公共文化服務(wù)發(fā)展水平探析

彭雷霆 歐陽樣 張靈均

[摘? ? 要] 公共文化服務(wù)體系建設(shè)是國家“文化強國”戰(zhàn)略的舉措之一。構(gòu)建科學(xué)可比的公共文化服務(wù)發(fā)展評價指標體系，建立公共文化服務(wù)發(fā)展水平評價機制，是我國公共文化服務(wù)體系實踐進入“提質(zhì)增效”階段的必然要求。基于2014-2018年全國基本公共文化服務(wù)建設(shè)情況探索構(gòu)建的一套基本公共文化服務(wù)發(fā)展評價指標體系對我國公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行量化測評后顯示：我國公共文化服務(wù)建設(shè)整體呈現(xiàn)出與經(jīng)濟社會發(fā)展水平趨同的態(tài)勢，依然表現(xiàn)出東部高，中、西部低的區(qū)域差異;同時，公共文化服務(wù)整體水平有待提升，文化發(fā)展的外部環(huán)境仍然存在較大的改善空間。需要中央優(yōu)惠政策向中西部地區(qū)傾斜;深入推進文化旅游融合;營造良好的外部環(huán)境，全面提升公共文化發(fā)展水平。

[關(guān)鍵詞] 公共文化服務(wù);文化強國;文旅融合

[中圖分類號] G127? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0038-12

公共文化服務(wù)體系建設(shè)是我國保障人民基本文化權(quán)益的制度安排，是新時期實現(xiàn)“滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧”的重要渠道。當(dāng)前我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，提升公共文化服務(wù)水平成為2035年建成社會主義文化強國的重要一環(huán)。構(gòu)建科學(xué)可比的公共文化服務(wù)發(fā)展評價指標體系，建立公共文化服務(wù)發(fā)展水平評價機制，成為“十四五”全面推進現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)、促進公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

基于此，本文針對2014-2018年31個省（市、自治區(qū)）基本公共文化服務(wù)建設(shè)情況，探索構(gòu)建了一套基本公共文化服務(wù)發(fā)展評價指標體系，設(shè)計了5個一級指標、18個二級指標及37個三級指標的評價模型，以對我國公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行量化測評。

一、文獻回顧

公共文化服務(wù)發(fā)展評價， 就是通過一套科學(xué)、合理的評價指標體系對公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行量化評估， 以反映公共文化服務(wù)的客觀水平、發(fā)現(xiàn)存在的問題、給出解決問題的方向和途徑，促進其規(guī)范化及可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展水平評價與以往的績效評價或效率評價均有所不同，在融合效率和效益的前提下，更側(cè)重于目標及其實現(xiàn)可能性的程度，含有對未來發(fā)展趨勢性的判斷研究。

當(dāng)前我國關(guān)于公共文化服務(wù)績效評估的研究成果較為豐富。一是基于綜合視角。毛少瑩（2007）[1]提出了發(fā)展規(guī)模、政府投入、運作機制、社會參與、公眾滿意度等五個維度的公共文化服務(wù)績效評估指標體系;賈旭東（2007）[2]從公共文化服務(wù)的實踐出發(fā)，以公共文化服務(wù)的預(yù)期目的為價值指向，圍繞著公共文化服務(wù)水平的可持續(xù)性提高這一核心問題， 開發(fā)和建立了服務(wù)能力、服務(wù)水平、服務(wù)潛力三個維度的公共文化發(fā)展指數(shù);朱旭光等（2016）[3]以公民基本文化權(quán)益為邏輯起點，結(jié)合公共文化服務(wù)的內(nèi)容和屬性，借鑒“4E”原則與“投入-產(chǎn)出模型”提出公共文化服務(wù)績效評估辦法。二是基于“政府-公眾”的二元視角。傅利平等（2013）[4]認為政府是公共文化服務(wù)提供主體中影響質(zhì)量和數(shù)量的最重要因素，提出了政府公共文化服務(wù)績效評價模型;蘇祥等（2016）[5]基于新公共服務(wù)理論，提出構(gòu)建以“公眾”為導(dǎo)向的公共文化服務(wù)績效評估辦法。三是具體到公共圖書館、博物館等公共文化場館服務(wù)。如陳波等（2013）[6]梳理了我國博物館免費開放存在的一些問題，凝練了免費開放環(huán)境下博物館的功能定位，提出博物館免費開放績效評估體系;柯平等（2016）[7]以公共圖書館服務(wù)績效評估的價值取向為引領(lǐng)，構(gòu)建了我國公共圖書館服務(wù)績效評估理論模型。四是對績效評估理念與方向的討論。王雪琴等（2015）[8]對公共文化服務(wù)、績效評估等基本概念與內(nèi)在關(guān)系進行了辨析;劉大偉等（2019）[9]提出新時代公共文化服務(wù)績效評價存在“公眾本位”“過程導(dǎo)向”“獲得導(dǎo)向”的三個轉(zhuǎn)向。

