地方農(nóng)村飲水安全管理的困境、立法理念與有效路徑

□尹 娜

（南昌理工學(xué)院法學(xué)院 江西 南昌 330044）

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村、東部農(nóng)村與西部農(nóng)村之間經(jīng)濟發(fā)展不均衡，地方農(nóng)村飲水安全存在差異。相較于城市集中用水管理，農(nóng)村飲水安全管理缺乏上位法基礎(chǔ)，未建立專管部門，政出多門，農(nóng)村飲水安全管理形勢嚴(yán)峻。

1 問題的提出：農(nóng)村飲水管理立法分散

我國還未建立比較集中、統(tǒng)一、專門針對農(nóng)村飲水的國家立法，相關(guān)法律條款散見于《水法》《水污染防治法》等。雖然這些法律位階高，但缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性。譬如《水法》，雖然內(nèi)容全面，但較為寬泛；《河道管理條例》等行政法規(guī)未具體涉及農(nóng)村飲水管理事宜[1]。

國務(wù)院辦公廳、水利部等部門雖然對農(nóng)村飲水管理工作制定過相應(yīng)規(guī)則，但主要針對全國飲水解困等作出相關(guān)部署，較為宏觀，難以全面性、持續(xù)性指導(dǎo)農(nóng)村飲水管理的實際工作[2]。雖然部分地方出臺了《農(nóng)村供水管理辦法》，但根據(jù)近年來我國水利部官方公布的《農(nóng)村飲水安全工作簡報》可知，各地對農(nóng)村飲水安全管理的重視度、治理效果差異性明顯。鑒于此，更迭立法理念，促進立法頂層設(shè)計，建構(gòu)有效路徑，推進地方農(nóng)村飲水安全治理的法制化，以規(guī)制地方農(nóng)村飲水安全的新問題，其重要性可見一斑。

2 地方農(nóng)村飲水安全管理的困境——以X 省Y 縣農(nóng)村飲水實證分析為例

課題組先后走訪和問卷調(diào)查X 省Y 縣近百戶村民，實地調(diào)查農(nóng)村飲水安全工程，從調(diào)研實證角度整理出以下較為突出的問題。

2.1 水質(zhì)差

受訪農(nóng)村居民大多對集中供水的水質(zhì)情況產(chǎn)生疑慮。部分農(nóng)村居民認(rèn)為，水質(zhì)被污染、常發(fā)現(xiàn)水質(zhì)不純凈、偶爾見不明沉淀、放幾天會散發(fā)異味等。另有農(nóng)村居民認(rèn)為，水井的水和山泉水更放心，放幾天都不會有問題，世世代代傳承了這樣的飲水習(xí)慣。還有的農(nóng)村居民認(rèn)為，用于供水的自然水管是塑料所制，常年被太陽暴曬，釋放的有毒物質(zhì)會一并從水管中流出，從而降低水質(zhì)。超過1/2 的農(nóng)村居民表示，平時飲用水井的水、山泉水或者桶裝純凈水，自然水只作清洗之用，用途有限。加之部分農(nóng)村居民表示，水源地及儲水區(qū)域的環(huán)境有污染風(fēng)險，未對農(nóng)村生活排放污水進行有效處理，部分污水流入水源地。同時，未見到工作人員及時清理、清潔儲水設(shè)施，水源有被污染的風(fēng)險。

2.2 農(nóng)村飲水管治能力不足

隨著國家對農(nóng)村飲水工程建設(shè)的推進，鑒于地形、地貌等因素，農(nóng)村飲水工程出現(xiàn)了點多、面廣、線長的現(xiàn)實問題，對農(nóng)村飲水管治人員的要求逐步提高。農(nóng)村飲水管理專業(yè)性強、工作繁重，加之報酬有限，人才流失較為嚴(yán)重，大多由所在地的農(nóng)村居民擔(dān)任管治職責(zé)，年紀(jì)偏大，文化水平有限，技術(shù)能力不足，無法適應(yīng)基層農(nóng)村飲水的管治工作。有農(nóng)村居民反饋，管護人員水平和服務(wù)意識不強，管道老化未能及時更換、修理，修理之后不久又見漏水問題，反映的飲水問題未及時有效跟進，工作積極性不佳，存在拖拉、懈怠等問題。

