全面把握“三權分置”深化農村宅基地制度改革的路徑研究

□呂青云，徐君花

（1.農安縣國土資源局巴吉壘國土資源所 吉林 長春 130200；2.農安縣不動產登記中心 吉林 長春 130200）

2018 年中央一號文件在鄉村振興戰略框架中確立了農村宅基地“三權分置”的理念，同時進一步提出了要做好農村宅基地的確權工作，需積極探索合理的農村宅基地利用途徑和退出機制，有效推進農村宅基地“三權分置”制度的實施。近年來，地方政府不斷探索“三權分置”改革，積極響應國家號召，適度放活宅基地使用權，明確所有權、承包權、經營權主體。

1 農村宅基地現狀

1.1 農村宅基地閑置情況較為普遍

在前期實施的農村宅基地制度下，農民可以通過申請，利用法律程序無償獲得永久性的宅基地。在家庭人員發生變動后，一家有多處宅基地的情況很普遍。同時，由于缺乏行之有效的農村宅基地管理制度，農村宅基地的建筑面積和選址地點時常出現混亂，容易引起鄰里糾紛。根據數據可知，當前近80%的農村年輕勞動力在家里停留的時間不超過1 個月，年輕人或外出上學或在外務工，導致農村大多數宅基地空置，造成極大的資源浪費。

1.2 農村宅基地流轉混亂

盡管現行制度對宅基地流轉給予了政策導向，但實際操作中，受各種因素的影響，導致農村宅基地流轉形式和方法混亂。其一是個體或村集體之間的流轉，比如“城中村”、城市郊區的農村“小產權房”等。其二是在規定范圍內政府主導的流轉，比如城市建設用地置換等。有些流轉沒有經過相應審批，會出現“隱形流轉”現象，是不受國家法律保護的，一旦出現糾紛，政府很難介入管理和整頓。

1.3 農村宅基地流轉無有效保障，農民利益受損

大多數農民受“安土重遷”的傳統觀念影響，不愿意輕易改變自己的居住環境，特別是類似于祖宅這樣的“宅基地”更是意義重大。同時由于農民收入偏少，普遍依賴于農作物種植，收入不夠穩定，宅基地流轉以后，農民擔負著“背井離鄉”的心理壓力，補償、戶口遷移、定居、再工作等問題都是限制性因素，影響著宅基地流轉制度的推進和改革。

2 農村宅基地限制流轉導致的問題

2.1 限制了宅基地經濟潛力

農村宅基地一直是保障農民居住權的底線，為維護社會穩定發揮著不可磨滅的作用。隨著中國社會主義市場經濟不斷發展和城鎮化建設進程不斷加快，宅基地的可交易角色定位越來越明顯。農民也逐漸改變了原來的陳舊觀念，越來越追求經濟價值。我國過去實施的宅基地相關管理制度，限制了農村宅基地的經濟潛力，也阻礙了土地資源的優化配置[1]。

2.2 限制了城鄉一體化發展

由于城市土地歸國家所有，所以城鎮居民出售房屋宅基地不受任何限制，符合法定程序和流程即可。農村土地歸屬權是村集體，農村宅基地流轉就不可避免地受到各種限制。在城鄉一體化統籌協調發展的新形勢下，過去實施的農村宅基地管理制度或多或少影響了農民的收入，也延緩了農村向城鎮轉變的速度。

3 對“三權分置”的解讀

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，強調要落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權，同時保障農民房屋財產權和適度放活農民房屋使用權，即農村宅基地“三權分置”。

3.1 必須守住農村宅基地集體所有權的底線

推進農村宅基地改革的最關鍵一點，是要明確農村集體宅基地的所有權不能動搖，否則就是越過了農村宅基地改革的底線和紅線。這不僅關系到農民的權益和村集體的集體利益，更是對我國土地公有制性質的堅持。我國特有的性質決定了土地公有制的性質，土地公有制的性質決定了農村宅基地歸集體所有。如果改革越過了紅線，國家就會喪失對土地的控制，進而會影響村集體和農民的權益。改革是否公平、穩定，要看改革是否能堅守住底線，是否能帶來發展，是否能為農民帶來利益。

