高校內部治理碎片化及整體性治理路徑

簡世德 康乃心 王亞梅

摘 要 隨著高校內部改革的進一步深入，高校內部治理問題進一步凸顯，呈現出治理主體分散 、治理目標斷裂、治理結構分化和治理機制裂化等碎片化特征。基于整體性治理與高校內部治理碎片化的邏輯關系，提出了實現多元治理、重塑責權體系、頭腦風暴目標、導入現代科技等破解高校內部碎片化的路徑與策略。

關鍵詞 高校內部治理;整體性治理;碎片化

中圖分類號：G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? DOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.32.002

Fragmentation of Internal Governance and Holistic Governance Path

in Colleges and Universities

JIAN Shide， KANG Naixin， WANG Yamei

（School of Economics， Management and Law， University of South China， Hengyang， Hunan 421001）

Abstract With the deepening of the internal reform of universities， the problems of the internal governance of universities are becoming more and more obvious， which shows the fragmentation of the main body of governance， the target of governance， the structure of governance and the mechanism of governance. Based on the logical relationship between the integral governance and the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， this paper puts forward some ways and strategies to solve the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， such as the realization of the pluralistic governance， the remolding of the responsibility and power system， the goal of brainstorming， and the introduction of modern science and technology.

Keywords internal governance of colleges and universities; integral governance; fragmentation

幾年來，高校內部治理無論在理論研究還是實踐領域都取得了較大成就，但整體上看，有效的治理機制尚未形成，其內部治理還存在如治理主體分散、層級過多、權力交叉、責任裂解、協調困難等一系列問題，呈現明顯的碎片化特征，造成大學內部原有的價值目標偏離，無法達到預期的效果。如何厘清高校內部治理中的碎片化現象，通過何種策略破解碎片化，是當前高校內部治理亟待解決的有一個棘手問題。

1 整體性治理的緣起、內涵與價值

何謂整體性治理？ 英國學者希克斯認為：“整體性治理就是在政策、規則、服務供給、監控等過程中實現整合，整體性治理體現于不同層級或同一層級內部， 不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度中。”[1]“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業化。”[2]在國內，較早研究整體性治理的學者曾凡軍教授提出：“整體性治理是以滿足公民整體需求為主導理念， 以信息技術為手段， 以協調、合作、整合和責任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、碎片化的責任機制和信息系統等方面的整合，旨在構建一種基于協同、合作和整合的整體性治理框架和政府運行模式。”[3] ?由于政府機構與高校存在組織結構上的高度同構，因此，高校內部治理中存在的碎片化問題與整體性治理也有著高度契合。

從聚焦的問題看，高校內部治理碎片化亂象主要表現為：主體參與不夠、部門職責不明、職能交叉、協調混亂等，因此，運用整合、協調等手段成為解決該類問題的現實需要。而希克斯所倡導的整體性治理恰恰是基于政府公共管理中諸如服務過度碎片化、組織功能碎片化等提出來的，它強調的整合與協調與高校內部治理問題背景基本一致。

從預期的目標看，希克斯認為，整體性治理目標是加強各主體之間的交流，通過整合、協調等途徑，運用網絡信息手段，構建公眾滿意的責任機制，以實現整體利益最大化。這一目標的實現，也需要學校內部借助現代化平臺與手段加強部門整合與協調。因此，高校內部治理與整體性治理的目標不謀而合。

2 高校內部治理中的碎片化表征

“碎片化”是針對所研究領域存在問題零散、治理失效、不統一等現象的描述。原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最先應用于傳播學中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領域、社會領域和技術領域。[4]高校內部治理碎片化，主要表現如下：

2.1 治理主體碎片化

高校內部治理主體一直以學校層面為主體，表現為以學校層面為基礎的一元模式。從教師層面看，由于教師是學校教學科研的中堅力量，其代表的學術權力理應受到尊重，但在討論相關重大事宜時，盡管經過了學術委員會的討論，但最終決定權仍在學校，教師的意見最多只是參考，其學術作用沒有得到充分發揮。從學生層面看，學生參與高校內部治理的制度尚存缺陷， 學生參與高校內部治理的意愿與能力尚待提高 參與高校內部治理還存在許多障礙。從院校兩級看，學校習慣一切權力歸上層（學校層面），院、系一級則缺少應有自主權，其實，在人才培養與學院的教學、科學研究中，相對來說，院、系應該更了解實際情況。總之，在學校層面占據絕對主導情況下，實際情況是，其他主體基本是被動行事，意見往往得不到重視，多元主體治理格局尚未形成，主體間的合作與協同效應沒有得到真正發揮。

