江蘇省疾控機構人力資源配置現狀及公平性分析

劉可慧，杜晶琳，王 玲，張丁杰，魯 翔

(南京醫科大學，江蘇 南京 211100)

公共衛生建設有利于促進疾病的預防與控制、保障和改善人民健康[1]。作為公共衛生體系的重要組成部分，疾病預防控制機構承擔的工作在公共衛生服務中占據著重要地位，而人力資源則是其發揮作用的最關鍵要素，它決定了疾控機構的工作能力、服務水平和工作效率[2]。人力資源配置的公平性影響著公共衛生服務是否能按需分配和均等化、高效化實施等問題[3，4]。2020年新冠肺炎疫情發生以來，習近平總書記多次指示改革完善疾控體系，在2020年6月2日召開的專家學者座談會上，習近平總書記強調疾病預防控制體系是保護人民健康、保障公共衛生安全、維護經濟社會穩定的重要保障，要構建起強大的公共衛生體系，加強疾控人才隊伍建設，建立適應現代化疾控體系的人才培養使用機制，穩定基層疾控隊伍[5]。

本次研究利用2018年江蘇省疾控機構人力資源相關數據，對江蘇省疾控人力資源配置現狀和公平性進行分析，發現存在的問題并提出針對性建議，以期為進一步優化疾控人力資源配置，更好地應對突發公共衛生事件、為人民健康服務提供參考。

1 資料與方法

1.1 數據來源

疾控人力資源相關數據來源于江蘇省疾病預防控制基本信息系統，從中選取2018年江蘇省各個地市及縣區的疾控機構在職人員數量及年齡、工作年限、職稱、學歷等情況。江蘇省各個地市的地理面積、人口、GDP等數據來源于《江蘇統計年鑒2019》。

1.2 研究方法

描述2018年江蘇省疾控機構人力資源配置的現狀與結構分布，通過集聚度和泰爾指數的計算分析江蘇省疾控機構人力資源配置現狀及各地區的公平性，并通過蘇南、蘇中和蘇北地區及地區間貢獻率的差異來分析造成資源配置不公平性因素的來源。采用 Microsoft Excel 2013 計算人力資源集聚度(HRADi)和人力資源人口集聚度(HRPADi)；采用Stata 14.0計算泰爾指數及貢獻率。

1.2.1 集聚度

集聚度是反映某區域中某生產要素相對上一級更大區域該生產要素集中程度的指標[6]。在本文中疾控人力資源集聚度(Human Resource Agglomeration Degree，HRAD)是指江蘇省內某地區單位土地面積上集聚的疾控人力資源占全省單位土地面積上集聚的為省人力資源的比重[7]，公式為：

人口集聚度(Population Agglomeration Degree，PAD)反映了江蘇省內某地區單位土地面積上集聚的人口數占全省單位土地面積上積聚的人口的比重[8]，公式為：

在以上兩個公式中，HRi是指i地區的疾控人員總量，HRn是指全省疾控人員總量，Ai是指i地區的地理面積，An是指全省土地面積，Pi是指i地區的人口量，Pn是指全省人口總量。

由以上兩個公式可以定義疾控衛生人力資源人口集聚度(Health Resources Population Agglomeration Degree，HRPAD)，HRPAD反映江蘇省某地區單位人口疾控人力資源占全省單位人口疾控人力資源的比重，即某地區每千人口疾控人員數占全省每千人口疾控人員數的比重，公式為：

HRADi>1，表示i地區單位面積上集聚的疾控人力資源高于全省的平均水平；HRADi<1，表示i地區單位面積上集聚的疾控人力資源低于全省的平均水平；HRADi=1，表示i地區單位面積上集聚的疾控人力資源等于全省的平均水平，疾控人力資源配置處于最公平的狀態。HRPADi的意義與其類似，HRPADi>1表示i地區的疾控人力資源按照人口配置高于全省平均水平，越接近1配置越公平[9]。

