積極生育支持背景下家庭生育支持政策與生育率的歷史轉變
——基于中國、日本、韓國、俄羅斯、美國和德國的比較分析

王紅漫，楊 磊，金俊開，王玉琪

(1.北京大學醫學人文學院，北京 100083；2.中央民族大學民族學與社會學學院，北京 100081)

人口發展是關系中華民族發展的大事。2021年7月發布的《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，并取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施[1]。這一積極生育支持政策的出臺引起了廣泛關注和討論。我國于2015年實施全面二孩生育政策，但每年新增出生人口并未達到預期。世界范圍內的生育率不斷下降是20世紀下半葉人口領域最重要的變化之一。隨著工業化、城市化和現代化進程的加快，世界各國都經歷了生育率水平逐漸下降的歷史趨勢，但是每個國家政治、經濟、文化和制度等方面存在較大差異，因此在生育率水平轉變上也存在很大的差異性和非同步性。本文在回顧家庭生育支持政策和生育水平之間關系的基礎上，運用中國、日本、韓國、俄羅斯、美國和德國6個國家在1960-2018年的生育歷史轉變數據，分析生育支持政策與生育率轉變的關系，以期對我國家庭生育支持政策完善及調整提供參考。

1 全球生育狀況、家庭生育支持政策與生育率概述

1.1 生育狀況回顧

二戰結束后，隨著政治環境逐漸穩定和經濟發展，世界各國基本都經歷了一個短暫的生育高峰，即戰后“嬰兒潮”。新中國成立初期的總和生育率達到6.7[2]。日本在1947-1949年的總和生育率在4.5左右，韓國在戰后恢復期一直到20世紀50年代末，總和生育率也一度達到了6.33的高水平。自20世紀60年代起，大部分發達國家和社會的生育率開始下降，并且在20世紀八九十年代歐洲一些國家總和生育率降到1.5以下，因此“低生育率陷阱”成為發達國家社會和經濟發展過程中不得不面對的人口現實。伴隨生育率轉變和家庭核心化趨勢，歐洲學者提出了“第二次人口轉變”理論，旨在從后現代化的視角基于婚姻、家庭和生育模式的轉變對超低生育率現象做出解釋[3]。

生育行為既有生物屬性，更有社會屬性，即人類的生育行為更多地受到社會、經濟、文化、制度等社會性因素的影響。系統論認為人口系統是一個整體性系統，包括內部結構和外部結構兩個相互關聯的系統，內部結構包括人口再生產結構如性別、婚姻、家庭結構等。因此生育率的變化是人口系統內部和外部結構相互作用的結果[4]。隨著現代化進程中女性社會地位的不斷提升，初婚初育年齡不斷推遲；避孕方法的發展，讓女性可以控制自身的生育；醫療衛生的進步，讓嬰幼兒死亡率大幅下降，不必“多生以防不測”；傳統的性別和家庭觀念逐漸消解，宗族以及宗教勸生催生的影響力淡出，同居和離婚率的不斷攀升，生育率也隨之受到很大的影響。在現代社會低生育背景下，號召低生育意愿的人們主動生育的想法幾乎是不可能實現，不同國家和社會也出臺了很多鼓勵支持女性生育的各種社會政策，例如育兒支持、稅收支持和優惠等，其中家庭生育支持政策被認為是生育率變化的重要影響因素之一。生育政策出臺的時機對生育率的支持作用非常重要，不同的國家對本國的生育政策改革內容和步伐均存在差異，由此也導致生育率水平變化的不同步。

1.2 家庭生育支持政策及生育率

在傳統社會里，家庭是生育行為發生的最主要單元，家庭成員是女性生育支持的主要來源；國家政策主要作用于勞動力市場，對家庭生育的支持是私人領域的問題，而不是公共議題[5]。二戰結束之后，隨著世界范圍內現代化和城市化的快速推進，家庭形式發生很大變化，核心化趨勢愈加明顯，同時離婚率和單親家庭比例上升，因此單純依靠家庭進行生育支持顯得力不從心，“家庭照顧”逐漸從家庭私人領域進入公共領域，家庭政策成為20世紀80年代社會政策發展的主要內容[6]。隨著世界各國女性受教育程度、社會地位和勞動參與率的不斷提高，工作與家庭之間的沖突已經成為影響女性生育意愿的最重要的客觀原因，女性的生育機會成本與日俱增。除了生育和養育的直接和間接成本逐漸升高之外，生育支持成為女性生育決策中最重要的考量因素之一。因此家庭支持政策能夠在一定程度上撬動生育率的上升趨勢或者保持當前生育水平的原因主要在于它能夠幫助家庭中的女性平衡生育、養育和工作之間的張力。

