項(xiàng)目制背景下的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究

□余 培

（西華師范大學(xué) 四川 南充 637009）

當(dāng)前，項(xiàng)目制作為一種國(guó)家治理形式受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究主要集中于對(duì)項(xiàng)目制與國(guó)家權(quán)力體系和國(guó)家財(cái)政制度的聯(lián)系，對(duì)考察項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究甚少。項(xiàng)目制治理既表現(xiàn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的強(qiáng)烈沖擊，也表現(xiàn)為國(guó)家力量從外部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的塑造。項(xiàng)目制治理模式相對(duì)于間接型治理模式，走出了傳統(tǒng)勢(shì)力的支配，從客觀上推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

1 間接型治理：傳統(tǒng)時(shí)期鄉(xiāng)村治理模式

項(xiàng)目制是中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種手段，將傳統(tǒng)時(shí)期到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前稱為前項(xiàng)目時(shí)代，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國(guó)家以項(xiàng)目的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，形成項(xiàng)目制時(shí)代[1]。在傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村社會(huì)中，士紳是鄉(xiāng)村治理的主體，宗族是鄉(xiāng)村治理的載體，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理幾乎全部依靠鄉(xiāng)紳階級(jí)和宗族勢(shì)力，是一種間接治理的方式，將這種治理形式稱為間接型治理。

1.1 間接型治理的社會(huì)基礎(chǔ)

1.1.1 士紳自治模式

傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際控制是通過(guò)士紳階級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。一些學(xué)者用士紳模式來(lái)概括前項(xiàng)目時(shí)代下中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的治理特征。這些學(xué)者認(rèn)為，士紳階層既脫離中央權(quán)力，又與基層民眾保持一定的距離，是國(guó)家與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁，填補(bǔ)了國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)利真空，在鄉(xiāng)村社會(huì)中充當(dāng)中介角色，是鄉(xiāng)村治理的重要主體。士紳模式的基礎(chǔ)是實(shí)體治理，即依靠傳統(tǒng)權(quán)威、地方性知識(shí)或意識(shí)形態(tài)進(jìn)行的治理，其過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方治理的特殊性，深深嵌入在地方性權(quán)威結(jié)構(gòu)之中，專業(yè)化程度較低，是一種非官方的自治模式。學(xué)者黃宗智指出，“實(shí)體治理可進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)約治理”。士紳模式表明地主、富豪、門閥等鄉(xiāng)村社會(huì)中的精英力量和權(quán)威群體在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中扮演著十分重要的角色，傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力正是利用和依靠這些力量和群體實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的間接型治理。

1.1.2 宗族治理模式

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，廣大民眾以血緣、地緣為基礎(chǔ)聚族而居，呈現(xiàn)家族公共體特征，其中以宗族治理最為突出。所謂宗族，是指“基本上以男性血緣關(guān)系原則建立起來(lái)的，存在某種組織形式和具有宗族色彩的活動(dòng)，有著一種內(nèi)部認(rèn)同和外部邊界的社會(huì)群體[2]”。宗族作為鄉(xiāng)村社會(huì)中最核心的組織者和動(dòng)員者，廣泛影響著村民的生活，在國(guó)家和村民之間扮演著中介角色。在前項(xiàng)目時(shí)代，鄉(xiāng)村發(fā)展幾乎全部依靠宗族力量，長(zhǎng)期形成的宗族觀念根植于人們意識(shí)之中，宗族勢(shì)力已深入鄉(xiāng)村社會(huì)的方方面面，是鄉(xiāng)村社會(huì)良好的治理資源。中國(guó)宗族治理是一套非常有效的自治性治理模式，依靠間接的宗族社會(huì)權(quán)威和倫理教化機(jī)制，國(guó)家正是憑借宗族勢(shì)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的汲取和文化管控[3]，因此這個(gè)時(shí)期國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制是間接型的。