2.2 治理目標碎片化

“目標是指對活動預期結果的主觀設想，是頭腦中形成的一種主觀意識形態，也是活動的預期目的，為組織活動指明方向 ”。[5]就目前的情況看，高校內部治理基于主體多元及利益的互相纏繞，導致目標互相沖突的現象依然存在，主要表現為：一是由于教師與學生在治理主體中被邊緣化，參與主體的缺失使高校確定的治理目標不能完全反映參與主體的訴求，導致高校發展目標缺乏整體性與系統性。二是學校發展目標的實現，有賴于目標向二級單位進行科學分解，通過重新組合期望取得理想的效果，但結果卻往往產生偏差。從縱向層面看，基于校院二級管理，由于學校層面與院、系之間管理功能劃分不合理，學院承擔的責任與所擁有的權利不相匹配，院系自主權的缺乏與學校整體目標產生一定背離，學院更多地會基于績效考核與短期利益追求自己的目標。從橫向層面看，職能部門機構與人員的臃腫甚至無序擴大，也容易導致彼此功能交叉、業務重復等現象，例如就學生的管理而言，學工部、團委、教務處與研究生工作部的職能存在部分交叉，其部門利益考量往往導致協調困難、互相推諉，而且基于其工作的方便與部門的利益，選擇性地有意擴張本部門目標。

2.3 治理機制碎片化

與組織的層級結構相對應，治理機制對于組織責任的落實至關重要。基于傳統行政體制條塊分割，高校內部治理權一般分散在各個主體，容易出現部門間職能交叉、利益鏈重合與治理真空等機制方面的碎片化。治理主體就某一問題取得共識時，但由于流程、政策等方面的治理機制不統一，致使學校制定的目標難以實現。主要表現為：一是職能部門之間難以協調。例如學生管理，就會涉及教務處、團委、學生處、研工部等部門管轄，其中缺乏一個統一協調的部門，容易出現責任推諉與責任轉嫁。二是職能部門與院系之間往往基于自身的利益與目標，在政策與實施中發生沖突。例如：人事處在職稱評審時不認可教學研究成果，而教務處則鼓勵教師開展教學研究，重視教研論文與教學成果，造成互相扯皮、踢皮球等現象。此外，也不排除個別部門從自身利益出發，注重短期效應而忽視學校整體公共利益，將部門與個人目標凌駕于學校之上，造成扯皮、踢皮球、責任推諉與責任轉嫁，進而影響治理效率。同時，問責機制不全，如有些涉及多個部門的責任認定復雜，懲罰與問責機制欠缺，也影響學校的監管績效水平。

2.4 信息資料碎片化

由于治理主體參與治理的程度不高、缺乏應有的協調溝通，高校內部治理中的信息孤島、數字鴻溝等碎片化現象仍然存在，在某種程度上影響了高校內部治理的效果。主要表現在兩個方面：一是信息采集標準不一。承擔不同任務的部門、學院依據自身工作性質與專業業務進行信息化平臺建設，往往只注重本部門、本學院或與本部門、本學院相關的信息采集與保護，導致各部門、學院之間信息不相通且缺乏統一的技術標準，致使信息割據及分散管理。在學校需要統一調配信息資源時，各部門、各學院都只能提供碎片化的信息，信息資料缺乏全面性、整體性。二是信息質量不能保障。相關部門、學院在信息化建設中，盡管形式上似乎比較規范，但普遍存在信息質量不高，表現為數據不完整、數據陳舊、信息平臺更新不及時等現象。例如，教學、科研信息資料的缺乏或沒有更新，課題申報指南公布不及時等，都會給從事教學科研的師生帶來不便。而且，信息資料的篩選與上傳，大都至安排專人根據自身的理解進行選擇，沒有經過相關專家（團隊）的精選與討論，不乏隨意性，缺乏科學性。

3 破解高校內部治理碎片化路徑

基于上述分析，碎片化已成為影響高校整體性建設和治理效能的一個重要因素。借助整體性治理理論，我們認為，走出高校內部治理碎片化困境，可以從以下幾方面采取措施：

3.1 治理主體：注重多元共治

整體性治理的核心思想是整體性與系統性。為了破解高校內部治理主體單一的困境，充分發揮各主體協調治理的優勢，必須改變高校內學校層面單一主體的治理模式，建立起有學校、學院、教師、學生等相關主體共同參與的治理模式。為此，我們認為可以從三方面著手：首先必須明確治理主體責任及責任劃分，厘清相應的目標及其各自的權利與義務。根據整體性治理有關憲法、法律到管理三層次的思想，高校內部治理主體職責，可以從政治責任、管理責任和法律責任等方面進行考量，并加以明確。政治責任層面，各主體要有高度的政治覺悟并主動承擔責任;管理責任層面各主體不僅履行自身職責，還需要承擔各方彼此協同的責任，與他人保持協調溝通;法律責任層面各主體要嚴格遵守法律法規，按規行事。其次，必須加強各主體間的有效協同，各主體在目標的確定、實施等方面必須考慮全局整體之利益，加強溝通與協調 。

