相對貧困治理的社會法制度保障

□付 穎

（廣西大學法學院 廣西 南寧 530004）

貧困是重大的全球性問題之一，為解決這一問題，世界各國都采取了各種措施，取得了一定成效。我國于2020 年徹底消除了絕對貧困，黨的十九屆四中全會明確提出了堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制，開啟了相對貧困治理的新征程。

與治理絕對貧困不同，治理相對貧困無法繼續采取單一化的攻堅克難的治理模式，如何科學開展相對貧困的治理工作成為我國治國理政中的一項新課題。

1 相對貧困的性質界定

“相對貧困”這一概念在20 世紀60 年代被首次提出。隨著社會發展，相對貧困的概念不斷演進，其內容也日漸豐富。相對貧困的性質如何界定，將對我國相對貧困的治理取向產生根本性的影響，直接影響相對貧困的治理效果。

相對貧困具有“貧困”與“相對性”雙重含義。本杰明·朗特里（1901）[1]認為，“貧困”的定義經歷了從表層的經濟收入不足到社會權利匱乏的認識過程。印度學者阿瑪蒂亞·森（1999）[2]認為，貧困是人類自由和基本權利的剝奪。馬克思和恩格斯（1973）[3]認為，貧困包含物質貧困與精神貧困兩個層面，是人的自由發展機會的匱乏。

相對貧困的“相對性”來源于20 世紀40 年代美國學者在研究士兵心理時所采用的“相對剝奪”一詞，用于解釋士兵的不滿情緒[4]。之后，相對剝奪的概念被皮特·湯森所采用，用以指代社會所定義的必需品以及隨之而來的社會邊緣化[5]。相對貧困是人的發展權匱乏與被社會邊緣化的綜合現象。相較于絕對貧困，相對貧困還有如下特點。

第一，相對貧困內涵多維化。相對貧困與絕對貧困又被稱為貧困的“先后階段”[6]。早先的絕對貧困處于一種資源極度匱乏的狀態，對處于這一階段的人來說，解決生存問題是其唯一的需求。生存權的實現成為絕對貧困治理的重點。隨著絕對貧困的解決，相對貧困人口基數擴大，成為新的扶貧任務對象時，相對貧困群體與不貧困群體的差異體現在政治、經濟、社會、文化生活的方方面面，因為這些資源的匱乏，人們無法實現自由發展，集中體現為發展權受限。

第二，相對貧困的“相對性”決定了相對貧困具有主客觀兩個層面的相對性。在客觀層面表現為經濟收入外觀、文化學識等的匱乏，主觀層面則表現為相對貧困群體社會邊緣化、社會不公的主觀感受以及忍受這些不平等的心理預期，反映了人們對社會公平正義的感知與可接受程度。

第三，相對貧困具有流動性與不穩定性。由于人口流動，公民個人就業、消費、社會性風險的影響，相對貧困人口構成將長期處于流動與不穩定的狀態。絕對貧困的動員型治理模式無法繼續沿用至相對貧困的治理階段，相對貧困的治理需要向制度型、常態化的治理模式轉型，保障相對貧困治理機制長效運轉。

第四，通過法律治理相對貧困是依法治國的基本要求。“不患寡患不均”，相對貧困現象的存在是社會不公平、不平等的表現，歷史上的國家動蕩幾乎都與財富過度積累、貧富差距愈演愈烈脫不開關系。維護社會穩定、保障公平正義是法律的基本價值之一，法律對于治理相對貧困具有獨特的優勢。

第五，相較于政策而言，法律內容的明確性、穩定性以及強大的國家強制力保障，能夠使其在需要發揮長效作用的相對貧困治理工作中體現出更為良好的作用。

2 社會法在相對貧困治理中的價值定位

社會法具有維護社會公平正義的價值，發揮著保障民生、維護社會穩定安全的作用。2001 年李鵬同志在第九屆全國人大四次會議的《全國人大常委會工作報告》中，將中國特色社會主義法律體系劃分為7 個法律部門，社會法則作為一個獨立的法律部門位列其中。社會法是一種以特定類型的社會關系為調整對象的法律規范，其體系內部結構主要由勞動以及社會保障法、特殊群體權益保障法、社會組織法與社會事業法構成[7]。

按照古羅馬公法、私法的法律分類方式，社會法屬于兼具公法與私法雙重性質的第三法域。社會法以傾斜保護為原則，以社會公益為本位，通過政府干預，對社會資源進行二次分配，提高社會弱勢群體的地位，維護社會的公平正義。相對貧困的治理離不開構建完善的社會法制度體系。

