“三權分置”背景下許昌市宅基地退出意愿影響因素分析

□宋瑞霞

（許昌學院 河南 許昌 461000）

隨著我國城鎮化發展速度加快，越來越多的農民選擇長期在城鎮生活。我國城市建設用地近幾年較為緊張，城市人多地少與農村少人多地形成了鮮明對比。為實現城鄉一體化發展，2019 年中央一號文件提出了推進農村宅基地制度改革。2021 年中央一號文件指出，進城落戶農民可依法自愿有償退出宅基地，村集體和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用權以外的任何形式強迫農民退出宅基地[1]。

1 許昌市農村宅基地退出意愿的影響因素

以許昌市為調研對象，通過發放調查問卷的形式對5 個村莊開展問卷調查，這5 個村莊分別為禹州市張樓村、石河村，長葛市崗李村，鄢陵縣郭劉村、崗周村，收回680 份有效問卷。

1.1 農民個體特征

一是年齡。通過對村民訪談和調查發現，不同年齡段的村民對宅基地退出以后的顧慮不同。45～60 歲的中年人主要擔心自己沒有一技之長，難以就業，沒有收入來源，無法承擔一家人的開銷，退出意愿不高；60 歲以上的老年人主要因鄉土情結濃厚，難以割舍祖屋，退出的意愿不強。二是受教育程度。大專及以上學歷的年輕人能夠在城市找到相對穩定的工作，日常的收入也較穩定，并且會考慮日后子女在城市入學、在城市繳納社會保障金等因素，退出宅基地后可以獲得一份補償金，可以更好地改善現有的生活條件，退出意愿較強；高中及以下的農民在城市找到穩定工作的限制條件比較多，來自家庭的生活負擔也較大，在退出宅基地意愿方面顧慮較多，退出意愿不強。三是工作類型。常年在城市從事零工、短工的農民占受訪農民的65%，由于工作和收入不穩定，他們認為自己很難在城市立足，宅基地及房屋可以在生活方面提供最后的保障，退出的意愿不強；受訪者中有15%的農戶已經在城市有穩定的工作和收入來源，家庭生活、人際關系都在城市，閑置的宅基地已經沒有太大的價值，有償退出可以收到補償金，退出的意愿較高；20%的受訪農民是剛進入城市找到工作，持觀望態度，受退出政策中補償標準的影響較大[2]。

1.2 農戶家庭特征

調查中發現，家庭成員年齡較大且長期生活在農村的家庭收入普遍偏低，大多來自農業收入，受生活習慣的影響不適應城市生活，宅基地是其生活及情感的依賴，退出意愿不高；家庭成員較年輕且長期生活工作在城市的家庭收入較高且穩定，其考慮日后的職業發展、更好的生活環境甚至是子女的受教育條件及家庭成員的養老、醫療等，農村閑置宅基地及房屋帶來的作用小，是否退出要具體結合退出補償政策，退出意愿較強；家庭成員年長且長期生活工作在城市的家庭成員有穩定的工資或養老金，贍養老人或者撫養孩子的任務已經完成，部分人會選擇在城鎮享受更好的養老和醫療條件，不會選擇長期居住在農村，宅基地退出意愿不迫切。

1.3 房屋基本特征

在調研的5 個村莊中，部分閑置宅基地上的房屋使用時間長達50～60 年，且閑置超過10 年，由于年久失修，部分房屋已成危房，失去居住價值，重新修建或維修的成本較高，受資金及時間因素影響，此部分宅基地所有者的退出意愿較高。在閑置的宅基地中，部分房屋在近10 年建成，部分是兩層以上的自建樓房，房屋的修建成本較高且還有居住價值，這些宅基地雖已閑置但農戶有償退出的意愿不高。