與此同時，關(guān)于公共文化服務(wù)效能評估的研究主要以“提升公共文化服務(wù)效能”的政策為背景，集中于以下兩個方面。一是以效能提升為目標，對公共文化服務(wù)效能的討論占據(jù)多數(shù)。邱冠華（2015）[10]認為公共圖書館服務(wù)效能體現(xiàn)為其履行使命的程度，以服務(wù)效能代替服務(wù)效益進行評價，可使評價更全面。李世敏（2015）[11]提出公共文化服務(wù)效能是公共文化服務(wù)體系目標設(shè)置得當(dāng)及其實現(xiàn)的程度，應(yīng)從滿足基本文化需求、引導(dǎo)健康生活方式與塑造政治文化認同三個維度定位公共文化服務(wù)效能提升。陸吉星（2018）[12]提出了文化館效能提升的三重維度分別是關(guān)注內(nèi)部、連接外界、指向未來。二是對開展效能評估實踐的研究。王錳等（2018）[13]圍繞公眾對公共數(shù)字文化服務(wù)的使用情況，對公共數(shù)字文化服務(wù)效能的影響因素及其機理進行研究。李卓卓等（2019）[14]從效能視角出發(fā)，總結(jié)了英美圖書館面向效能評估的數(shù)據(jù)采集經(jīng)驗，提出制定我國效能評估數(shù)據(jù)采集的相關(guān)標準與建議。

綜上可知，目前我國關(guān)于公共文化服務(wù)量化評估的研究仍存在較大的拓展空間，對全國31個省區(qū)市的公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行實證測度的研究仍不多見。

二、公共文化服務(wù)發(fā)展水平評估的實證檢驗

（一）模型設(shè)定

對我國公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行定量評估需要構(gòu)建一套科學(xué)合理的評估模型，評估模型的重點是確立指標體系和選擇測算方法。

1. 國內(nèi)外相關(guān)類型的模型綜述

國內(nèi)外文化發(fā)展綜合評價體系較為豐富，目前比較有影響力的反映文化發(fā)展狀態(tài)和趨勢的評價體系主要有：歐洲創(chuàng)意指數(shù)（ECI）[15]、香港創(chuàng)意指數(shù)（HKCI）[16]、中國省市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)（UCII）[17]、中國文化發(fā)展指數(shù)（CDI）[18]等。歐洲創(chuàng)意指數(shù)主要由歐洲人才指數(shù)、歐洲科技指數(shù)和歐洲包容性指數(shù)三方面指標構(gòu)成。香港創(chuàng)意指數(shù)創(chuàng)構(gòu)了衡量創(chuàng)意指數(shù)的“5C”模型，從創(chuàng)意成果、人力資本、結(jié)構(gòu)/制度資本、社會資本和文化資本等維度進行量化評測，為研究城市文化發(fā)展提供了一個評價框架。該指數(shù)不僅考慮了創(chuàng)意生產(chǎn)的經(jīng)濟產(chǎn)出，也將影響創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素納入評價指標。上海創(chuàng)意指數(shù)是上海創(chuàng)意中心于 2006 年以歐洲和香港的創(chuàng)意指數(shù)體系為借鑒，從產(chǎn)業(yè)規(guī)模、科技研發(fā)、文化環(huán)境、人力資源和社會環(huán)境五大維度出發(fā)建構(gòu)的創(chuàng)意評價體系。中國省市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)由中國人民大學(xué)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究中心發(fā)布，從產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力、產(chǎn)業(yè)影響力和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力三個維度進行建構(gòu)，反映了我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體狀況。中國文化發(fā)展指數(shù)，由上海交通大學(xué)中國文化發(fā)展指數(shù)研究中心建構(gòu)發(fā)布，該指數(shù)是開放條件下以全國、省（區(qū)/市）和農(nóng)村“三位一體”為特征的中國文化發(fā)展分析框架，針對全國層面、省級（自治區(qū)、直轄市）層面和農(nóng)村構(gòu)建了“中國文化發(fā)展綜合指數(shù)”“中國省級文化發(fā)展指數(shù)”及“中國農(nóng)村文化發(fā)展指數(shù)”。每個層面都包括7個一級指標，分別為：文化財政支持、文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化人才資源、社會文化參與、文化保護傳承、文化創(chuàng)新能力和文化經(jīng)濟流量，該指數(shù)采用了變異系數(shù)法和主成分分析法相結(jié)合的客觀權(quán)重法來測算各個層面的文化發(fā)展指數(shù)。