3.2 治理目標：重塑責權體系

希克斯認為：“有效地處理公眾最關心的一些問題，一個中心的、正式的目標尤為關鍵”。[7]事實證明，高校內部無法通過單一主體達成政策與發展目標，必須通過主體間的協作、民主與對話等途徑才能加以落實。我們認為可以從兩個方面進行治理：首先目標的確定要民主協商，組織各治理主體“頭腦風暴”，經過充分的信息交換，達成與高校辦學理念相吻合的發展目標，包括戰略目標與階段目標，前者引領高校發展的航向，后者保障高校戰略目標的實現。其中，確定的目標要切實可行，不能與價值理念相背離;其次，目標的分解要責權相匹，目標分解時必須充分考慮個主體所處位置、承擔的職責與權力邊界，改變學院一級責大權小、職能部門推諉制皮的局面，同時學校層面可設置一個統籌協調部門，在部門目標與學院目標發生沖突時， 負責組織相關主體進行協調，并及時對目標做出適當微調。此外，特別需要注意的是要科學用好考核指揮棒作用，目標的考核不可過于頻繁，避免部門、院系為短期利益而倉促應對，影響學校全局與整體目標的實現。

3.3 治理機制：創新制度體制

希克斯認為，單一主體的跨界運行風險較高，作為高校主導者對不確定性持高度容忍態度，需要以“沒有控制的管理”為原則，建立多元主體的運行機制。與此相對應，我們認為應該著重做好兩方面的工作：一是健全制度化的治理機制，通過建立、補充與完善高校內部各項規章制度，實現決策、執行與監督三位一體的權利體系，通過完善應急機制，以干預、監督臨時與突發情況，通過設置科學辦事程序，減少教師、學生辦事的成本與時間，進而保證治理環節在制度化的規則與框架中運行，促進活動目標達成; 二是整合組織結構與功能，希克斯特別強調“縱向層次的整合和橫向層次的聯合”。相對于科層組織，扁平化組織更加強調橫向的聯系、溝通與協調。為此，高校內部治理結構的整合應從學校內部不同層級或同一層級的機構整合、學校內部的功能整合入手，推進內部層級精簡與權力整合，并有條件地建立扁平化的學術組織，以規避封閉發展和行政化對學術權力的侵蝕。

3.4 治理技術：導入現代科技

希克斯特別強調，現代網絡信息技術的運用是整體性治理的關鍵點與落腳點。他認為整體性治理隨著信息技術發展而受到關注，在一定程度上以信息技術為根本支撐。高校內部治理可從以下三個方面著手：一是加強源頭治理，設置準入門檻和防火墻。通過適宜的規則與制度，師生需求表達和學校信息通道更為順暢，使得該通道人性化、自動化與便捷化。二是加強信息共享平臺建設。除進一步完善政務型平臺外，還應分類建立互動、民主、多維度的專業平臺，如教學科研信息平臺、黨建工作交流平臺、師生意見收集與反饋平臺、黨建工作平臺等，以信息平臺建設增強內部治理的主體能動性，增強內部治理內容的包容性。三是引入新媒體優化辦事程序。可利用互聯網如手機APP打通各類資源鏈接，打造治理參與各主體間信任、互惠的關系網絡。如利用平臺，可對問題提出、問題匯總分類到任務指派，再到信息處理情況反饋等進展，一目了然，做到問題上報與處置無縫對接，不僅能減少部門間推諉扯皮，更可以及時有效地回應師生需求。

基金項目：湖南省社會科學基金項目“整體性治理視域下地方高校內部治理體系現代化困境及路徑”（編號16YBA318）

參考文獻

[1][2][3] 韓瑞波.整體性治理在國際治理中的適應用性分析：一個文獻綜述[J].吉首大學學報，2016（11）：68-69.

[4] 韋彬.網絡食品安全監管：碎片化樣態、多維誘因和整體性治理[J].中國行政管理，2020（12）：27-28.

[5] 劉冬冬.高校內部治理主體結構碎片化及其整合[J].黑龍江高教研究，2018（3）：30-41.