2.3 農(nóng)村飲水服務(wù)與宣傳不到位

農(nóng)村飲水安全建設(shè)與管理不透明，宣傳不到位，信息不對稱，農(nóng)村居民未有效參與。農(nóng)村居民對農(nóng)村飲水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、用材和施工過程等不了解，對農(nóng)村飲水安全與質(zhì)量狀況認(rèn)識不清晰，對管治水平信心不足。主管部門對農(nóng)村飲水安全管治過程和管護標(biāo)準(zhǔn)宣傳不到位，服務(wù)對象不全面，飲水安全宣傳不透徹，未能激發(fā)農(nóng)村居民對飲水安全工程的重視度及參與興趣度。部分農(nóng)村居民表示，農(nóng)村飲水收費標(biāo)準(zhǔn)不透明，收費不合理，加之農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，家庭成員大多長期在外務(wù)工，對集中供水的需求不強，認(rèn)為井水、山泉水或者桶裝水足以保障生活需求，繳存集中供水費用的意愿不足。

2.4 主管部門權(quán)責(zé)不明確

鑒于上位法的空白以及相關(guān)性立法分散，在落實農(nóng)村飲水安全管護上未明確專門的行政主管機關(guān)，多個部門都享有行政執(zhí)法權(quán)，政出多門，邊界不清晰，無法有效統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全管治工作和界定權(quán)責(zé)。有農(nóng)村居民表示遇事不知找誰，找也是“一問三不知”，有時還會碰到“踢皮球”“應(yīng)付式”答復(fù)等現(xiàn)象。

3 地方農(nóng)村飲水安全管理的立法理念

重塑系統(tǒng)性、綜合性、整體性的立法理念是農(nóng)村飲水管治中的關(guān)鍵。農(nóng)村飲水管理立法理念最重要的是改變傳統(tǒng)優(yōu)先考慮經(jīng)濟價值取向，將農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)維度、鄉(xiāng)村生態(tài)振興作為新時代農(nóng)村飲水安全管理的立法理念，是契合時代的發(fā)展需要，也是立足我國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的客觀需求。同時，農(nóng)村飲水管理立法的基本理念和價值取向應(yīng)以保障飲水安全與環(huán)境公平正義為基點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，采取法律措施，解決農(nóng)村飲水污染問題。作為弱勢地位的農(nóng)村居民承擔(dān)著與其權(quán)利義務(wù)不對等的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)，承受環(huán)境污染帶來的負(fù)面影響。從社會公正與環(huán)境正義的角度看，農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)境權(quán)應(yīng)關(guān)注權(quán)利義務(wù)的對等性與平衡性，將環(huán)境公平正義、鄉(xiāng)村生態(tài)振興理念植入立法頂層設(shè)計中，穩(wěn)步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村飲水安全管理中凸顯的問題[3]。

4 地方農(nóng)村飲水安全管理的有效路徑

一是加強農(nóng)村飲水水質(zhì)監(jiān)管。經(jīng)過充分調(diào)查，合理選擇水源地，以避免水源地飲水源頭出現(xiàn)交叉性污染。加強對飲水工程管道選材和施工過程的監(jiān)督，防止飲水設(shè)施不達(dá)標(biāo)、消毒過濾凈水不足。在水污染上發(fā)揮主管部門的強制作用，加強農(nóng)村污水排放處理和凈化建設(shè)，有效處理和凈化水資源，防止廢水、污水滲入地下水及流入水源地，保障農(nóng)村居民公共性飲水安全。對農(nóng)村生活垃圾和畜牧養(yǎng)殖污染進行專項治理，防止土壤污染和滲透地下水污染[4]。結(jié)合地形、地貌以及水資源分布等因素，可進行農(nóng)村飲水工程的區(qū)域性聯(lián)片聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，有效推進集中性供水，避免水源污染。