2. 綜合啟示和借鑒

第一，無論是文化發(fā)展類指標體系還是創(chuàng)意類指標體系，在指標選擇上，都較為重視科技、人才和創(chuàng)新在文化以及創(chuàng)意發(fā)展中的影響力。公共文化服務(wù)領(lǐng)域中，科技的應(yīng)用、專業(yè)人才隊伍的建設(shè)以及體制、機制的創(chuàng)新水平越來越成為影響現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系發(fā)展的關(guān)鍵因素。

第二，文化發(fā)展相關(guān)指數(shù)的評估指標不僅需要納入人、財、物投入等客觀性的可量化指標，而且需要將文化領(lǐng)域主觀性的難以量化的指標，例如公眾需求、滿意度、環(huán)境寬容度等，通過合理的測評維度和測評方式加以體現(xiàn)。

第三，5個文化發(fā)展相關(guān)指數(shù)都將文化發(fā)展的外部環(huán)境納入了指標體系，作為客觀條件，經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、社會氛圍等也是公共文化服務(wù)發(fā)展的重要影響因素。

第四，構(gòu)建公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)需要對動態(tài)和靜態(tài)的指標進行綜合性評估，包括現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿Γ拍軐崿F(xiàn)對公共文化服務(wù)發(fā)展水平的全面性評估。

3. 確立指標體系

公共文化服務(wù)發(fā)展水平評估指標體系的建構(gòu)，既要體現(xiàn)我國公共文化服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和特點，又要以國家文化發(fā)展政策為導(dǎo)向，引導(dǎo)各地提升公共文化服務(wù)效能，促進各地公共文化服務(wù)均等化、標準化。從指標體系的科學(xué)性、可操作性和前瞻性角度出發(fā)，按照我國關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略目標，借鑒參考當(dāng)代西方發(fā)達國家公共部門績效評估實踐以及聯(lián)合國教科文組織文化統(tǒng)計指標，兼顧公共文化服務(wù)的效率與公平，結(jié)合動態(tài)指標與靜態(tài)指標，本文從公共文化服務(wù)投入、公共文化服務(wù)產(chǎn)出、公共文化服務(wù)效率、公共文化服務(wù)外部支撐和公共文化服務(wù)均等化等五大維度構(gòu)建我國公共文化服務(wù)發(fā)展評價模型（圖1）：

（1）維度一：資源供給水平

公共文化服務(wù)供給的文化產(chǎn)品和服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的公共性、非排他性和非競爭性等特性。公共產(chǎn)品的供給由政府主導(dǎo)以避免“市場失靈”造成的公共事業(yè)領(lǐng)域的缺位與混亂，保證公民的基本權(quán)利。公共文化資源供給即公共文化資源的投入，是公共文化服務(wù)供給的根本保障，是公共文化服務(wù)體系建構(gòu)的基石，是公共文化服務(wù)產(chǎn)出的前提，沒有投入就沒有產(chǎn)出。

（2）維度二：成果享有水平

文化成果擁有權(quán)作為文化權(quán)益的重要組成部分，保障公民的文化權(quán)益應(yīng)當(dāng)要實現(xiàn)公民享有相關(guān)文化發(fā)展成果。文化成果的享有作為一種基本的文化權(quán)利得到了世界人權(quán)憲章的確定。文化成果享有水平體現(xiàn)了公民對公共文化供給的參與水平，體現(xiàn)了公民的整體文化素養(yǎng)、教育程度，是公共文化服務(wù)體系構(gòu)建最直接的成效和評估指標。

（3）維度三：效率水平

公共文化服務(wù)的績效評估是衡量政府治理能力和運作效率的核心問題。績效是公共文化服務(wù)評估的一個重要方面，是衡量公共文化服務(wù)是否落實以及普及程度、公眾滿意度的重要指標。公共文化服務(wù)的效率評估既要評測公共文化資源“投入-產(chǎn)出”的經(jīng)濟效益，又要將公共文化服務(wù)產(chǎn)生的社會效益和規(guī)模效益作為重要標準納入評估指標體系。

（4）維度四：外部支撐水平

由于群眾文化服務(wù)需求隨社會經(jīng)濟文化發(fā)展而動態(tài)變化，而服務(wù)供給資源條件相對靜態(tài)且資源有限，造成有限的靜態(tài)資源無法滿足人民群眾動態(tài)的無限服務(wù)需求這一矛盾。公共文化服務(wù)的供給和需求雙方實現(xiàn)最優(yōu)均衡是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的核心目標。因此，要做好各地公共文化服務(wù)發(fā)展水平的評測工作，明確公共文化服務(wù)發(fā)展前行的方向和目標，提前規(guī)劃、設(shè)計和優(yōu)化公共文化服務(wù)，才能有效緩解公共文化服務(wù)供求錯位矛盾。本文引入“公共文化服務(wù)外部支撐水平”的概念，意指公共文化服務(wù)發(fā)展的外部影響條件綜合水平。