1.2.1 家庭生育支持政策

西方發達國家基本在20世紀八九十年代逐漸進入低生育率社會，各國為了刺激生育，采取了各式各樣的社會支持政策。家庭生育支持政策在各國有不同的內容和形式，總結起來，主要有：①經濟政策(包括照護津貼、兒童津貼、家庭津貼、稅收減免等)；②時間政策(女性產假和男性陪產假、親子假、彈性工作時間等)；③服務政策(如居家幫助、社區托育、公立機構托育、課后照顧)。

家庭生育支持政策是一套組合拳，采取的內容和組合的形式對女性生育率的影響差異很大。對于女性生育的支持主要考量是在女性勞動參與率提高的既成現實背景下，如何幫助女性緩解工作和家庭沖突及其帶來的生育壓力。例如，如果一個國家將家庭生育支持政策的重點放在提供經濟服務上，那么這種政策的客觀后果可能是更多女性不得不留在家里自己照顧孩子。如果支持政策重點在為家庭提供育兒服務上，那么可能更多的女性會進入勞動力市場，實現家庭照顧的“去家庭化”趨勢。至于一個國家選擇哪種政策，更多會取決于各國社會經濟文化中對女性、家庭和勞動力的不同看法[7]。國外研究證實，通過降低女性生養孩子的直接成本和機會成本，為工作和生育相協調提供便利條件和政策支持，有利于提高女性就業參與率，反而會提高女性的生育水平[8，9]。

1.2.2 社會傳統觀念對生育的影響

中國、日本、韓國等東亞國家傳統上歷來強調家庭在生育和養育上的重要作用，包括女性在內的家庭成員承擔育兒和養老的主要責任，國家承擔的責任相對較少。但隨著東亞地區內部各國經濟發展速度的快慢差異，家庭形式和結構發生很大變化，生育率也開始出現下降趨勢，家庭生育支持政策也逐漸被提上日程。越來越多的研究顯示，東亞社會中女性面臨更多的工作-家庭沖突，生育率水平下降速度較快。從歐洲國家來看，歐洲福利國家體制有不同類型，不同類型下的福利國家采取的家庭支持政策也有很大差異。根據埃斯平-安德森對福利類型的分類，歐洲福利國家類型及其特點分為自由主義國家，如英國傾向于弱干預，社會民主主義國家，如瑞典傾向于強干預，而保守主義國家，如德國傾向于有差別和針對性的干預，南歐國家的家庭主義傾向于弱干預而強調家庭責任[10]。瑞典作為北歐高福利國家的典型代表，其在經濟、服務和時間3個方面的家庭生育支持政策上提供的最多，其生育率水平也相對較高。英國對女性的生育時間支持較短，傾向于用市場手段解決育兒問題。德國強調公共支出的收入再分配作用，對女性就業支持非常有限。南歐國家更強調家庭責任，對女性的家庭生育支持最弱，生育率較低[7]。

2 中國、日本、韓國、俄羅斯、德國、美國的家庭生育支持政策和生育水平概述

2.1 中國

中國目前在家庭生育支持政策上相對缺乏，現行政策體系中只有女性產假制度，雖然部分地區有男性陪產假，但仍不足以對女性生育提供顯著支持。20世紀60年代中后期，中國部分城市開始宣傳和倡導計劃生育，總和生育率開始逐漸下降，80年代普遍開始實行計劃生育政策，生育率下降速度明顯。進入2000年后，總和生育率基本維持在更替水平2.1以下(1.6左右)，詳見表1、圖1。