1.2 間接型治理的弊端

中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理是一套間接性、自治性、內(nèi)生性、倫理本位的治理模式，不靠外在的官方組織，而是靠間接性的士紳治理機(jī)制和宗族社會(huì)機(jī)制。然而在鄉(xiāng)村，這兩種機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)模式產(chǎn)生了負(fù)面影響。一是士紳?rùn)?quán)和國(guó)家權(quán)力對(duì)立。地方政府官員在執(zhí)行工作的過(guò)程中，需要依靠當(dāng)?shù)厥考濍A層，只有達(dá)成共同協(xié)議，才能保證事情順利執(zhí)行。若沒(méi)有與之達(dá)成共識(shí)，村民的對(duì)抗性大于合作性，政策執(zhí)行將會(huì)受阻。二是宗族勢(shì)力妨礙國(guó)家政策的推進(jìn)。有的宗族在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)不考慮國(guó)家政策，與國(guó)家法律法規(guī)背道而馳，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村法制化進(jìn)程。三是宗族勢(shì)力扮演著自我運(yùn)行中的重要角色，顯示其強(qiáng)大的生命力，阻礙了鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展進(jìn)步和民主化進(jìn)程。在被宗族意識(shí)覆蓋的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)，宗族勢(shì)力常常利用自身較強(qiáng)大的力量掌握資源與手段，操縱原本正常有序的鄉(xiāng)村選舉活動(dòng)，阻礙村民參與鄉(xiāng)村治理，影響了鄉(xiāng)村民主化的進(jìn)程。

2 直接型治理：項(xiàng)目制時(shí)代的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

自實(shí)行村民自治制度以來(lái)，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村基層被削弱，宗族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。在新的歷史時(shí)期，分稅制改革意味著項(xiàng)目制時(shí)代的到來(lái)，在項(xiàng)目制時(shí)代，國(guó)家直接以項(xiàng)目的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的直接治理，稱之為直接型治理，此時(shí)項(xiàng)目制治理等同于直接型治理。項(xiàng)目制的治理既表現(xiàn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的強(qiáng)烈沖擊，也表現(xiàn)為國(guó)家力量從外部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的塑造。項(xiàng)目制治理相對(duì)于間接型治理模式，走出了傳統(tǒng)勢(shì)力的支配，將技術(shù)性納入了鄉(xiāng)村治理范疇，從客觀上推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

2.1 項(xiàng)目制治理的社會(huì)基礎(chǔ)

2.1.1 項(xiàng)目進(jìn)村

鄉(xiāng)村內(nèi)部需求、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)困頓、村干部的能動(dòng)性是項(xiàng)目進(jìn)村的動(dòng)力。稅改之前，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)，同時(shí)受到當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)集權(quán)型政權(quán)的束縛，國(guó)家向農(nóng)民征稅以用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)體繁榮的同時(shí)，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)集權(quán)型財(cái)政體制衰落和農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)一體化的渴求共同激發(fā)了發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求，此時(shí)依靠傳統(tǒng)內(nèi)部村級(jí)力量發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)已經(jīng)顯得十分薄弱。為了加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，我國(guó)財(cái)政體制實(shí)施分稅制改革，并以項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這種方式得到了國(guó)家的認(rèn)可和推廣，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)與外界溝通日益強(qiáng)化，村級(jí)落實(shí)的抓包項(xiàng)目就是通過(guò)國(guó)家財(cái)政輸入的項(xiàng)目資源來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，將項(xiàng)目的國(guó)家意圖具體化為鄉(xiāng)村發(fā)展的意圖。

2.1.2 鄉(xiāng)村士紳階層和宗族勢(shì)力弱化

費(fèi)孝通先生提出，鄉(xiāng)土中國(guó)是由教化權(quán)力或長(zhǎng)老統(tǒng)治的“無(wú)為政治”的社會(huì)[4]。然而如今的鄉(xiāng)村社會(huì)可以說(shuō)邁入了后鄉(xiāng)土社會(huì)。后鄉(xiāng)土社會(huì)的到來(lái)，使鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。一方面，士紳階層逐漸沒(méi)落；另一方面，宗族社會(huì)結(jié)構(gòu)在不斷動(dòng)搖，在兩者的作用下共同瓦解了間接型鄉(xiāng)村治理模式。城市對(duì)鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)和文化的侵蝕使士紳階層向城市流動(dòng)，鄉(xiāng)村權(quán)威道德能力的劣質(zhì)化使以士紳作為中間層的治理模式開始破滅，由此而來(lái)的便是原來(lái)作為中央政府和家族之間橋梁的士紳階層普遍衰落。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，社會(huì)流動(dòng)性加快，出現(xiàn)了大批農(nóng)民和鄉(xiāng)村精英涌進(jìn)城市打工謀生和獲取知識(shí)的現(xiàn)象，這種變化必然淡化了他們和原有家族的聯(lián)系。

2.2 項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)邏輯

2.2.1 項(xiàng)目制對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)