3.2 重在保障農民權益

農村宅基地“三權分置”改革中，比較困難的一個環節就是對“資格權”的認定。這涉及一個問題，即如何界定在當地定居的人是否屬于農村集體成員，特別是性別和婚姻這兩個因素在農村集體成員認定和宅基地資格權認定中影響巨大。一般而言，成年男子分家獨立生活或結婚組成新的家庭，是擁有宅基地資格權的，這沒有什么分歧，大家都普遍認可。但是入贅的女婿和外嫁的女兒新組成的家庭是否擁有宅基地的資格權往往會引起爭議和矛盾沖突。一些“重男輕女”的陳舊思想和外來人口能否融入集體的問題，是影響宅基地資格權認定的影響因素。除此之外，還有對“資格權”的理解和具體實施，可能會因人而異、因村而異，出現偏差。按照“三權分置”的理論思想，違規占用不屬于村集體宅基地“資格權”的范疇，整改無非就是補償錢款或者解除占用，但是無論怎么處理，都會引發農民和村集體的矛盾與沖突，進而引發一系列社會和民生問題，那宅基地改革就會得不償失。所以必須從社會穩定的大局出發，不可冒進，更不可造成“一刀切”的局面，要一步一步地推進改革進程，保障農民的合法利益不動搖[2]。

3.3 放活宅基地使用權，允許市場機制發揮作用

當前，我國農村宅基地和住房存在一些迫切需要解決的問題，比如一些農民沒有在宅基地蓋房，但卻存在“一戶多宅”的現象，宅基地在分配中出現混亂；有些地方出現部分房屋長期閑置甚至荒廢，但還有人繼續占用耕地建造住房的現象，農村宅基地和農戶住房的供求不平衡。

適當放開農村宅基地和農戶住房的使用權，積極發揮社會主義市場機制在農村宅基地和住房分配、調控中的作用，是解決農村宅基地和住房供求失衡的有效方法。要發揮市場機制的作用，必須具體問題具體分析，有針對性地解決出現的問題和情況。比如常年外出打工甚至定居外地不?；卮宓娜藛T，可以促使其名下的宅基地和住房適度流轉，避免閑置而荒廢；對于個別農村居民大量離開的現象，可以推行復墾計劃，退房還耕，再次有效利用；可以另辟蹊徑，因地制宜，流轉地理位置比較好的宅基地和住房，開發鄉村特色旅游業，增加村集體和農民個體的收入[3]。

3.4 改革必須堅持的重點在于發揮制度綜合效能

在實踐中，不僅要從“三權分置”的權力和功能的不同維度深化農村宅基地改革，而且要從“三權分置”的全局出發，全面把握深化農村宅基地的改革。農村宅基地“三權分置”的改革，是要使每項權利和職能在其范圍內發揮應有的作用。具體的實踐操作中，不能將“三權分置”簡單地分為“一權”或“兩權”，也不能僅通過加強農村宅基地管理就理解為是實現了促進農村宅基地“三權分置”的改革。

具有多種經濟和社會功能的農村宅基地與農戶住房，不能簡單地實行私有化，這不僅與我國的社會主義制度相背離，而且必將離改革的初衷越來越遠。全面把握和深化農村宅基地“三權分置”改革，是要使這一制度創新實踐的同時解決多重矛盾沖突，發揮其應有之義。農村宅基地改革，必須在社會主義基本制度下反映出對農民的最有效保護；必須在市場經濟體制下發揮其應有的資源要素屬性，能夠適度流動并有效發揮市場機制的作用，實現最優分配，成為社會經濟再次穩中求進的動力。

4 農村宅基地“三權分置”的對策

4.1 攻克宅基地流轉的阻力

農村宅基地“三權分置”制度的重點是激活農村宅基地使用權，其目的就是要克服農村宅基地使用權在轉讓過程中遇到的各種障礙，并逐步廢除不合理的歧視性規定，如“身份限制”“區域限制”等，讓城市居民和其他當地農民可以適當自由地參與農村宅基地使用權的流轉[4]。

4.2 進一步完善農村保障體系

社會保障體系建設的作用之一是弱化宅基地的影響，促進宅基地解放，從而充分發揮其潛在的經濟價值。政府應當積極樹立典范，對配合宅基地改革的農民給予獎勵，通過提供就業培訓、確立保險機制等方式，逐步弱化農民對宅基地的依賴，解決農民的后顧之憂。

4.3 靈活調整宅基地流轉收益的分配方式

鄉村振興的根本目標是保障農民的利益，使農民致富。要不斷增強對參與主體的認識，靈活調整和糾正利益分配的方式與方向，不斷加深農民對宅基地改革的參與度，進一步提高農民在利益分配中的主體地位。在政府的正確指導下，以農民的自身意愿為前提，以保護農民的利益為基礎，充分考慮各方的參與和貢獻，建立和完善靈活的宅基地流轉收益分配機制。同時，在持續實踐的過程中，要注意積累經驗，積極鼓勵村集體和村成員達成雙贏的局面。