2.2 日本

隨著越來越多的育齡婦女進入職場，日本和韓國女性同樣面臨工作-家庭沖突、育兒照料和撫育成本上升的困境。從日本的生育水平看(見表1、圖1)，總和生育率在20世紀60年代后波動下降明顯，尤其從20世紀70年代起始，該項數值由1970-1971年的2.16逐步跌至1980-1981年的1.74、1990年的1.54，2000年的1.36，2005年的1.26。由此可見，日本已處于長時間的低生育狀態。對此，該國的家庭生育政策也基本從經濟、服務和時間等3個方面著手布政。具體來講，經濟方面包括政府提供兒童津貼、育兒津貼等貨幣援助；在服務方面提供托幼服務，先后出臺“天使計劃”和“新天使計劃”，不斷完善育嬰室、保育所、課后照顧等支持服務；時間政策方面包括女性14周產假，2021年通過的《育兒護理休假法》修正案，鼓勵丈夫在子女出生8周內休最多4周的陪產假，只要在休假2周前向公司提出申請即可。與此同時，日本政府采取多項措施鼓勵日本女性就業和再就業，設立就業促進中心，為婦女提供就業培訓[11]。總之，日本的家庭生育支持政策主要目標是減輕職業女性生育和養育負擔，緩解女性工作與家庭的責任沖突，完善產假和兒童托育服務。從總和生育率變化可以看出，與2000年和2005年相比，2010年和2015年的生育率有了小幅上升。世界銀行統計數據顯示，日本女性勞動參與率從1990年到2000年一直穩定在40%左右，從2000年開始，女性勞動參與率逐年提高，到2019年升到44%[12，13]。應該說，這些生育支持政策對生育率有一定效果，但是并不是特別顯著。

2.3 韓國

20世紀60年代到80年代，韓國的總和生育率雖然從5.93降到2.57，但生育率依然保持著較高的水平。不過，韓國的總和生育率隨后長期處于下降趨勢，從80年代中期的1.58跌至2018年的0.98，創歷史最低。韓國政府從1996年開始放棄人口控制政策，實施鼓勵人口增長的政策。韓國家庭生育支持政策主要包括：在經濟方面，為0～5歲嬰幼兒提供20萬韓幣的保育費或家庭養育津貼，對低收入家庭提供照顧津貼及隔代家庭補貼；在時間政策方面，女性享有90天的帶薪產假和12個月的育兒假，男性有5天的陪產假；在服務政策方面，將0～3歲嬰幼兒教育納入學前教育體系，提供全天或臨時兒童照顧服務項目，對職業中斷的女性提供培訓和就業實習項目[14]。韓國的生育支持政策對生育意愿的影響程度非常有限，總和生育率持續下降，女性勞動參與率由1990年的39.5%波動上升至2019年的42.6%[15]，見表1、圖1。

2.4 俄羅斯

對于俄羅斯而言，1960-2018年的總和生育率整體呈下滑之勢。該趨勢的歷史性根源可以追溯到二戰時期。1940-1946年，俄羅斯的總和生育率從4.25降至2.81[16]。戰后10年總和生育率雖然基本維持在2.8到3.2之間，但從1955年到1965年該指數已經從2.83跌至2.13[16]，并于1966-1967年，跌破2.07，開始逐漸進入人口縮減再生產。隨后20年，總和生育率整體來說波動幅度不大，基本在1.89至2.10之間浮動，趨于穩定。直到前蘇聯解體以后，總和生育率再次逐年下降，至葉利欽執政末期最低已到1.15(見表1、圖1)。這一時期是前蘇聯解體后社會重新調整的階段，因此生育率也受到一定程度的影響。普京執政后，總和生育率停止繼續下滑，緩慢增加，2015年達到1.78以后，因俄羅斯金融危機又有所回落[17]。總體來看，俄羅斯歷史性地長期面對著生育率過低的窘境，正如普京在2006年提到的“人口問題是當代俄羅斯最尖銳的問題”[18]。為此，2007年10月，普京批準了《2025年前俄羅斯聯邦人口政策構想》[19]，俄羅斯開始實施鼓勵生育的人口政策。在經濟補貼層面，至2015年，孕婦早期咨詢補助可獲得543.67 盧布；婦女生育時可以一次性得到14,497.8多盧布的生育補貼；140天產假補助最多可達228,603.2盧布，工作年限少于2年的低工資或無收入婦女將獲得最低補助27,455.4盧布[20]。此外，政府還為照顧1.5歲以下嬰幼兒的家庭照顧者(失業婦女)提供第一胎每月2718.34盧布，二胎及以上每月5436.67盧布的兒童津貼，對有工作母親的補助額度不低于原工資的40%，不高于19,855.82盧布。2007年，最大額度僅為6000盧布[20]。此外，還有其他各種形式的津貼。在服務支持層面，政府支持發展各種形式(公立、私立)的學前教育機構，制定所提供的服務標準，促進發展各年齡兒童所需照顧和撫養的靈活提供方式，優先為職業女性的子女提供學前教育機構的名額。