（5）維度五：均等化水平

文化權(quán)益具有普遍性和機會均等性，即所有公民都有均等機會享受基本的公共文化產(chǎn)品和支配基本的公共文化服務(wù)體系，因而公共文化服務(wù)均等化是保障公民基本文化權(quán)益的內(nèi)在需求。公共文化服務(wù)均等化保障的是公民最基本、最底線的文化權(quán)益，一個地區(qū)公共文化服務(wù)的均等化水平?jīng)Q定了該地區(qū)社會文化的整體發(fā)展水平。因此，衡量一個地區(qū)公共文化服務(wù)體系的首要和基本維度是該地區(qū)公共文化服務(wù)的均等化程度，即公共文化服務(wù)體系在多大程度上保障了公民最基本的文化權(quán)益，滿足了所有公民的基本文化需求。

4. 選擇測算方法

（1）評估方法

綜合評價法，又稱為多變量綜合評價方法，是運用多個指標對多個參評單位進行評價的方法。綜合評價方法具有以下三個特點：第一，評價過程不是逐個完成指標，而是通過某些特殊方法同時完成多個指標的評價;第二，在綜合評價過程中，一般要按照指標的重要程度采取加權(quán)處理;第三，評價結(jié)果是以得分分值對參評單位“綜合狀況”的排序，而不再是有具體含義的統(tǒng)計指標。

專家打分法，對公共文化資源供給水平進行打分，進而計算各項指標的權(quán)重。專家打分過程大致分為選擇專家、向?qū)＜姨峁┭芯康南嚓P(guān)背景資料，并以匿名方式征詢專家意見、對專家意見進行匯總并分析，然后向?qū)＜曳答伣y(tǒng)計結(jié)果、根據(jù)反饋的結(jié)果，專家修正自己的意見并經(jīng)過多輪匿名征詢和意見反饋，形成最終的指標權(quán)重幾個步驟。

基尼系數(shù)法，基尼系數(shù)是刻畫財富分配差距程度的指標。本文中各地區(qū)的公共文化資源相當(dāng)于各地區(qū)的“公共文化財富”，類比基尼系數(shù)的概念，可計算出反映各地區(qū)居民享有公共文化資源數(shù)量不均等性的基尼系數(shù)，用以體現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化水平。

（2）測算公式

為了對公共文化服務(wù)發(fā)展水平做出全面且真實的評估，本文采用綜合評價法將五個維度結(jié)合起來，利用專家打分法給各個維度賦予權(quán)重。具體的測算方法是對文化資源供給水平、文化成果享有水平、文化服務(wù)效率水平、外部支撐水平這四個分維度水平得分進行加權(quán)平均，并以文化服務(wù)均等化水平得分作為調(diào)節(jié)系數(shù)。用y表示公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)，x1表示文化資源供給水平;x2表示文化成果享有水平;x3表示文化服務(wù)效率水平;x4表示外部支撐水平;x5表示文化服務(wù)均等化水平，則我們的綜合評價模型表示為：

其中w1、w2、w3、w4分別為對應(yīng)維度的權(quán)重，通過專家打分法賦予，對公式中的x1、x2、 x3、x4、x5進行加權(quán)平均時需先進行最大化標準化處理。均等化水平得分作為調(diào)節(jié)系數(shù)時需將其投影到0-1之間。

將文化服務(wù)均等化水平得分作為調(diào)節(jié)系數(shù)的理由如下：第一，根據(jù)測算結(jié)果可知，基尼系數(shù)的變化范圍較小，因而均等化水平值較為集中，不同省份之間差距不大，而其余各維度水平值離散程度相對較大，若直接加權(quán)求和也易導(dǎo)致弱化其作用。第二，將均等化水平值作為調(diào)節(jié)系數(shù)，用以約束政府保障公共文化服務(wù)供給的公平性，另一方面均等化實現(xiàn)相對困難，將其視為難度系數(shù)，反映了公共文化服務(wù)發(fā)展的困難所在，也響應(yīng)國家推進基本公共文化服務(wù)均等化的政策目標。

（3）各維度測算方法

各個維度指標測算所采用的具體方法如下：

公共文化資源供給水平得分以及文化成果享有水平得分首先通過專家打分法賦予各指標權(quán)重，然后運用綜合評分法加權(quán)求和計算得出;

公共文化服務(wù)效率得分是通過以公共文化資源供給水平作為公共文化服務(wù)投入水平，文化成果享有水平作為公共文化服務(wù)產(chǎn)出水平，然后計算產(chǎn)出投入比而得出;

公共文化服務(wù)外部支撐水平得分通過專家打分法賦予各指標權(quán)重，然后運用綜合評分法計算得出;