1.2.2 泰爾指數

泰爾指數是利用熵的概念來考察差異和不公平性的指數，可以用來衡量衛生資源的總體均衡性，同時將總體差異分解為各地區之間的差異和各地區內部的差異，反映地區內和地區間的差異對總差異的貢獻程度。既往研究結果表明，泰爾指數越小，公平性越好，反之公平性越差[10]。

式中Pj為j市人口數占全省總人口的比重；Yj為j市疾控人力占全省疾控人力的比重；Gij為j市人口占其所在的i地區人口的比重；Wij為j市的疾控人力占其所在的i地區的疾控人力的比重；Gi為i地區人口占全省人口的比重；Wi為i地區疾控人力占全省疾控人力的比重。

2 結果

2.1 江蘇省疾控機構人力資源基本情況

江蘇省2018年疾控機構在職人員共有8004人，其中蘇南3311人，蘇中1628人，蘇北2566人，江蘇省疾控中心499人。全省每萬人口疾控人員約為0.99人，蘇南0.98人，蘇中0.99人，接近全省平均水平；蘇北0.84人，低于全省平均水平。在13個地市中，蘇南的鎮江市最高，達到每萬人口1.42人；蘇北的宿遷市最低，每萬人口0.68人，見表1。

表1 江蘇省疾控機構人力資源基本情況

2.2 江蘇省疾控機構人力資源結構分布情況

按行政劃分將人力資源分為省、市、縣三類，人員素質結構見表2。

表2 江蘇省疾控機構人力資源結構分布情況 n(%)

年齡方面，省疾控中心25～34歲年齡段的人員占比最大，市級疾控機構35～44歲年齡段的人員占比最大，縣級疾控機構45～54歲年齡段的人員占比最大，35歲以下人員占比省級>市級>平均水平>縣級。工作年限方面，工作5年以下的人員占比呈現省級>市級>縣級，而工作年限在20年以上的則呈現縣級>市級>省級。職稱方面，省、市、縣級疾控機構均以中級職稱人員占比最大，但初級職稱和正高職稱呈現相反趨勢，初級職稱人員占比省級<市級<縣級，而正高職稱占比省級>市級>縣級。學歷方面，省、市、縣級疾控機構均以本科學歷占比最大，研究生及以上學歷占比省疾控中心遠大于市級、縣級疾控機構和總體水平，本科及以下學歷省級、市級疾控機構均小于總體水平，縣級疾控機構則均大于總體水平。

2.3 公平性分析

2.3.1 集聚度結果

2018年江蘇省各個地市及不同區域的人力資源集聚度(HRADi)和人力資源人口集聚度(HRPADi)的結果見表3，各地區之間的疾控人力資源無論是從地理面積角度還是從地區人口角度，都存在一定差異。

表3 2018年江蘇省各地市HRADi、HRPADi分析

從HRAD指標來看，蘇南5個地市人力資源集聚度均大于1，且均高于全省平均水平，遠超其他地區，同時人力資源集聚度位居全省前三位的無錫、南京和常州均屬于蘇南地區，人力資源配置過剩。蘇中除了南通市的人力資源集聚度小于1，其他2個城市均大于1，但該地區整體的人力資源集聚度等于1，處于配置公平狀態。蘇北5個地市的人力資源集聚度均小于1，整體低于平均水平，且位于后三位的宿遷、鹽城和淮安均屬于蘇北地區，人力資源配置不足。

從HRPAD指標來看，蘇南除了蘇州的集聚度為0.96，小于1以外，其他地市均大于1。蘇中除了南通市集聚度(0.84)小于1以外，其他2個城市集聚度均大于1。蘇北地區除了淮安(1.08)和鹽城(1.02)的集聚度大于1以外，其他3個地市集聚度均小于1。

2.3.2 泰爾指數結果

總泰爾指數的分析結果顯示，2018年江蘇省疾控機構按人口、地理和經濟分布的泰爾指數分別為0.006、0.04和0.0257，T地理>T經濟>T人口，說明按地理分布的疾控人力資源配置公平性相對最差，按人口分布的疾控人力資源配置公平性相對最好，見表4。