第一，相對貧困治理的目的與社會法促進社會資源公平分配、保障弱勢群體發展權利的基本職能相一致。相對貧困是社會資源不充足與分配不平等的綜合表現，以人的發展自由受限、權利不足、社會邊緣化為具體內容。通過發展生產力可以逐步豐富社會資源，而平等分配需要通過完善社會分配制度來實現。市場競爭具有其獨特的優勢，適當的競爭可以促進市場良性發展，提高生產率，促進社會資源積累。但是，市場競爭是殘酷的，馬太效應促使強者更強、弱者更弱，如果得不到相應的制約與資源調配，社會安全穩定將受到威脅。實施相對貧困治理就是為了緩解這一現象，保障處于弱勢地位的群體保有基本的個人發展可能性，這與社會法通過國家干預進行資源二次分配，提高弱勢群體社會地位的基本職能相一致。建立健全社會法制度體系，是相對貧困治理制度化轉型過程中不可或缺的部分[8]。

第二，社會法制度能夠為相對貧困的治理提供應對策略。相對貧困的內涵具有多維性，這源于其致貧因素的多樣性。失業、疾病、天災都是各種可能讓一個家庭陷入相對貧困甚至絕對貧困的因素。社會法的社會救助制度可以為這些不可控因素提供相應的救濟，保障受救助者能夠獨立生活。對相對貧困者的救助以發展型救助為主，保障勞動關系是社會法的基本內容，保障相對貧困者的基本勞動權利及其相關利益的實現是相對貧困治理的關鍵。教育資源的投入是改善相對貧困者精神貧困、提升脫貧主動性、擺脫貧困的基本路徑，社會法制度的建立健全對教育資源調配具有推動作用，可以促進相對貧困治理效果逐步實現，防止發生返貧現象[9]。

第三，在國外的相對貧困治理經驗中，社會法制度在其中發揮了極大的作用。西方各發達國家對相對貧困的治理進行了長期實踐，主要形成了兩種治理相對貧困的法律制度模式。一是“反貧困專門法主導-其他社會法補充”的英國模式，以《濟貧法》統籌貧困的治理，再配以其他社會法制度進行協調與補充，對相對貧困的治理形成了一個較為全面的法律治理體系。另一種模式沒有設立專門的貧困治理法律規范，而是以一整套社會法規范體系對相對貧困治理的方方面面進行了周密設計，通過社會法的制度保障，為貧困人群提供相應的救濟，使其擺脫貧困，美國和德國就是這一治理模式的主要施行者。不管是“濟貧法主導-社會法補充”的英國模式，還是完全靠社會法制度保障開展貧困治理的美國、德國模式，社會法在其中都發揮了不可忽視的重要作用。我國需要建立健全社會法制度體系，為相對貧困的治理提供堅實的制度基礎[10-11]。

3 相對貧困治理的制度化：建立健全我國社會法制度體系

我國完成了消除絕對貧困的艱巨歷史任務，對治理相對貧困充滿了無限憧憬與信心。但是，于我國而言，相對貧困的治理尚屬新興事物，必須戒驕戒躁，認真汲取國外成熟的制度經驗，結合我國的國情，踏實走好每一步。對于我國相對貧困治理的制度建設，可從如下方面進行設計與完善。

3.1 構建治理相對貧困的社會法制度應遵循的基本思路

構建“反貧困專門法主導-社會法補充”的相對貧困治理模式。結合我國已有的貧困治理經驗，我國現有的貧困治理法律法規主要分為兩種。

一是與貧困治理直接相關的扶貧法規范，主要表現為扶貧開發地方性法規，如《廣西壯族自治區扶貧開發條例》《廣東省扶貧開發條例》《中華人民共和國農業法》《中央財政專項扶貧資金管理辦法》等。

二是其他社會法規范，如《社會救助暫行辦法》《中華人民共和國勞動合同法》等；各類特殊群體社會保障法，如《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國慈善法》等。從現有的貧困治理法律制度體系來看，我國的制度設置更偏向于英國的“反貧困專門法主導-社會法補充”模式。現有的制度模式已深入人民群眾的日常生產生活中，在相對貧困的治理階段繼續沿用并完善該制度模式可以有效節約立法成本，并在本土文化中發揮出更好的治理效果[12-13]。

