鄉村振興中我國耕地利用問題的探討

□楊秀琴

（廣東省社會科學院 廣東 廣州 510610）

據第三次全國國土調查公報顯示，2019 年我國耕地總面積約1.29 億hm2，大陸總人口達14.05 億人。為了保障糧食安全，我國長期堅持實行嚴格的耕地保護制度，堅決貫徹耕地“占補平衡”政策。鄉村振興戰略實施以來，特別是新冠肺炎疫情暴發以來，黨中央反復強調遏制耕地“非農化”和“非糧化”，并進一步提出采取“長牙齒”的硬措施保護耕地。在我國鄉村建設和發展如火如荼的新時期，在農村建設用地需求大量增加的情況下，如何更有效地保護耕地是需再次認真研究的問題。文章基于調研事實分析了當前我國鄉村振興中耕地利用存在的問題，指出這些問題產生的原因，并結合鄉村振興的要求和目標，探討優化耕地利用的路徑。

1 鄉村振興中耕地利用存在的問題

首先，耕地違法利用仍時有發生，耕地非農化、非糧化問題仍然突出。我國實施的鄉村振興戰略明顯加快了農村的發展，因此鄉村振興用地大量增加，耕地違法占用、耕地非農化非糧化問題也再次凸顯。

①借鄉村生態振興之名將耕地非農化、非糧化。為了加快鄉村旅游發展或實現其他生產性目的，一些地區利用鄉村“生態振興”的機會，借治理河流、湖泊等名義擴建、改建湖面或流域而違法占用耕地的問題頻繁出現。②借“美麗鄉村”建設之名將耕地非農化非糧化。在鄉村振興發展推動下，為了加快推進“美麗鄉村”建設，一些地區在打造鄉村旅游景點時易出現耕地非農化、非糧化行為，將耕地挖成湖或轉種花草樹木是其中最為普遍的耕地非農化、非糧化行為。③借設施農用地和臨時用地之名非法占用耕地。隨著鄉村振興戰略的實施，“農業強”成為“產業振興”的主要內容之一，農業現代化發展的步伐也隨之加快，農業設施用地因而大量增加，全國借農業設施用地的名義違法占用耕地大建棚房、休閑運動場所及鄉村旅游設施的現象增加。據農業農村部和自然資源部2018 年對設施農用地和大棚房的清理整頓結果顯示，全國共排查各類農業設施1 815.7 萬個，發現“大棚房”問題16.8 萬個，涉及占用耕地8 666.67 hm2[1]。

其次，耕地利用方式仍較傳統，種糧成本高、收益低，耕地拋荒問題仍存在。雖然近年來我國更加重視糧食生產和耕地利用保護問題，但是耕地利用仍存在規模小、利用方式落后等問題。

①耕地利用方式仍較傳統，耕地利用水平有待提高。我國人均耕地面積小，分布零散。除了糧食主產區之外，我國其他地區的糧食生產仍以傳統耕作模式為主，耕地利用分散、粗放的特征仍較突出，生產機械化水平有限。而且從事農業生產的勞動力普遍存在老齡化、生產技術水平低下、專業能力不足等特征，農業生產新技術和優良品種在許多地區難以得到廣泛的應用和推廣，耕地利用水平有待進一步提高。②耕地拋荒問題仍存在。盡管我國早已完成了農業稅費改革，免收農業稅、特產稅和村級上交提成等稅費，實行了種糧補貼、農資綜合補貼、農業生產性補貼等補貼政策，從推動鄉村振興發展以來，我國還加大了“三農”的補貼力度，但一些地區仍出現耕地撂荒的問題，甚至出現了利用國家增加補貼的機會，先騙取國家補貼后拋荒耕地的行為。據實地調查，鄉村振興戰略實施以來，廣東省某縣的農民為了騙取種糧、種菜等補貼，在政府發放補貼之前，短時間內搶播搶種，以應付相關部門發放補貼前的田間耕作實況拍攝和檢查，在檢查完畢之后，當地農民如愿領到了補貼，之后就停止了對農作物的管理和后續耕作，任由農作物自生自滅，導致農作物全部腐爛在農田里，造成了廣大耕地的實質性拋荒。③種糧成本高、收益低，糧農種糧的積極性和耕地的產出率有侍提高。長期以來，我國農業支出占國家總財政支出的比重較小，雖然實施鄉村振興戰略后，我國加大了財政支農力度，但目前對糧農的補貼仍較少。2021 年我國糧食播種面積為1.6 億hm2[2]，中央財政對農民發放耕地地力保護補貼1 204.85 億元和一次性種糧補貼200 億元[3]，平均耕地的補貼僅為80.69 元/667 m2。在我國家庭聯產承包責任制下，農戶除了領取國家相關補貼之外，需承擔種糧的絕大部分費用，在汽油、柴油、農藥、化肥、除草劑、農具器械等農業生產要素價格不斷上升的情況下，農戶所承擔的生產成本也不斷上升，但是糧食價格的上漲幅度又遠低于生產成本的上漲幅度，這導致農民的種糧收益更低。另外，在我國快速的城鎮化進程中，農民通過外出打工獲得的工資已遠超過其種糧收入，故農民種糧的積極性不高，耕地的產出率仍有待提高。