表4 2018年江蘇省疾控機構人力資源泰爾指數及貢獻率

組間泰爾指數和組內泰爾指數的結果顯示，按人口、地理和經濟分布的組間泰爾指數分別為0.0012、0.0348和0.0176，組內泰爾指數分別為0.0048、0.0052和0.0082，按人口分布的泰爾指數組內差異明顯大于組間，組內差異貢獻率為80.23%，說明按人口分布的疾控人力資源配置不公平主要來自于地區內。按地理和經濟分布的泰爾指數組間明顯大于組內，組間差異貢獻率分別為87.10%和68.21%，說明按地理和經濟分布的疾控人力資源配置不公平主要來自地區間差異。

各個區域的泰爾指數分析顯示，按人口分布的各區域泰爾指數貢獻率相近，在26.15%～27.36%，按地理分布的各個區域泰爾指數蘇中貢獻率最大，按經濟分布的各區域泰爾指數蘇南貢獻率最大。

3 討論

3.1 江蘇省疾控機構人力資源總量不足，基層機構結構不合理

江蘇省2018年疾控機構在職人員共8004人，每萬人口疾控人員約為0.99人，雖高于同期安徽(0.8人/萬人口)、廣東(0.9人/萬人口)等地[11]，但即使是每萬人口疾控人力最高的鎮江市(1.42人/萬人口)，也與原衛生部頒布的《疾病預防控制機構工作考核標準》每萬人口需配備疾病預防控制專業人員3～4人的標準有很大差距[12]。諸多學者在對疾控機構人員配置的分析中提到人員總量不足的問題，公共衛生人才短缺一直是阻礙我國公共衛生發展的難題[13-15]。2020年的新冠肺炎疫情在讓人們感受到疾控重要性的同時，也暴露出了疾控方面專業人員數量不足、人才流失嚴重、隊伍建設難以為繼等問題。如新冠肺炎疫情初期，導致湖北省基層傳染病防控能力薄弱的重要原因之一就是疾控機構與基層醫療衛生機構未形成常態化的協同機制，疾控人力資源不足嚴重影響了疾控機構為基層衛生機構提供專業、有效指導的主動性[16]。江蘇省各級疾控機構均屬于全額撥款的公益性事業單位，人員經費財政保障不夠充分，對于員工的薪酬待遇及激勵措施缺乏比較優勢，與其他三甲醫院、藥企等單位相差較大，特別是與疾控事業發展相適應的薪酬制度建設相對不足，影響了其職業吸引力[17]，從而造成人才流失嚴重。疾控機構人力資源的配置不足與人口持續增長、公共服務需求不斷增加、慢性病發病率逐年提高、新冠疫情傳播風險依然存在等社會現狀相矛盾，長此以往可能會對公共衛生與人群健康的發展產生威脅[18]。

在人員結構方面，省級疾控中心在人員結構上配置較為合理，年輕且高學歷人群占比較大，但市、縣級，尤其是縣級基層疾控機構與全國疾控機構人力資源配置存在同樣的問題，即碩士及以上學歷所占比例和高級職稱所占比例偏低[19]。2018年我國疾控中心衛生技術人員研究生以上學歷占比6.8%，高中及以下占比2.1%，正高占比2.9%[15]。江蘇省省、市級疾控機構的研究生以上學歷占比(43%、27%)高于全國平均水平，但縣級機構(5%)低于全國平均水平，而高中及以下學歷人員在省、市、縣級的占比(4%、4%、6%)均高于全國平均水平。職稱方面，江蘇省縣級疾控機構的正高占比遠低于省、市級。主要原因在于，一方面相比臨床醫學來說，公共衛生的學科建設發展相對較弱，缺乏足夠的行業吸引力，基層疾控機構更加突出；另一方面基層疾控中心的福利待遇、人才引進政策落實不到位，晉升難度大，造成高學歷人才引進困難，流失嚴重。疾控機構的工作任務復雜，因此對高水平、專業型、復合型的人才需求較大，同時隨著科學技術的發展，生物、化學、放射等技術在日常生活和生產中廣泛應用，也容易出現新發、未知、不明原因的疾病，疾病防控工作形勢嚴峻。新冠肺炎疫情的發生提示疾控機構專業人員應具備扎實的流行病學知識、病毒實驗室檢測知識、傳染病防治法律法規知識等。高學歷人才的缺少和人員結構的不合理會在一定程度上制約疾控機構應對重大公共衛生事件的能力[20]。