基本公共文化服務(wù)均等化水平得分先通過專家打分法獲取指標的權(quán)重，通過權(quán)重對各項指標進行加權(quán)求和獲取各類“公共文化資源指數(shù)”反映各地區(qū)各類公共文化資源的占比水平，然后引入反映貧富差距的基尼系數(shù)來計算各類公共文化資源的基尼系數(shù)以反映各類公共文化資源的非均等程度，再通過“100*（1-基尼系數(shù)）”的技術(shù)手段用百分制來反映各類公共文化資源的均等化水平，最后對各類公共文化資源的均等化水平得分加權(quán)求和而得出。

（二）數(shù)據(jù)來源與指標選取

1. 數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)，均來源《中國統(tǒng)計年鑒》《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計年鑒》《中國科技統(tǒng)計年鑒》《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》等公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，和國家財政部、文化和旅游部、國家文物局、國家新聞出版署、國家廣播電視總局和國家體育總局等機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，及武漢大學(xué)國家文化財政政策研究基地“文化第一線”和實驗觀測基地的部分調(diào)研數(shù)據(jù)。

2. 指標選取

結(jié)合數(shù)據(jù)科學(xué)性、可比性、代表性、可得性等原則，在五大維度下選取了18個二級指標來構(gòu)建公共文化服務(wù)發(fā)展水平評估指標體系（表1）：

“公共文化服務(wù)資源供給”是指政府等供給主體為了滿足社會的公共文化需求，在一定時期將資金投入到公共文化事業(yè)，向廣大社會公眾無償提供的公共文化產(chǎn)品，其指標體系主要反映的是公共文化服務(wù)投入情況，包括中央和各級地方政府對公共文化服務(wù)的投入。本文從人力、物力和財力三個方面來度量政府的公共文化資源供給水平。

“公共文化服務(wù)成果享有”指的是在我國現(xiàn)行公共文化服務(wù)體系背景下，居民享受到的由公共文化服務(wù)帶來的相關(guān)福利成果，包括“文化參與”“廣播電視服務(wù)”“體育服務(wù)”“優(yōu)秀作品”和“群眾滿意度”5個二級指標;

“公共文化服務(wù)效率”主要反映的是公共文化服務(wù)投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，本研究中公共文化服務(wù)的投入指標和產(chǎn)出指標即分別為前文中的“公共文化服務(wù)資源供給水平”和“公共文化服務(wù)成果享有水平”指標;

“公共文化服務(wù)外部支撐水平”指公共文化服務(wù)發(fā)展的外部影響條件綜合水平，本文從“環(huán)境支撐”“資源支撐”“創(chuàng)新支撐”和“產(chǎn)業(yè)支撐”四個方面對外部支撐水平進行綜合評估;

“公共文化服務(wù)均等化水平”以各地區(qū)居民享有各類公共文化資源的均等情況來刻畫基本公共文化服務(wù)均等化程度。本文采用“基尼系數(shù)”，從文化服務(wù)人才、文化財政投入、文化服務(wù)設(shè)施、文化服務(wù)產(chǎn)品的人均占有情況進行評測。

（三）實證結(jié)果

1. 31個省域比較分析

根據(jù)前述模型，基于數(shù)據(jù)的連續(xù)性和可取性，我們對2015至2018年全國31個省（區(qū)/市）的公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行了量化測度，具體結(jié)果如表2所示：

31省區(qū)市公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)排名前列的多數(shù)為東部經(jīng)濟社會發(fā)達省份，排名靠后的以西部經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的省份為主，這一分布特征從2015年延續(xù)到2018年。從發(fā)展指數(shù)的排名來看，2015年發(fā)展指數(shù)排名在前五位的省份依次為浙江、上海、江蘇、北京、山東，得分依次為70.52、69.28、68.26、61.81、58.25;排名靠后的5位分別是廣西、貴州、海南、新疆、天津，得分依次為46.68、45.23、45.15、44.36和44.23。2016年發(fā)展指數(shù)排名在前五位的省份仍為浙江、上海、江蘇、北京、山東，得分依次為71.14、70.38、65.86、61.85、58.61;排名靠后的5位分別是安徽、廣西、天津、新疆、海南，得分依次為47.01、45.83、44.31、42.10和41.60。2017年發(fā)展指數(shù)排名在前五位的省份依次為浙江、上海、江蘇、北京、山東，得分依次為69.38、66.99、66.26、64.87、57.77，排名前五位的省份與上兩年一致，僅在位次上略有變化;排名靠后的5位分別是海南、新疆、天津、遼寧和甘肅，得分依次為40.58、41.49、44.13、46.55和47.05。2018年發(fā)展指數(shù)排名在前五位的省份依次為浙江、上海、北京、江蘇、寧夏，得分依次為73.98、67.77、64.28、60.84、59.23;排名靠后的5位分別是甘肅、湖北、廣西、海南、新疆，得分依次為44.51、43.56、43.02、38.07和37.49。