分稅制改革沖擊了地方政府的公司化發(fā)展和地方干部的商業(yè)化行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為順利從農(nóng)民手中汲取資源，通過(guò)許諾一定的稅收利益，刺激基層組織的行政行為，鄉(xiāng)村治理由權(quán)力支配結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向利益支配結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的虛空化和鄉(xiāng)村關(guān)系的利益化，帶來(lái)了新的治理危機(jī)。國(guó)家通過(guò)自上而下輸入項(xiàng)目資源，有效化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)，通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目的系統(tǒng)過(guò)程，逐漸確立了一種新的結(jié)構(gòu)形態(tài)，再造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。有了項(xiàng)目輸入，對(duì)中間村來(lái)說(shuō)，村干部作為鄉(xiāng)村代理人爭(zhēng)取項(xiàng)目，使村干部在村莊中樹立了權(quán)威和正當(dāng)性；對(duì)于貧困村來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目資源的輸入帶來(lái)新的變化，改變了貧窮落后的面貌，通過(guò)資源輸入緩和與農(nóng)民的關(guān)系，得到更多群眾的支持和認(rèn)同，這也意味著基層政府必然由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型[5]。

2.2.2 項(xiàng)目制帶來(lái)鄉(xiāng)村公共品供給主體和供求關(guān)系的變化

傳統(tǒng)時(shí)期，主要由士紳階層、宗族族長(zhǎng)承擔(dān)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理的責(zé)任，鄉(xiāng)村治理主體與客體內(nèi)在需求的一致性決定了農(nóng)村公共物品處于一種自給自足的狀態(tài)。現(xiàn)代化進(jìn)程的加快使得鄉(xiāng)村公共物品供給能力下降，國(guó)家則承擔(dān)了更加重要的角色，即借助項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的供給，解決農(nóng)村公共物品供給不足問(wèn)題。周雪光（2015）[6]指出，項(xiàng)目就像“誘餌”一樣，調(diào)動(dòng)地方政府能動(dòng)性，讓地方政府干部愿者“上鉤”，引導(dǎo)他們把注意力放在公共物品和公共服務(wù)上，這非常類似于“釣魚工程”。進(jìn)村的項(xiàng)目和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村的預(yù)期形成一股強(qiáng)大的力量，動(dòng)員政府和市場(chǎng)力量等多個(gè)主體組成鄉(xiāng)村利益共同體，以獲得更多的項(xiàng)目資源。

2.2.3 項(xiàng)目制打通鄉(xiāng)村財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)農(nóng)村的管控

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅收是基層政府的主要來(lái)源。稅費(fèi)改革后，項(xiàng)目制的引入為鄉(xiāng)村治理提供了經(jīng)濟(jì)支持，使政府利用項(xiàng)目資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，加大招商引資力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既注重發(fā)展投入少、見效快的項(xiàng)目，又注意發(fā)展生產(chǎn)周期長(zhǎng)、稅源穩(wěn)定的項(xiàng)目，以形成穩(wěn)定可靠的財(cái)源體系，使鄉(xiāng)村管理中的行政工作在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍“空心化”的情況下有效完成。

3 結(jié)論與討論

項(xiàng)目制治理是對(duì)傳統(tǒng)型間接治理模式的揚(yáng)棄與超越，在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的土壤上出現(xiàn)有它的歷史必然性，是符合時(shí)代發(fā)展需求的產(chǎn)物。但任何事物都有其發(fā)展的兩面性，針對(duì)項(xiàng)目制治理在運(yùn)作過(guò)程中所出現(xiàn)的非預(yù)期效應(yīng)，如上一級(jí)政府打包過(guò)程中帶有一定的主觀性色彩、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮化現(xiàn)象等，認(rèn)為重塑契合鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要從以下幾點(diǎn)入手。

第一，健全項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要偏向真正貧困的鄉(xiāng)村，將有限的資源真正用到需要的地方，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對(duì)象的精準(zhǔn)化，同時(shí)也要防止項(xiàng)目流向的精英化。

第二，堅(jiān)持因地制宜原則。要限制一些鄉(xiāng)村利用項(xiàng)目資源發(fā)展鄉(xiāng)村龍頭企業(yè)卻忽視地方真正遇到的民生建設(shè)問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)鄉(xiāng)村的特色和實(shí)際情況，為鄉(xiāng)村制定因地制宜的項(xiàng)目。

第三，克服項(xiàng)目制中技術(shù)治理的單方向性，充分考慮鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與鄉(xiāng)村規(guī)則的多樣性現(xiàn)實(shí)，將鄉(xiāng)規(guī)民約等地方規(guī)則納入項(xiàng)目制治理中。