二是促進農(nóng)村居民有效參與農(nóng)村飲水管理。農(nóng)村飲水管理涉及農(nóng)村居民切身利益，應(yīng)加大農(nóng)村飲水安全宣傳，引導(dǎo)農(nóng)村居民有效參與，以主體意識積極監(jiān)督農(nóng)村飲水管理工作，避免農(nóng)村飲水管理懈怠。設(shè)立信息公開欄、公告欄或掛靠地方政務(wù)服務(wù)平臺，定期公布農(nóng)村飲水管理工作信息，促進農(nóng)村飲水管理工作的“陽光透明”，便于農(nóng)村居民實時有效獲取相關(guān)信息，強化農(nóng)村居民對飲水工程進度的知情權(quán)、工程臺本臺賬的查詢權(quán)和施工用材選料的監(jiān)督權(quán)，使農(nóng)村居民以“主人翁”的身份參與農(nóng)村飲水安全管護工作。

三是采納“PPP”（Public Private Partnership）公私協(xié)作模式，有效推進農(nóng)村飲水管理的公私合作，提升多元化參與主體的協(xié)作力與公私組織間的協(xié)調(diào)互助力。鑒于地方財政負(fù)擔(dān)重、公共資金不足，可靈活引入社會資金，拓寬資金籌集渠道，強化公私部門協(xié)作，形成合力，補足農(nóng)村飲水安全建設(shè)和管護資金缺口，發(fā)揮公私合作雙贏效果，建立雙效機制，這對農(nóng)村社會公共飲水安全治理產(chǎn)生的正外部性不言而喻。

四是提高農(nóng)村飲水工程管理人員管護水平。管理人員管護水平直接影響農(nóng)村飲水安全工程的質(zhì)量與安全。定期開展農(nóng)村飲水安全管護技能培訓(xùn)，提升專項人員管護資質(zhì)。提高管護人員選人用人標(biāo)準(zhǔn)，建立激勵和懲戒機制，打造星級管理人制度，提升優(yōu)秀管護人員待遇，降低工作懈怠的管護人員的工資福利待遇。強化管理人服務(wù)意識，服務(wù)到人、服務(wù)到戶，落實精細(xì)、精準(zhǔn)化服務(wù)。明確管理人責(zé)任，責(zé)任到單位、責(zé)任到人，防止推卸責(zé)任；規(guī)避管理不嚴(yán)、治理不實，杜絕走過場、形式化管理及執(zhí)法。采取有力措施，提高農(nóng)村飲水管理人員的水平，保障農(nóng)村居民的用水安全和生活質(zhì)量。

五是明確主管部門及監(jiān)管職責(zé)。鑒于農(nóng)村飲水安全管理工作復(fù)雜，管治主體不明確，多個部門存在交叉性執(zhí)法問題，有必要明確農(nóng)村飲水管理主管部門，防止政出多門，規(guī)避權(quán)力濫用或無效執(zhí)法等情形。在此基礎(chǔ)上，明確主管部門權(quán)責(zé)，界定執(zhí)法邊界，防止工作懈怠，有條不紊地展開農(nóng)村飲水安全管治工作。

5 結(jié)束語

我國的飲水問題已從飲水難轉(zhuǎn)變?yōu)轱嬎踩{，尤其是農(nóng)村，保障農(nóng)村居民用水安全已為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重心。地方農(nóng)村飲水安全管理關(guān)乎廣大農(nóng)村居民用水安全和生活質(zhì)量，其重要性不容小覷。應(yīng)攻克農(nóng)村飲水安全管理難點與痛點，明確農(nóng)村飲水安全專管部門，界定權(quán)責(zé)邊界，提升管治水平，引入市場主體參與農(nóng)村飲水安全建設(shè)，強化公私合作，促進農(nóng)村飲水安全工程資金到位、監(jiān)督到位和管護有序，營造美麗宜居的生態(tài)農(nóng)村。