圖1 1960-2018年中國、日本、韓國、俄羅斯、德國、美國總和生育率變化趨勢

表1 1960-2018年中國、日本、韓國、俄羅斯、德國、美國總和生育率 單位：‰

2.5 德國

德國從福利國家制度來講，屬于保守主義福利國家。德國總和生育率從20世紀70年代開始下跌到生育更替水平以下且逐年下降，從2010年開始僅有小幅上升趨勢，但是仍低于更替水平，見表1、圖1。德國政府非常重視家庭對生育的支持，生育率下降后政府出臺了一系列的社會政策鼓勵支持生育。從經濟支持上為家庭成員提供現金福利，尤其是育兒補貼和稅收減免。在服務支持上主要由非營利機構提供公共托育服務，此外還有家庭日托服務，托育機構得到政府大量的補貼。在時間支持上主要有帶薪產假，鼓勵女性通過“半就業”來平衡工作和家庭[7]。

2.6 美國

美國是一個移民國家，相對于美國白人來講，少數族裔生育率較高。美國總和生育率變化相對比較平穩，從20世紀70年代以后基本維持在生育更替水平上下，見表1、圖1。美國對于家庭生育的支持政策比較碎片化，每個州內部有不同的政策，總體來講，從時間政策上主要有無薪或者帶薪產假，生育津貼主要針對貧困家庭、殘疾和單親兒童家庭，托育服務多數由私立機構提供，主要有日托和早教等形式。一般來說美國還沒有形成全國性的強有力的生育支持政策[11]。

3 中國、日本、韓國、俄羅斯、德國、美國家庭生育支持政策和生育率變化特點比較

不同國家生育率在1960-2018年的動態變化和家庭生育支持政策特點，給我國完善家庭生育支持政策提供了經驗和啟示。比較發現，日本和韓國生育率在1980年代之后下降較快，在低于生育更替水平后，家庭生育支持政策似乎并無法有效對生育率起到刺激提升作用。日本和韓國與中國同屬于亞洲儒家文化圈，無論在歷史上還是當今現實社會，性別不平等依然存在。2021年世界經濟論壇發布了《全球性別差距報告》，在156個國家中，日本排名120位，韓國排名102位，中國在107位。日本和韓國在發達國家中仍然位居最末位。傳統性別角色要求日本和韓國女性承擔照顧家庭和孩子的主要責任，同時隨著女性受教育程度和勞動參與率的提高，女性在職場中仍然面臨較大的男女差距(如收入差距、晉升機會不平等)。雖然日韓女性勞動參與率提高，但是很多女性為了保持家庭和工作平衡，只能尋求兼職或者不穩定工作[23]。日本和韓國實施了很多家庭生育支持政策，但是收效甚微，部分原因在于很多服務并不能滿足生養孩子的需求，即女性仍然面臨強烈的家庭-工作平衡沖突，極大影響了女性的生育意愿。

俄羅斯自2006年實施刺激人口生育政策以來，生育率穩步提升至2015年1.7左右，但是近幾年開始出現下降趨勢。部分原因在于人們對于未來經濟的不確定性影響了生育意愿。因此可知，生育受到社會經濟環境的影響很大，單純依靠政策無法大力驅動生育率的提升。德國雖然財政資金投入托育服務，但是托育服務時間較短，從支持女性就業的角度效果很有限，因此無法降低女性的生育機會成本以及提高生育水平。美國作為移民國家，自20世紀70年代之后的生育率水平長期穩定在更替水平上下，刺激人口生育的政策性導向意愿不高，家庭生育支持政策呈現碎片化特征。該特征不僅體現在各州政策之間的差異性，還體現在各類有利于生育的政策散化于其他社會保障政策之中，未形成一系列全國性專門的家庭生育支持政策。生育支持政策和變化特點見表2。