1.4 政策保障預期

農戶退出意愿的影響因素主要包括宅基地的退出與補償制度措施不合理、城鎮就業機會較少、缺少穩定的社會保險、城鎮的居住條件較差、子女城鎮入學政策較多、城鎮落戶政策較嚴等。例如長葛、鄢陵等地的宅基地退出后，農民戶籍、物資保障、基礎設施以及環境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補償金額低于農戶預期，資金不能及時到位。農戶進城后會面臨子女入學、購房等實際問題，日常開銷大，農戶會衡量宅基地退出對自己而言是否能夠實現利益最大化。目前，許昌市沒有形成完善的宅基地退出制度，這也是農戶考慮是否退出宅基地最為重要的因素[3]。

2 完善許昌市農村宅基地退出政策的建議

2.1 嚴格宅基地退出條件

新《土地管理法》修訂稿指出，進城落戶的村民可以自愿有償收回宅基地，地方政府不能強行收回。各試點在制定宅基地退出政策時對于退出的條件進行了明確且嚴格的規定。河南省的宅基地退出相關政策中規定，只有全部滿足以下條件者才能提出宅基地退出。一是農戶自愿申請退出，農村宅基地退出應充分尊重農民的意愿。二是農戶宅基地退出后應該有穩定的住所和經濟收入。三是收回的土地應該有合法的確權證書。四是宅基地退出試點政策已在其居住地區實施，村集體在審核宅基地退出時要嚴格把關。

2.2 因地制宜推出宅基地退出模式

許昌市農村宅基地退出主要包括“宅基地換住房”“宅基地換資金”等模式，依托人地掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地整治等形式實現宅基地退出。例如禹州市馮石門村集中整治村內閑置宅基地，通過招商引資在村內建設艾草制品公司，工廠為農戶提供就業機會，政府協助建設新社區，每年給予農戶一定的住房補貼。這種模式的優點是以項目為依托，增加農民的財產性收入，幫助農戶脫貧，改善村民生活，盤活了閑置宅基地。但各地區的情況不同，結合調研中農戶的諸多顧慮，許昌市在回收和利用閑置宅基地方面需要綜合考慮并借鑒國內試點地區的經驗。

2.2.1 貨幣補償

試點地區的貨幣補償一般分為兩種，一種是一次性補貼，另一種是分期式、每月領取。四川邛崍規定，農民退出宅基地后，在本轄區內購買商品房可以按照30 萬元/667 m2的標準獲得一次性貨幣補償，同時可以申請減免1%～1.5%的商品房購房補貼；如果在外地購買商品房，按照10 萬元/667 m2給予一次性貨幣補償。

2.2.2 宅基地換房

浙江省湖州市南潯區規定，退出宅基地的農戶可以置換同等面積的商品房。天津市規定城市郊區退出的宅基地可以按照原面積1∶1 置換集中建設的安置房屋。浙江省義烏市規定，農村拆遷宅基地可置換為工業園區內的住宅或廠房，規劃建設新社區，農村拆遷宅基地可置換為新社區的住宅。同時，退出的宅基地可以重新開墾為農用耕地或作為建設用地，其中取得的財產性收入可用于新社區的基礎設施建設。

2.2.3 宅基地換社保補償

對于特殊人群、失去勞動能力的人來說，宅基地可以換取穩定的社保、每年獲取政府的現金補貼、提供長期的養老金。如重慶市九龍坡區規定，農民進城后，在子女教育、就業扶持、養老保險、醫療保險（按城鎮靈活就業人員參加醫療保險或繼續參加國家新型農村合作醫療）、最低生活保障方面享受與城市人同樣的待遇。寧夏平羅縣規定，自愿退出宅基地并在城鎮落戶的人員必須參加城鎮居民養老保險和醫療保險。

2.2.4 以地養老

寧夏平羅縣在試點中提出了以地養老的新模式，對于暫時無法或不愿遷入城鎮的老年人，規定宅基地退出獲得的補償金可以根據需要自愿置換成養老院養老服務。養老是農民很關注的問題，一些有鄉土情結的人員希望回鄉養老，許昌市可以借鑒平羅縣的試點經驗，因地制宜提供養老服務。