再次，耕地污染問題仍突出。國內自然資源和生態環境問題已影響到食品安全保障水平，目前，每年有1 200 萬t 糧食受土壤重金屬污染[4]。可見，在我國長期實行嚴格的耕地保護政策下，耕地污染問題仍較突出，其具體表現有以下3 方面。

①人們長期對耕地質量保護的意識不強，對耕地造成人為污染的行為時有發生。據新華社報道，江蘇泰興一家化工企業借農地復墾的名義，從2016 年底至2017 年底陸續將近8 000 t 單氰胺廢渣偷埋在當地多個村莊，為了套取復墾項目資金，村干部默許企業進村掩埋廢渣，導致當地的農地受到嚴重污染。其中泰興市張橋鎮薛莊村一處面積為0.667 hm2的危廢填埋點，用鐵鍬開挖50 cm 深后依然可見“黑土”[5-6]。②鄉村振興中相關主體引進了不完全符合環保和環評標準的項目，造成耕地污染。在我國2017 年提出鄉村振興戰略之后，各種鄉村振興項目紛紛進入農村，農村進入了新一輪的大發展、快發展、熱發展的階段。在這一輪發展熱潮中，為了不錯失投資或招商引資的戰略機遇，地方政府、村集體、農民、企事業單位等相關主體可能存在利益短視而隱瞞了企業和項目在環保方面的實情，最后引進了具有污染性的項目，并對耕地造成了污染。③不科學或落后的生產方式導致耕地污染。一方面，糧農為了追求產量，加大了農藥、化肥等化學品的用量，這些化學品直接導致了耕地污染。另一方面，一些企業生產部門生產技術水平落后、專業技術設備陳舊、污染物處理不及時、不徹底等都易導致生產性污染物污染耕地。

2 鄉村振興中耕地利用問題出現的原因分析

首先，多種因素共同造成了我國耕地違法占用，耕地非農化、非糧化仍是耕地利用中的突出問題。耕地利用管理不到位、耕地利用主體對耕地利用功能的認識不全面、相關懲罰力度不足是耕地違法占用，耕地非農化、非糧化問題仍較突出的重要原因。

①農村土地管理力量薄弱，耕地分布分散，管理難度大。由于我國長期實行城鄉二元土地所有制，而且我國農村土地廣袤，農村土地利用管理不到位的情況長期存在。對于耕地的管理，我國雖然實施了耕地占補平衡政策，對耕地實行嚴格的保護，但是由于分布零散，對耕地的具體利用仍難以實現及時、有效、全面的管理和監督，這是導致耕地違法占用，耕地非農化、非糧化問題仍然突出的重要原因。②一些地方政府對鄉村振興戰略的要求認識不夠深刻，對耕地利用的功能認識不全面，忽略了耕地利用的生態屏障、科普教育、旅游休閑、養老康養等功能，未能將耕地保護與鄉村生態振興、糧食安全、美麗鄉村建設納入統一的范疇，而刻意將耕地轉用于人工造景，導致了耕地的非農化、非糧化問題。③違法占用耕地的懲處措施難以對耕地違法利用行為起到根本的遏制作用。按2020 年新實行的《土地管理法》規定，非法占用耕地并進行非農化使用的行為有以下幾種懲處措施：限期改正或者治理；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾；退還非法占用的土地；限期拆除或沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；恢復土地原狀；對主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，可以處以罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任；對非法占用土地建住宅的，責令其退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。這些懲處措施中最嚴格的是“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但是在實踐中違法主體因違法占用耕地而被追究刑事責任的較少。可見，在現行的制度框架下，耕地違法占用的成本較低，這是我國耕地違法占用，耕地非農化、非糧化行為時有發生的另一個重要原因。

其次，糧食生產的天然弱質性和收益比較低的特征影響了糧農種糧的積極性，降低了耕地利用水平，決定了糧農種糧和保護耕地的態度。

①糧食生產受自然條件的影響較大，氣候等自然災害極易導致糧食減產、糧農減收，降低糧農種糧和保護耕地的積極性。②糧食市場競爭力較弱，市場價格波動極易引起糧農增產不增收，打擊了糧農種糧和保護耕地的積極性。③與二、三產業相比，糧農種糧的行業利潤較低，農民通過非農就業所獲得的收入成為農民收入的主要組成部分。在利益的驅動下，農村青壯勞動力、有一定文化水平的勞動力都選擇外出就業，留守農村從事糧食生產的優質勞動力較少，降低了耕地利用水平和產出效益。