表2 中國、日本、韓國、俄羅斯、德國、美國家庭生育支持政策和生育率變化特點比較

4 家庭生育政策對生育率的現實意義

全球面臨人口停滯和生育率下降問題，家庭生育支持政策是有效提升生育率的重要影響手段之一。生育率的即時和歷史數據是不同國家政策導向的邏輯基點，相關生育政策的實施造成了新的意料性或非意料性的后果，家庭生育支持政策與生育率的變化相互交織。所以，中國、日本、韓國、俄羅斯等6個國家之間呈現出不同的政策模式和生育率變化趨勢。分析日本、韓國、俄羅斯、德國、美國的家庭生育支持政策和生育率之間動態關系的對當前中國低生育率現實下的政策設計具有重要啟示意義。理解這一動態關系的抓手在于分析家庭生育支持政策是能否有效解決女性家庭-工作平衡沖突，緩解家庭育兒壓力，釋放生育活力。

從各國家庭生育支持政策出臺進程對生育率的影響來看，不同側重點的家庭生育政策對生育率的影響有差異。日本和韓國雖然實施了種類繁多的生育支持政策，但是從效果來看，生育率有小幅增長波動，但是效果很不明顯。日本和韓國生育率基本在1995年之后低于1.5，進入所謂的低生育率陷阱[24]。當一個國家或社會的總和生育率低于1.5，人口負增長慣性、理想家庭規模以及預期收入和消費之間的差距這3個“自我強化機制”導致生育率進一步走低。日本、韓國的低生育率同時還受到經濟社會發展、人口政策和國際化示范作用的影響，尤其在女性受教育程度和勞動參與率迅速提高的背景下，因此即使日本和韓國出臺了家庭生育支持政策，對生育意愿的刺激也十分有限。俄羅斯生育支持政策重點得益于經濟支持政策，其總和生育率在2010年之后有了明顯提高。德國生育支持政策主要重點在帶薪假期較長，而提供的托育政策支持相對比較有限。較長的帶薪假期并不利于女性重返職場，因此對生育的刺激十分有限。

5 對我國完善生育政策的建議

5.1 優化政策頂層設計，構建生育支持體系

中國已經處于長期低生育率狀態，近年來，國家一再調整生育政策，從“單獨二孩”到全面二孩政策調整不過幾年時間，2021年8月20日三孩生育政策正式入法[25]，中國生育率水平已經擺脫了生育政策的限制。中國女性受教育程度不斷提高，女性勞動參與率在全世界也排在前位。因此，既保證女性就業，同時又要鼓勵生育，是政策制定者面臨最大的設計難題。中國目前的生育支持政策層次低、內容較為單一且缺乏可持續性：產假缺乏靈活性，基本沒有育兒假和家庭照顧假，現金補貼少，家庭生育成本依然巨大，托育服務供給嚴重不足，管理制度尚未理清。未來需要通過優化生育支持的假期制度，加大對生育的經濟支持，完善嬰幼兒托育服務以及促進育齡女性平等就業權益等方面建立健全中國生育支持政策體系[26]。

5.2 保障女性就業權益，釋放家庭生育活力

當現代女性越來越難在家庭和工作之間取得平衡的時候，保障女性的就業權益至關重要。在女性參與勞動力市場趨勢不斷增加的全球背景下，家庭生育支持政策的“再家庭化”(鼓勵女性回歸家庭)的政策必然無法提高生育率。未來政策方向必然是“去家庭化”[7]，通過經濟、時間和服務3種政策方向的有效組合，支持女性就業保證女性的全職工作時間，延長女性的帶薪產假，為嬰幼兒提供更多托育服務，通過全方位的政策組合積極解決女性家庭-工作平衡沖突，緩解家庭育兒壓力，釋放生育活力。

5.3 提升民生保障水平，降低撫養直接成本

當前中國民眾低生育意愿的形成與經濟社會發展、制度變遷、人口政策等方面有復雜而又深刻的聯系，最現實的原因就是適齡生育群體面臨著“不敢生”“生不起”“養不起”的生育壓力[27]。2020年第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口為26,402萬人，占18.70%，其中，65歲及以上人口為19,064萬人，占13.50%[28]與 2010 年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升 5.44 個百分點，65歲及以上人口的比重上升 4.63 個百分點，與上個10年相比，上升幅度分別提高了2.51和2.72個百分點[29]，這組數據表明我國老齡化趨勢日益加劇，當代年輕人不僅面臨著贍養夫妻雙方老人的壓力，在生育問題上更面臨著教育、房價、醫療等方面的經濟壓力。各級政府應該進一步落實“三孩”生育政策法制[22]保障，強化組織實施，通過采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔，降低撫養直接成本，進而緩解生育壓力。