2. 東中西部比較分析

公共文化服務(wù)發(fā)展水平在區(qū)域間存在差異。測算結(jié)果顯示，我國公共文化發(fā)展水平在東部、中部和西部之間表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差距。總體而言，呈現(xiàn)東部高、中西部低的態(tài)勢。圖2的數(shù)據(jù)顯示，2018年東部、中部和西部地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)依次為57.75、47.43和49.93，2017年依次為57.59、50.15和50.4，2016年依次為58.65、50.62和49.93，2015年依次為59.26、50.74和50.44。東部地區(qū)公共文化發(fā)展指數(shù)明顯高于中部和西部地區(qū)，甚至遠高于全國平均水平。中西部地區(qū)公共文化發(fā)展指數(shù)低于全國平均水平。值得注意的是，雖然中西部地區(qū)公共文化發(fā)展指數(shù)差距較小，但2015和2016年中部地區(qū)略高于西部地區(qū)，2017年西部地區(qū)開始趕超中部地區(qū)，2018年開始明顯高于中部地區(qū)。在2017年31省區(qū)市公共文化發(fā)展指數(shù)的排名中，排名前十的省份中有6個屬于東部地區(qū)，排名后十位的省份中有7個屬于中部和西部地區(qū);2018年的排名中，排名前十的省份中有6個屬于東部地區(qū)，而排名后十位的省份中有8個屬于中部和西部地區(qū)，從側(cè)面反映了東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的區(qū)域差距明顯。

3. 全國2014-2018年度比較分析

根據(jù)前述模型，本文以2014年各維度水平得分為基準，對2015年至2018年全國整體公共文化服務(wù)發(fā)展水平進行了量化測度，具體結(jié)果如表3所示：

2014-2018年的5年間，我國公共文化服務(wù)發(fā)展水平得分分別為78.87、81.54、87.30、86.25和95.64。2015年、2016年和2018年公共文化服務(wù)發(fā)展得分分別較上年增加了2.67、5.76和9.39，但2017年公共文化服務(wù)發(fā)展得分較2016年有略微下降，減少了1.05，這一現(xiàn)象主要是由2017年公共文化服務(wù)的外部支撐水平下降造成的。與2014年對比，2018年五大維度得分中，公共文化服務(wù)投入、產(chǎn)出、效率和外部支撐得分均有所提高，分別提高了18.60、18.66、0.04和63.66分，而公共文化服務(wù)均等化得分下降了1.27分。

4. 各維度比較分析

具體測算2018年東中西各區(qū)域的公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)的各維度得分，具體結(jié)果如圖3所示：

2018年，全國31省區(qū)市公共文化服務(wù)的資源供給水平得分、成果享有水平得分、效率水平得分、外部支撐水平得分和均等化水平得分的均值依次為46.37、53.18、1.18、34.51、75.24，相比前幾年，資源供給水平得分、成果享有水平得分、效率水平得分、外部支撐水平和均等化水平得分都有所下降。

除發(fā)展指數(shù)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差距外，資源供給水平得分、成果共享水平得分、外部支撐水平得分也表現(xiàn)出不同程度的區(qū)域差異。2018年公共文化服務(wù)資源供給水平得分在東、中、西部各區(qū)域間的平均值依次為50.64、42.74和46.20，東部地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，中部地區(qū)與西部地區(qū)也有較大差距，呈東部高于中西部的格局。公共文化服務(wù)成果享有水平得分在東、中、西部各區(qū)域間的平均值依次為57.52、49.70和52.83，表現(xiàn)出非常明顯的區(qū)域差距，且依然呈現(xiàn)東部高于西部與中部的形勢。公共文化服務(wù)外部支撐水平得分在東、中、西各區(qū)域間的平均值依次為42.69、30.15和32.00，東部地區(qū)遠高于中西部地區(qū)，西部地區(qū)略高于中部地區(qū)。公共文化服務(wù)均等化水平得分的區(qū)域差距較小，西部地區(qū)與中部地區(qū)近乎持平，東部地區(qū)比中西部地區(qū)略高。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

1. 我國公共文化服務(wù)整體發(fā)展水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平趨同，依然表現(xiàn)出東部高，中、西部低的區(qū)域格局。

由測算結(jié)果可知，2015、2016年我國東部地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)得分明顯領(lǐng)先中西部地區(qū)。到2018年，公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)得分與經(jīng)濟社會發(fā)展水平趨同的這一趨勢稍有變化，2017和2018年全國31省區(qū)市公共文化服務(wù)發(fā)展指數(shù)得分的均值已變成了東部高于中西部。2017年發(fā)展指數(shù)得分排名前五位的均為東部經(jīng)濟社會發(fā)達省份（浙江、上海、江蘇、北京、山東），而排名后十位的省份中有7個屬于中部和西部地區(qū);2018年發(fā)展指數(shù)得分排名前五位的有4個屬于東部經(jīng)濟社會發(fā)達省份（浙江、上海、北京、江蘇），而排名后十位的省份中有7個屬于中部和西部地區(qū)。

