了京津冀協同發展領導小組，但與“長三角”區域合作辦公室的情況類似，小組協調任務并不只針對區域養老服務領域，任務較重且成員時間分配較為有限。京津冀可以參考“長三角”的進一步發展思路，考慮設立京津冀區域養老服務一體化協同發展委員會等專門性機構，并賦予其一定權限，通過協商溝通來加強區域合作。

二是構建區域利益協調機制。缺乏有效利益協調機制是當前阻礙各區域養老服務一體化發展的重要因素。區域內各地政府均有各自鮮明的地方利益，尤其是武漢城市圈、京津冀城市群、成渝城市群等區域的中心城市較為發達，對區域內其他地區資源的虹吸作用較強，進一步阻礙了一體化發展。因此，有必要效仿未來“長三角”區域養老服務一體化的發展方向，建立健全區域利益分享機制和成本共擔機制，尤其要重視相對弱勢地區的利益訴求，為推進區域養老服務一體化發展提供制度保障。

三是發揮各自比較優勢，避免同質化發展。各區域在推進養老服務一體化發展的過程中應和“長三角”區域一樣，考慮到各地區的不同特點，發揮其比較優勢。然而，多數區域在一體化推進過程中往往易形成固定思維，進而提供單一同質化的養老服務和產品。如在成渝城市群中，成都和重慶的部分周邊城市鑒于其環境優勢，全都大力發展康養項目甚至對其過分投入，但由于沒有考慮差異化發展，反而造成區域內部供求失衡。成渝城市群應進一步探索區域內不同地區康養資源的特點，深入挖掘特色優勢項目，實現區域養老資源的合理配置。

四是搭建養老專業人才共建共享平臺。高質量的養老專業人才是區域養老服務一體化發展的基礎保障，但當前各地養老人才缺乏是普遍存在的問題。如2018年武漢養老護理人員潛在需求量超過4萬人，然而實際在崗人數卻不足5000人[15]。武漢城市圈的其他地區也存在類似情況。為加強區域養老專業人才培養，各區域可以借鑒“長三角”的做法，成立區域養老行業人才培養共享平臺，在學科建設、人才培訓等方面加強合作，共同探索打造養老專業人才培養體系，同時推進養老服務人員從業資質在區域內互認互通，實現人才的跨區域自由流動。

（二）打造區域養老政策、信息整合機制

一是推動實現政策協同。區域間一體化的政策體系是決定區域老年人能否順利跨區域流動的關鍵因素，但當前大多區域在社會保險、養老補貼等方面仍存在政策壁壘，嚴重制約區域養老服務一體化發展。正如前文所述，“長三角”當前雖已逐步實現異地就醫門診費用直接結算，但其定點醫保機構范圍仍有待進一步擴大。同樣，武漢城市圈當前已初步實現職工醫保異地普通門診費用直接結算，且已覆蓋9城市首批51家異地就醫定點醫療機構[16]，但尚未開通城鄉居民普通門診費用異地結算，且仍存在參與機構有限、參與主體范圍窄等問題。成渝城市群當前擬探索并建立養老補貼異地結算制度，同時已初步實現養老保險關系電子化轉移，但主要局限于成都、重慶等中心城市。因此，各區域應和“長三角”區域一樣，在現有政策體系的基礎上進一步推動醫療保險、養老保險、養老補貼等政策制度實現異地有效銜接和整合，為區域老年人異地養老提供便利。

二是搭建區域養老信息共享平臺。區域養老信息共享平臺的搭建有助于打破信息壁壘，實現信息資源的整合和信息價值的最大化利用?！伴L三角”已在區域養老信息共享平臺建設方面取得初步進展，開展了包括四地養老政策匯編、異地養老機構信息等版塊的“長三角”養老頻道等工作，但該平臺信息涉及范圍較窄且實時性較弱。而武漢城市圈、長株潭城市群等區域在信息共享機制建設方面的進展更為緩慢，可以借鑒“長三角”的做法，搭建區域養老信息共享平臺，并考慮在“長三角”的基礎上將區域老年人口基本信息、養老服務供需信息等納入平臺，且做到實時動態更新，從而促進養老服務資源的有效對接。

三是加強公私合作，整合社會力量優勢。面對區域日益加重的養老壓力，加大政府與社會力量的合作力度已成為推動區域養老服務一體化發展的必由之路。但當前多數區域和“長三角”區域情況類似，社會力量在養老服務供給方面參與力度不夠，尚未充分發揮其優勢作用。如長株潭城市群等區域存在老年公寓、養老院等民辦養老機構缺口較大的問題，這種現象在農村地區尤為明顯[17]。這些區域可以參考“長三角”區域的進一步發展思路，在政府引導和支持下，充分發揮社會組織的專業化服務優勢，根據老年群體的需求提供優質服務，同時發揮企業優勢，鼓勵有條件的養老企業開展連鎖化、規模化和品牌化的跨區域經營，從而有效推動區域養老服務一體化發展。

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[責任編輯：汪智力]