3.2 江蘇省疾控機構人力資源配置不均衡，按地理分布的公平性較差

蘇南、蘇中、蘇北3個地區之間的人力資源配置不公平，區域差異明顯。從集聚度指標來看，無論是疾控人力資源集聚度(HRADi)還是疾控人力資源人口集聚度(HRPADi)，都呈現出蘇南大于平均水平、蘇北小于平均水平，這與江蘇省衛生人力資源配置的相關研究結果趨勢一致[21，22]。

按人口、地理和經濟配置的江蘇省疾控機構人力資源泰爾指數分別為0.0060、0.0400和0.0257，T人口

3.3 江蘇省疾控機構人力資源配置的不公平受地區內和地區間差異雙重影響

根據泰爾指數貢獻率的結果，按人口分布的泰爾指數組內差異貢獻率為80.23%，大于組間差異貢獻率，即按人口分布的疾控人力資源配置不公平主要來自于地區內差異，與魯志鴻[26]、黎彥嵐[27]等的研究結果一致。在人口維度下，蘇南、蘇中、蘇北的泰爾指數分別為0.0038、0.0080、0.0043，差異貢獻率相當，分別為26.15%、27.36%、26.73%，說明各個地區內部按人口配置的疾控人力資源不公平較嚴重，尤其是蘇中地區。比如蘇中地區的泰州市常住人口463.57萬人，疾控人力521人，而揚州市常住人口453.1萬人，疾控人力536人。

而按地理和經濟分布的泰爾指數組間差異貢獻率分別為87.10%和68.21%，大于組內差異貢獻率，即按地理和經濟分布的疾控人力資源配置不公平主要來自地區間差異，與部分衛生人力資源公平性研究結果不一致[10，27]，但也有部分學者研究結果表明地區間差異不容樂觀，如楊晨等發現江蘇省區域內衛生人力資源配置公平性較好，而不同地區間衛生人力資源配置差距較大[21]；林三汝等發現廣東省衛生人力資源配置不公平雖然主要來源于地區內差異，但區域間差距有擴大的趨勢[28]。江蘇省疾控人力資源主要集中在地理位置好、經濟水平高的蘇南地區，占全省面積26.52%的蘇南地區疾控人力為3311人，占全省面積21.65%的蘇中地區疾控人力為1628，而占全省面積51.82%的蘇北地區疾控人力僅有2566人。這種地區間的差異一般是地理位置、人口水平、經濟發展、政策導向等多重因素長期綜合作用的結果[29]，具體來說可能是因為江蘇省不同地區的經濟發展水平差異較大，從而地方財政收入差異明顯，進而導致各地區疾控機構的財政保障水平不同，造成人才吸引力方面的差異。

4 建議

突發公共衛生事件的發生具有不確定性的特點，同時當前新冠疫情傳播風險依然客觀存在，疾控機構在維護人民群眾生命健康安全中的作用尤為重要，構建強大的疾控體系，加強疾控人才隊伍建設變得更加迫切。結合本研究的結果，提出如下建議：