2. 我國公共文化服務(wù)整體水平有待提升

近年來，隨著公共文化服務(wù)體系建設(shè)的逐步推進、財政投入力度的不斷加大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)改善，我國公共文化建設(shè)取得了一定成就，公共文化服務(wù)發(fā)展達到一定水平，但未來仍有較大的提升空間，公共文化服務(wù)發(fā)展的不平衡、不充分仍是目前存在的主要問題。經(jīng)測算，與2015、2016年類似，2017、2018年東部地區(qū)既有超過60%的省份公共文化發(fā)展指數(shù)得分排名全國前十，也有天津這樣排名在末尾的省份;同樣地，在東北三省公共文化發(fā)展指數(shù)中，2017年黑龍江排名第11位，遼寧排到了第28位，到了2018年，黑龍江排名第14位，遼寧排到了第26位，差距較大;中、西部地區(qū)雖然絕大多數(shù)省份排名靠后，但是西部的寧夏、陜西、內(nèi)蒙古、西藏卻排名較高，這說明我國公共文化服務(wù)不僅區(qū)域發(fā)展水平差異大，區(qū)域內(nèi)部各省份之間發(fā)展也不均衡。

此外，一些省區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出明顯的不協(xié)調(diào)性。多數(shù)省區(qū)公共文化服務(wù)在各個維度上同樣存在“跛腳”現(xiàn)象，影響了自身公共文化服務(wù)發(fā)展的整體水平。在公共文化服務(wù)發(fā)展水平的五大維度中，外部支撐水平的得分始終處于一個較低水平，除少數(shù)發(fā)達省份外，外部環(huán)境的支撐水平成為絕大多數(shù)省份公共文化服務(wù)發(fā)展的制約因素，必須立足全局，持續(xù)改善公共文化發(fā)展的外部環(huán)境。

（二）政策建議

基于以上分析，結(jié)合我國進入文化旅游融合發(fā)展的新時代后，國家戰(zhàn)略和公眾期待對公共文化服務(wù)發(fā)展給予新的要求，公共文化服務(wù)建構(gòu)進入新階段。根據(jù)《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》及促進文化和旅游融合發(fā)展的相關(guān)政策的精神，針對公共文化服務(wù)發(fā)展水平的實證分析結(jié)果提出建議。

第一，優(yōu)惠政策向中央中西部地區(qū)傾斜，地方應(yīng)因地制宜，依托本地優(yōu)勢提升公共文化服務(wù)發(fā)展水平。

準確把握公共文化服務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律，深刻認識各地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展階段和現(xiàn)實條件的差異性，進一步采用非均衡、非格式化的公共文化服務(wù)發(fā)展策略。文化的形成和發(fā)展通常要經(jīng)歷一個漫長的沉淀和交融的過程，公共文化服務(wù)的發(fā)展是伴隨經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的積累過程，促進文化發(fā)展是快不得、急不來的。由于地域、歷史及社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異等原因，我國各省份及各個區(qū)域之間公共文化服務(wù)水平有較大差異，且公共服務(wù)發(fā)展資源供給水平、成果享有水平、效率水平、外部支撐水平及均等化水平發(fā)展也各有差異性。因而必須在尊重公共文化發(fā)展的客觀規(guī)律之基礎(chǔ)上，采用具有針對性的非均衡化、非格式化的發(fā)展策略，各地區(qū)公共文化發(fā)展的獨特性決定了相關(guān)政策舉措的制定不可盲目效仿和復(fù)制發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

公共文化服務(wù)發(fā)展要結(jié)合本地實際，充分發(fā)揮優(yōu)勢，采取措施補足短板，從實踐中探索出具有本地特色的公共文化服務(wù)發(fā)展道路。我國31個省（市、自治區(qū)）公共文化資源、歷史基礎(chǔ)、經(jīng)濟環(huán)境等優(yōu)勢劣勢各不相同，各地區(qū)文化發(fā)展有著鮮明的特點。例如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，技術(shù)水平領(lǐng)先、公共文化設(shè)施完善;山東、陜西等地歷史文化資源豐富，寧夏、新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)政策支持力度大、民族文化底蘊深厚。因此，要因地制宜地制定非格式化的公共文化服務(wù)管理政策和發(fā)展策略，凸顯當(dāng)?shù)氐墓参幕?wù)發(fā)展特色。

第二，深入推進文化旅游融合，為公共文化服務(wù)發(fā)展注入新動力。

促進文化和旅游融合發(fā)展（以下簡稱文旅融合發(fā)展）是黨和國家的重要建設(shè)方針。推進文旅深度融合，是為了在發(fā)展地域優(yōu)勢特色文化的基礎(chǔ)上，最大限度地利用好、保護好旅游資源，從而推動文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。推進文旅融合有助于增強文化自信。文化融入旅游，提升服務(wù)品質(zhì)，有助于中華優(yōu)秀文化廣泛傳播;另一方面，旅游融入文化，豐富內(nèi)容供給，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的新期待，有助于提升群眾幸福感、獲得感和文化認同感。