再次，經濟長期粗放增長和耕地污染防治機制不完善是耕地污染仍較嚴重的主要原因。由于我國經濟粗放式增長的時期較長，粗放式的發展理念影響較為深遠，這在耕地污染問題上就表現為耕地利用主體易引發耕地污染問題，而耕地污染防治主體則易忽視構建完善的耕地污染防治機制。因此，我國耕地污染問題仍較嚴重。

①一些市場主體在資源利用過程中的環保意識仍較薄弱，仍未完全形成環保、清潔的生產理念，易因貪圖生產的便利而出現故意的耕地污染行為。②雖然我國提出了在鄉村振興發展戰略，但相關主體仍未完全糾正粗放式的發展理念，未完全堅持可持續發展觀。在推動鄉村振興發展中為了加快項目引進的速度，引進廢氣、廢水、固體廢棄物等工業污染物排放超標的項目，這些工業污染物通過大氣沉降、水體循環、固體廢棄物排放等路徑進入耕地土壤循環系統，使耕地中的鎘、汞、砷等重金屬嚴重超標，直接造成了耕地污染。③一些糧食生產主體未完全形成和踐行科學發展觀與新發展理念，未能堅決貫徹農業高質量發展的要求，對耕地質量保護和耕地土壤生態系統的維護意識、積極性和力度還遠遠不足。在追求糧食產量時未能學習和使用先進的科學技術、選用優良的品種，而采取了大量化肥、農藥、除草劑等化學品，這是造成我國耕地面源污染的重要原因。④耕地污染防治機制不健全，關于耕地污染的監控管理體系、污染治理機構建設、污染治理資金來源和投入機制等不完善，這就容易導致我國耕地污染事件發現時間晚、治理機構力量弱、治理資金不足等問題，進而導致了耕地污染問題解決速度慢、效率低，造成我國耕地污染問題嚴重的局面。

3 鄉村振興中優化耕地利用的路徑

3.1 強化管理，減少耕地違法占用，遏制耕地非農化和非糧化

隨著鄉村振興發展，農村建設用地的需求明顯增加，我國需采取更有效的措施防范和解決耕地違法占用的問題，減少耕地非農化、非糧化問題。第一，強化耕地利用的動態執法監管。在我國目前鄉村振興建設項目大量增加的情況下，相關部門需利用遙感、大數據智慧監管系統等先進技術專門對耕地及鄉村建設重點區域的耕地利用進行實時監測，強化耕地保護的實時動態監管，及時制止和懲處耕地違法行為。第二，加強國家自然資源督察機構對耕地利用保護責任部門的監督。著重加強對各級政府和主管部門耕地保護履職情況的督察，以實時監管數據、落實處罰措施及整改結果等作為衡量各級政府和主管部門履行耕地保護職責的評價標準，對貫徹國家耕地保護政策不全面、土地動態執法監管成效低、打擊違法占用耕地行為不力、落實耕地占補平衡政策不到位、補充耕地講數量不講質量、隨意調整永久基本農田保護數量和范圍等行為予以嚴懲，進一步提高各級政府及主管部門的耕地保護成效，確保鄉村建設與耕地保護兩不誤。第三，專項監管和整治與農業設施用地相關的耕地違法占用行為。建議對借農業設施用地之名違法占用耕地建設運動、休閑、旅游、餐飲等場所的行為嚴加懲治，并堅決落實處罰政策和耕地復墾的整改措施，重罰造成耕地完全毀壞的違法用地主體，并責令其通過異地復墾、異地耕地指標對購、足額上交耕地復墾費等方式落實耕地保護的要求，對情節嚴重、構成犯罪的，需堅決依法追究其刑事責任。

