長期護理保險籌資機制試點困境及推廣措施
——以黑龍江省齊齊哈爾市為例

□崔艷蕾

（哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院 黑龍江 哈爾濱 150028）

1 研究背景

目前，黑龍江省60 周歲以上的老年人口有551.11 萬人，失能及半失能的老年人口超過137 萬人，占全省老年人口總量的24.8%。這在客觀上說明黑龍江省老年人口數(shù)量龐大，老年群體健康水平下降，無法自我照顧和維持原有的生活品質(zhì)。由于傳統(tǒng)思想和生活方式的改變，家庭規(guī)模逐漸縮小，導致家庭護理能力逐漸降低，如何護理失能老人成為亟待解決的社會問題。長期護理保險的建立是對國家現(xiàn)有社會保險制度的補充，可以有效保障參保人員失能時期的生活質(zhì)量和人格尊嚴，為有失能人員的家庭提供人力與財力支持。

長期護理保險被稱為社保“第六險”，主要是以社會互助共濟的方式籌集資金，通過系統(tǒng)科學的評定程序，為符合要求的長期失能人員提供日常起居的照顧和醫(yī)療護理服務(wù)或提供資金保障的一種社會保險制度。與醫(yī)療保險相比，長期護理保險更注重對患者失能后的生活照顧和護理服務(wù)，而不是醫(yī)學救治；以提供服務(wù)的形式滿足失能人員的基本生活需求，而不僅是提供經(jīng)濟來源。

然而，要實現(xiàn)和保障良好的護理服務(wù)離不開持續(xù)穩(wěn)定的資金。因此，合理的籌資機制是長期護理保險運行的關(guān)鍵，影響著長期護理保險服務(wù)對象的數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量。

劉金濤和陳樹文（2011）[1]認為，長期護理保險籌資機制是在長期護理保險資金籌集過程中，為了提高資金籌集質(zhì)量，由管理者實施的一套制度規(guī)則和安排。戴衛(wèi)東（2015）[2]認為，未來我國應(yīng)構(gòu)建多層次籌資的長期護理保險制度，參保范圍應(yīng)覆蓋全體國民，針對低收入老年群體給予津貼補助，針對高收入人群增設(shè)商業(yè)保險模式。吳海波等（2018）[3]認為，目前全國試點的籌資機制大多以個人、企業(yè)和政府為主體，依然存在風險，應(yīng)該增加社會化籌資，如機構(gòu)團體捐贈、福彩體彩公益基金等。雷曉康和馮雅茹（2016）[4]提出，在繳納長期護理險期間，若參保人員暫時失業(yè)，其費用由失業(yè)保險基金承擔，靈活就業(yè)人員本人承擔全部保險費用。政府應(yīng)留有5%的資金，以均衡各地區(qū)之間的差異。

2 黑龍江省齊齊哈爾市長期護理保險制度試點內(nèi)容

齊齊哈爾市作為黑龍江省長期護理保險制度試點城市，僅把市本級（除梅里斯地區(qū)）參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人員納入?yún)⒈７秶１Ｕ蠈ο鬄槭軤顟B(tài)超過6 個月并通過評定程度測評，被認為符合重度失能標準的已參保人員。長期護理保險基金按年度籌集，個人繳費部分通過個人賬戶或門診統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)，逐漸落實到個人繳費，剩余部分由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃入。

籌資標準方面，所有參保對象的保險費定額同等，即60 元/（人·年）（按齊齊哈爾市上年度統(tǒng)計局公布的在崗職工月平均工資的1.5%左右確定），其中參保人員繳納30 元/（人·年），醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金籌集30 元/（人·年）。

3 黑龍江省齊齊哈爾市長期護理保險制度試點的困境

3.1 參保群體單一

社會保險追求社會公平，籌資的公平性應(yīng)體現(xiàn)在參保人員不受政治因素、經(jīng)濟因素、文化因素限制，享有同等的參與權(quán)利與機會。由于衰老是不可避免的自然規(guī)律，每個社會成員都會面臨老年失能的風險，安享晚年是每個社會成員的普遍需求。齊齊哈爾市作為東北老工業(yè)基地，擁有較高的老年撫養(yǎng)比、較低的自然出生率以及年輕勞動力人口流失，導致醫(yī)療保險基金自身籌集和支出壓力很大，政策優(yōu)先覆蓋參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的人群，但占據(jù)更大比例的參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的人群沒有享受政策的資格。政策可以對參保人群進行人為分割，而“失能”并不會因為群體差異進行選擇，未被政策覆蓋的患者和家庭不僅面臨巨大的風險，也承擔著巨大的壓力。此外，與城市先進的醫(yī)療衛(wèi)生水平以及完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，農(nóng)村地區(qū)失能老人對長期護理保險的需求更為迫切。