中央有關(guān)部委先后出臺多項政策推動文旅融合發(fā)展。2018年10月由國家發(fā)展改革委、文化和旅游部等中央13個部委聯(lián)合印發(fā)的《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018-2020）》，聚焦鄉(xiāng)村旅游道路和停車設(shè)施建設(shè)短板、農(nóng)村公共廁所建設(shè)等公共服務(wù)問題，并要求以文化等資源稟賦為依據(jù)，加強鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承、保護與利用，防止千村一面，因地制宜推進鄉(xiāng)村旅游特色發(fā)展。 2019年8月由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步激發(fā)文化和旅游消費潛力的意見》，推出文化和旅游消費惠民措施、發(fā)展假日和夜間經(jīng)濟等多項激勵性政策舉措。在今后一段時間里，推進文旅融合發(fā)展將成為助推公共文化服務(wù)發(fā)展的新動能。

公共文化服務(wù)機構(gòu)要在文旅融合的浪潮中有所作為，從而實現(xiàn)自身發(fā)展和助力公共文化服務(wù)發(fā)展的雙重目標，就必須通過融入旅游要素，加快自身服務(wù)功能的轉(zhuǎn)型。具體地，從服務(wù)方式上來說，公共文化機構(gòu)可以在保持原有服務(wù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)拓展延伸，探索與旅游相結(jié)合的場景式、體驗式服務(wù)。比如，將文化設(shè)施空間打造為旅游目的地，研發(fā)適合旅游需求的文創(chuàng)產(chǎn)品，拓展旅游信息咨詢服務(wù);從服務(wù)目標上來說，公共文化機構(gòu)可以借助游客群體，更好地傳播自身擁有的優(yōu)秀文化資源，增強地方特色文化的外部影響力。

第三，營造良好的外部環(huán)境，全面提升公共文化服務(wù)發(fā)展水平。

文化發(fā)展并不是孤立地存在于社會生活中，而是與經(jīng)濟、政治、生態(tài)、社會、科技等方面有著千絲萬縷的聯(lián)系。進入新的歷史發(fā)展時期，公共文化服務(wù)發(fā)展必須與社會其他方面協(xié)調(diào)共生，尤其是發(fā)展較為落后的廣大中西部地區(qū)，必須要打造良好的外部發(fā)展環(huán)境，營造優(yōu)良的文化生態(tài)，激發(fā)公共文化服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生動力。文化發(fā)展的外部環(huán)境是一個地區(qū)社會各方面總體情況的反映。我國31省區(qū)市社會各方面的發(fā)展程度差距較大，決定了各地文化發(fā)展的外部環(huán)境不同。貧困落后地區(qū)社會全面發(fā)展、外部環(huán)境全面改善的需求緊迫、難度較大、過程漫長，在繼續(xù)保持經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，關(guān)鍵還要利用社會經(jīng)濟發(fā)展為文化資源賦值。一要優(yōu)化文化資源開發(fā)利用的客觀環(huán)境。利用好扶貧開發(fā)的契機加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、文化基礎(chǔ)設(shè)施、旅游設(shè)施等關(guān)鍵要素。加強基層文化人才隊伍建設(shè)，重點培育本地傳統(tǒng)文化傳承人，引進文化專業(yè)人才和文化科技人才，建立區(qū)域文化人才交流學(xué)習(xí)機制和跨級的人才幫扶機制;二要提升文化資源開發(fā)利用的實現(xiàn)能力。做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源、民間文化藝術(shù)資源、歷史文化名鎮(zhèn)名村的研究、挖掘、整理、申報和注冊工作。引進社會力量進行資源開發(fā)，善于利用市場化手段將文化資源進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，培育和引進文化創(chuàng)意企業(yè)、文化旅游企業(yè)，打造區(qū)域文化旅游品牌;三要增強文化資源傳承保護的財政支撐。積極開展文化資源傳承保護工作，主動申報中央各級各類扶持項目，爭取中央文化財政扶持。地方財政對本地文化資源傳承保護給予投入，以以獎代補的形式鼓勵當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的傳承人開展相關(guān)工作。地方政府在引進企業(yè)開展文化資源產(chǎn)業(yè)化開發(fā)過程中，可對企業(yè)做出規(guī)定，要求其從經(jīng)營利潤中拿出一定比例作為文化資源傳承保護基金，在開發(fā)利用的同時為文化資源的傳承保護貢獻力量。

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[責(zé)任編輯：甘小梅? 胡? ?梁]