4.1 加大政府財政投入，探索薪資待遇改革

疾控機構的人員總量不足以及高學歷人才的缺乏歸根結底是薪酬待遇低而導致的崗位吸引力不足。首先要全面落實國家的利好政策，如2016年人社部和財政部印發的《關于建立傳染病疫情防治人員臨時性工作補助的通知》，2020年人社部和財政部頒發的《關于調整衛生防疫津貼標準的通知》，在此基礎上加大對疾控機構的財政投入，保障其人員的薪酬待遇。

其次，可以加快推進疾控體系薪資待遇改革，積極探索對疾控機構實施“公益一類保障，公益二類管理”，在全額保障人員工資的基礎上，恢復疾控機構行政事業性收費，允許疾控機構在完成政府指令性工作后，增加技術檢測、醫療服務等內容以增加收入，并在扣除成本后用于提高工作人員薪酬福利，縮小疾控機構與同級醫療機構人員薪酬差距，建立集維護公益性、調動積極性、保障可持續于一體的績效薪酬增長補償長效機制，體現疾控人員的勞動價值。

同時，探索高層次人才工資分配激勵政策，對高層次人才實行年薪制、協議工資制、項目工資等靈活多樣的分配形式，從而突出不同層次人才薪酬待遇差異化，實現疾控機構高層次人才“招得進”“留得住”。

4.2 給予基層政策傾斜，探索 “組團式”幫扶

首先，要全面落實江蘇省衛健委、省委編辦等聯合印發的《江蘇省衛生人才強基工程實施方案(2019-2023)》(蘇衛基層〔2019〕4號)，創新人才培養使用和管理政策，推行“縣管鄉用”制度、制定基層衛生人才引進優惠政策、農村衛生人才定向培養、合力核定績效工資總量等，不斷提升基層崗位的吸引力[30]。

同時，在江蘇省各級疾控機構探索“組團式”幫扶政策，將疾控機構納入緊密型區域醫療衛生共同體建設，建立省、市、縣三級疾控體系人才幫扶機制，出臺相關政策扶持，例如主動到基層工作并推動當地疾控機構發展的人員可優先參與職稱晉升、崗位晉升等優待，推動省、市級疾控人才下沉到基層[20]。

4.3 健全人才準入、培訓和職稱晉升機制，全面提升人員素質

疾控機構屬于知識密集型單位，人員的素質是其充分發揮疾病預防控制功能的重要保證[31]。因此，為了提升人員素質，各級疾控機構應當完善人才準入機制，根據工作的實際需求，多渠道引進優秀人才，充實人才隊伍。

此外，省疾控中心應當發揮引領作用，完善疾控體系的人才培訓機制，建立人才培訓基地，加強省內專業人員理論和專業技能的培養，通過實踐演習、網課打卡等各種方式開展繼續醫學教育或專業培訓，鼓勵專業技術人員不間斷充電學習，培養既有理論知識，又具備實踐工作經驗的復合型人才[32]。

同時，還要建立健全符合公共衛生特點的疾控機構人員職稱晉升機制，一方面優化職稱結構，適當增加基層疾控機構的中、高級崗位比例；另一方面完善職稱晉升辦法，在職稱評審中，逐漸淡化對論文、科研的要求，主要評價崗位職責履行情況，突出防控和應急處置等實際工作成績[33]。

4.4 縮小地區差異，優化人力資源配置公平性

政府衛生部門應當堅持公平與效率統一的基本原則，改善地區間和地區內的均衡性。經濟水平、地理位置等多方面的差別導致蘇南、蘇中、蘇北3個地區之間疾控人力資源出現差異，因此縮小江蘇省地區間差異是重要任務之一。在做疾控機構人力資源的區域規劃時，一方面相關部門要根據實際情況不斷完善規劃，將“每萬常住人口疾控人員數”納入各級政府高質量發展績效考核評價指標，使各地區根據標準配足配齊疾控人員，進而使地區內衛生資源配置的公平程度得到提高；另一方面，在制定和實施區域衛生規劃時，不僅要考慮人口因素，也要充分考慮地理特征、經濟水平以及現有衛生資源配置情況等因素，制定合理的疾控機構人力資源配置標準[34]。