3.2 多措并舉提高耕地利用水平

“藏糧于地”，鄉村振興中實現“農業強”的目標離不開耕地的合理利用，建議采取以下幾個措施優化耕地利用。第一，繼續鼓勵和推動土地流轉，促進土地適度規模經營。利用鄉村振興帶來的農村要素再配置的機遇，大力鼓勵土地流轉，加快培育新型農業經營主體，積極構建農村土地流轉服務機構引導相關機構開展土地流轉服務，提高土地流轉效率，從而解決農民外出務工等原因導致的耕地拋荒問題，改善土地經營仍過于分散、經營方式仍過于傳統的問題，提高土地利用的規模效益。第二，加大政府財政支農的力度。繼續增加農資綜合補貼、種糧補貼、農業生產性補貼等，并確保“多種多補、少種少補，誰種補誰、真種才補”，杜絕騙種騙補的現象，以更好地發揮政府補貼在保護糧農種糧積極性、保護耕地、保障糧食安全等方面的作用。第三，進一步完善政府支農政策。政府可針對新型職業農民、家庭農場、種糧大戶等新時期糧食生產的重要主體制定和實施耕地質量保護的鼓勵政策。比如，專門對這一群體制定和實施輪作休耕補貼政策，以充分發揮在種糧、保護耕地地力等方面的作用。第四，加強農資市場的監管。規范農資市場秩序，防范區域性農資市場短期的類似壟斷的行為，防止農資價格上漲過快。同時，利用鄉村振興中各種生產資料流通媒介與方式得到建設和完善的機會，暢通農資流通渠道，防止因農資流通不暢而引起農資供給主體抬價欺騙農民的行為，避免人為提高種糧成本而導致耕地撂荒的問題。第五，提高糧食生產的現代化水平。加強先進種植技術、優良品種、先進灌溉體系、現代農業智慧管理系統等的應用和推廣。努力擴大新型職業農民群體的數量，并積極開展職業農民的職業能力和專業技術培訓，讓農民具備發展現代農業特別是智慧農業的素質，具有掌握和運用種糧先進技術的能力，從而提高農民耕作的現代化水平，提高種糧的勞動生產率和耕地利用效益。第六，注重耕地利用與周邊第二、第三產業用地利用相協調。根據鄉村振興中一二三產業融合發展的新方向和新要求，將耕地利用與鄉村生態振興、產業振興等要求相結合，拓展種糧的功能和模式，大力發展生態農業、休閑農業、都市農業等新型農業。通過建設科普教育基地、打造藝術稻田、構建現代農業示范區和現代農業綜合園區等方式，將種糧與農業休閑、養老康養、科普教育、觀光旅游、鄉村民宿、農耕文化傳播等產業相融合，增加種糧的附加值，促進耕地利用與第二、第三產業用地利用相協調，提高耕地利用的綜合效益。第七，推廣耕地輪作休耕制度。

3.3 整合多方力量，綜合治理耕地污染問題

耕地是糧食生產的基本要素，耕地質量對糧食的產量和質量起基礎性作用。耕地污染對我國糧食安全、糧食生產提質增效及國家生態安全等具有較大的影響，是我國農業高質量發展的瓶頸之一。在鄉村振興背景下需按農業高質量發展和生態振興的要求，有效推進耕地污染防治，從質量和生態上保護好耕地。第一，在轉變經濟增長方式中切實加快貫徹新發展理念，增強全社會共同保護耕地的意識。通過宣傳和教育強化市場主體的新發展理念，從思想意識上杜絕市場主體可能對耕地造成污染的行為。按轉變經濟增長方式和貫徹新發展理念的要求，引導企業采取環保清潔的生產方式，做到節能減排，減少耕地污染。按發展現代農業、高質量農業和綠色環保高端新型農業等需要，引導糧食生產主體科學開展生產，減少化學品對耕地的直接污染。建設完善全要素耕地保護制度，注重數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護機制，著重改變目前我國對耕地質量和生態保護還遠遠不足的情況。第二，制定和完善鄉村項目引進和建設的環保與環評標準。在引進鄉村項目中充分考慮耕地質量和生態保護的要求，確保引進的項目符合環保準入標準，同時確保項目建設和企業生產符合相關環評標準，盡量將生產性的耕地污染控制在發生之前。第三，鼓勵企業提高減少耕地污染的能力。引導企業積極更新生產設備和技術，支持技術研發部門努力研發企業生產的環保節能技術，并鼓勵企業適時實施生產技術的更新換代工程，及時淘汰落后產能，減少耕地污染物的排放。對難以避免耕地污染物排放的企業則需要求企業采用現代先進技術科學處理排放的污染物，將其可能產生的耕地污染行為和影響降到最小。第四，完善耕地污染治理體系。積極開展受污染耕地的修復治理工程，完善耕地污染治理機制，對嚴重受污染的耕地制訂專門的治理規劃或方案，明確治理機構和主體，并落實履職和追責制度，確保嚴重受污染的耕地得到根本的治理，為我國農業高質量發展創造良好的基礎條件。第五，拓寬耕地污染治理的資金來源。鼓勵社會資金參與耕地污染的防治，增加耕地污染治理和質量修復資金，確保耕地污染治理修復結果符合相關標準，避免耕地污染治理流于形式，有效實現對耕地資源的生態保護，助推鄉村“生態振興”“農業強”“農村美”等要求和目標的實現。