3.2 我國社會法制度體系的內部建構

勞動法和社會保障法、特殊群體權益保障法以及社會組織法與社會事業法是社會法體系的基本構成要素。相對貧困治理的制度化和社會法的規范化建設需要從上述規范制度的構建與完善著手。

3.2.1 勞動法與社會保障法

相對貧困治理的目的在于發展權貧困的治理。相對貧困者脫貧主觀能動性的發揮是擺脫相對貧困的關鍵。參與社會勞動是換取社會資源最公平的途徑，也是對貧困者自身的發展以及長效脫貧最有效的方式。發揮相對貧困者脫貧的主觀能動性需要建立健全勞動與社會保障法，保障勞動者相關權利義務的實現。現行的勞動法規在很多方面存在不足，無法適應社會發展的需求，如因科技的廣泛應用，產生了共享經濟等新經濟模式，這些新興產業下的勞動關系問題在既有的勞動關系法律規范中無法定性，勞動者的權益難以從法律層面進行保障，降低了貧困者通過勞動脫貧的主動性，長此以往，對我國相對貧困的治理有害無益。

需要盡快加大對新型勞動關系的制度研究，完善勞動法與社會保障法規范，通過制度保障激勵相對貧困群體主動脫貧，保障相對貧困治理效果的長效性。

3.2.2 特殊群體權益保障法

特殊群體權益保障法是為了滿足老年人、婦女、兒童、殘疾人等特殊群體的特殊民生需求而出臺的法律規范。由于自身身體素質、傳統男家長制文化等的影響，這些群體在社會生產生活中長期處于弱勢地位，是相對貧困治理的重點對象。若要保障該部分群體真正擺脫相對貧困，獲得與社會其他群體平等的社會地位，需要法律的保護。我國為特殊群體設立了多項法律規范，如《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國殘疾人保障法》，但是這些法律多為宣言性的規范，可操作性不強。雖然綱要式、宣言性的規范有其存在的必要性，可以通過宣言明確特殊群體傾斜保護的原則，但若要將傾斜保護落到實處，必須提高這些規范的可操作性。具體而言，在立法層面有兩個問題需要關注。

一是根據特殊群體主體性質完善專門的法律規范制度保障。特殊群體的主體性質不同，致其陷入相對貧困的因素也不盡相同。為此，需要針對其主體的特性，在既有的特殊群體權益保障法的基礎上完善規范內容，提高指引的明確性，確保規范在現實生活中的可操作性。

二是在非特殊群體權益保障法中建立健全對特殊群體權益的制度保障體系。我國現行的勞動法都對弱勢群體進行了傾斜性保護，建立了限制聘用童工、懷孕婦女產假、老年人離退休以及因工傷殘調崗等制度。經過多年的實踐檢驗，這些制度暴露出很多弊端與不足之處，比如女性產假制度導致很多用人單位拒絕女性職工入職，傾斜性保護的作用沒能實現，反而增加了女性在就業上的競爭壓力，限制了女性的發展；再如由于新社會保障制度逐步建立，公立學校退休等福利性制度的吸引力逐漸降低，大量優秀師資力量流入大城市，農村鄉鎮的教育資源匱乏，落后地區的適齡兒童、青少年無法獲得同等的教育資源，自身發展能力減弱，逐步陷入貧困境地。

相對貧困的治理需要在各類社會法制度規范中關注特殊群體的權益，建立健全教育法，使每一位公民都能享受到教育權；完善婦女勞動權益的保障體系，建立產期男性休假等制度分擔女性生育壓力，減輕就業競爭力，保障女性在生產生活中能夠獲得與男性同等的地位。

3.2.3 社會組織法與社會事業法

治理相對貧困是為了使人們的生活越來越美好，在經濟、社會、文化等權利方面實現質的提升，這離不開公共服務水平的進步。相較于政府而言，社會組織對人們的需求敏感度更高，在相對貧困的治理中加入社會組織的力量將呈現更為出色的治理效果。社會組織法就是通過規范社會組織與政府、其他社會主體之間的權利義務關系，引導其參與社會公共服務建設的法律規范。社會事業法是調整社會保障、社會福利供給機制的法律規范，是社會保障法與特殊群體權益保障法的補充。

《中華人民共和國慈善法》是典型的集社會組織法與社會事業法雙重性質的法律規范。相對貧困的治理還需要從各方面建立健全社會組織法與社會事業法，以促進社會組織及其扶貧事業發展，實現政府與社會互動，提升相對貧困的治理效果。