3.2 籌資渠道狹窄

目前，齊齊哈爾市長期護理保險籌集資金主要通過劃撥醫(yī)療保險基金獲得，但政府和企業(yè)作為兩大重要的籌資主體并未提及相應(yīng)責任，因此形成了過分依賴醫(yī)療保險基金的局面。齊齊哈爾市老年人口基數(shù)大，相比之下勞動力人口不足，導致醫(yī)療保險基金繳費壓力較大，且需要將一定比例的資金劃轉(zhuǎn)到長期護理保險基金池中，使醫(yī)療保險基金不足以支撐其發(fā)展。隨著社會老齡化和高齡化程度不斷增加，且老齡化進程不可逆轉(zhuǎn)，老年群體面臨失能的風險愈來愈大。在低自然增長率的現(xiàn)實情況下，日益增加的老年失能群體的照顧護理需求，必然導致護理成本激增。為了滿足長期護理保險健康發(fā)展的要求和促進長期護理保險制度的建立實施，建立獨立和多元化籌資渠道很有必要。

3.3 定額籌資標準較低

齊齊哈爾市長期護理保險制度在實施初期按照統(tǒng)一的定額籌資標準，即60 元/（人·年）的額度籌集，不受參保人員個人的收入水平、健康狀況及年齡差異等因素影響。首先，齊齊哈爾市“一刀切”的籌資模式忽視了社會成員的收入水平、生存壓力及生活狀況等個體差異，無法從宏觀上重新調(diào)節(jié)社會各階層人員的收入差距，不利于實現(xiàn)共同富裕的目標，不利于從根本上維護社會穩(wěn)定。其次，與全國其他試點城市相比，60 元/（人·年）的保費處于相對較低的水平。較低的繳費標準影響長期護理保險基金的積累，必然限制保障對象覆蓋范圍以及服務(wù)項目的多樣性，阻礙保障水平的提升，從而難以滿足參保人員的現(xiàn)實需求，不能達到理想的保障效果。

4 黑龍江省推廣長期護理保險的措施

4.1 擴大覆蓋范圍

要想確保長期護理保險制度的公平性，就必須進一步擴大參保對象范圍。黑龍江省在長期護理保險推行過程中，充分發(fā)揮醫(yī)療保險廣泛覆蓋的優(yōu)勢，將長期護理保險與醫(yī)療保險兩個險種相結(jié)合，即長期護理保險的參保對象以參加基本醫(yī)療保險的參保人員為基礎(chǔ)。近年來，黑龍江省城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，超過城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人數(shù)的兩倍。只有同時覆蓋城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的參保人員，才能確保農(nóng)村和城市失能老人具有同等獲得護理服務(wù)的機會。

從我國養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度的并軌整合歷程可以看出，城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、群體差異不僅造成了制度本身的不公平，也造成了經(jīng)濟成本和時間的浪費，成為深化制度改革的障礙。所以，長期護理保險制度在運行之初就應(yīng)該充分擴大覆蓋范圍，避免留下制度碎片化的隱患。

4.2 拓寬籌資渠道

有效拓寬籌資渠道，可以保障資金籌集的數(shù)量及穩(wěn)定性。首先，應(yīng)該明確籌資主體責任，進行獨立籌資。政府作為最主要的籌資主體，應(yīng)積極提供財政補貼，一方面為長期護理保險這一新險種的建立實施提供經(jīng)濟支持，保障其持續(xù)、穩(wěn)定運行。另一方面要明確政府的主體地位，將政府主體責任前置，避免制度運行過程中一味要求政府兜底。企業(yè)是社會責任的承擔者，在履行繳費責任的同時可以提高企業(yè)口碑，從而吸納更多人才。值得一提的是，面臨逐漸深度老齡化的現(xiàn)實狀況，為了減少代際矛盾，退休人員作為主要受益人群，應(yīng)按照權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則承擔繳費責任。其次，在此基礎(chǔ)之上，福利彩票收益、慈善機構(gòu)及愛心人士募捐等均可以列入拓寬籌資渠道的有效形式。

4.3 科學厘定籌資標準

科學的籌資標準是長期護理保險基金積累的有效保障。首先，政府應(yīng)該根據(jù)自身財政能力水平，結(jié)合黑龍江省人口老齡化程度和失能人口數(shù)量進行科學分析，對長期護理保險進行補貼，支持和保障這一新險種的實施運行。其次，企業(yè)作為社會責任承擔者，在“減稅減費”的前提下，通過合理配置各險種的繳費比例，合理設(shè)置長期護理保險的繳費標準。再次，應(yīng)根據(jù)參保者個人收入情況及家庭負擔情況設(shè)定彈性繳費標準，對于低收入人群予以一定政策傾斜和補貼，保證參保群體和集資范圍具有廣泛性；對于高收入人群，應(yīng)設(shè)定較高水平的繳費標準，以“多繳多得”為原則，提高這類群體的繳費積極性，同時實現(xiàn)國民收入的再分配功能。