2.3 拓寬補償資金渠道

單純依靠村集體經濟很難保證有充足的補償資金，還需要以有關政府部門為主導，如加大招商引資力度，大力支持有助于本地發展的產業項目，整合閑置宅基地，集中規劃廠地，并由土地出讓所得提供農戶宅基地退出所需的資金。也可以借鑒試點經驗的做法，由地方政府牽頭，成立宅基地收儲中心。收儲中心是指收回宅基地資格權人手中的使用權，將其有償出租給集體經濟組織主導的商業經營開發活動者，補償資金可以使用公共財政或者從政策銀行（如國家開發銀行、中國農業發展銀行）獲得中長期貸款，既盤活土地資源，又解決補償資金不足的問題。云南大理市結合其旅游城市的特點，出臺了相關政策鼓勵和規范宅基地使用權“入市經營”，以解決補償資金不足的問題。

2.4 制定宅基地退出補償標準

江西余江縣考慮到各地差異較大，只明確了補償金額的上限和下限，沒有明確固定的補償金額，如正常住房可以按照建筑面積補償20～150 元/m2，輔助用房（如廚房、廁所等）、柴火間、家禽舍等按照占地面積補償10～30 元/m2。如果是村民自愿退出，以上補償標準上浮20%。

在具體的退出補償過程中，村集體經濟組織需要與農戶協商后商定具體的補償標準并在全村公示，接受監督。目前，河南省沒有關于宅基地退出補償標準的統一指導性意見，許昌市可制定短期的退出補償標準，補償金額由村民和村集體協商確定，可分批次發放給農戶，也可一次性補償。結合實際情況，可以選擇宅基地換房等方式，條件較好的地區也可以宅基地養老、宅基地換社保等方式作為補充。

2.5 制定配套的保障措施

2.5.1 就業保障

寧夏平羅縣在就業保障方面指出，退出宅基地并在城鎮落戶和創辦小微企業的農戶可以享受政府的稅收減免政策，參加職業技能培訓的農戶可以享受政府補貼培訓費用。江西余江縣規定，退出宅基地并且進城落戶的農戶可以享受免費的職業技能和創業培訓，在創業時可以享受相應的貸款貼息政策。為確保宅基地退出工作順利實施，各地區應該加大農民就業培訓力度，提高農民工職業技能素質。同時，還需要通過大力發展非農產業，拓寬農民的非農就業渠道，以創造更多的非農就業機會，為退出宅基地的農民提供必要的生活保障。

2.5.2 住房保障

在調研中發現，農戶退出宅基地的最大顧慮是能否在城市立足，因此需要解決住房問題。寧夏平羅縣規定，對于愿意永久退出宅基地“三權”并且落戶城鎮的農戶可適當放寬購買住房的條件，保障他們申請到經濟適用房、公租房、廉租房等政府保障性住房。同時，政府給予免收契稅、登記費及印花稅等優惠。江西余江縣規定，在指定的小區，進城農民可以按照建設成本價格購買安置房。浙江義烏市規定，退出宅基地的農民進城落戶并購買第一套商品房時，經審核批準后可在縣（區）享受房價總價款8%的補助金額。經核準，符合要求的農戶也可以優先申請公租房、經適房等保障性住房。

2.5.3 社會保障

浙江義烏市規定，為保障自愿退出宅基地并在城鎮落戶農戶的日常生活及權益，子女入學和服兵役享有與城鎮居民子女同等待遇，可自愿選擇城鎮醫療保險或者新型農村合作醫療，繼續執行農村的計劃生育政策，原有農村社會養老保險可以轉移接續城鎮居民社會保險。在諸多影響因素中，社會保障關系和進城落戶人員日后的生活質量，是其退出宅基地時考慮的重要方面。許昌市各地區可探索退出宅基地并落戶城鎮的人在就業、社保、醫療、教育等方面享受與城鎮居民同等的待遇。