我國合憲性審查從制度規范到實踐之應用與省思

胡丹

我國“合憲性審查”制度前身既有憲法監督、憲法司法化之歷程，也歷經了違憲審查、備案審查等階段的制度探索。然而，由于政體不同等原因，在新中國成立后很長一段時間內，我國官方層面只承認憲法監督制度，避而不提舶來品“違憲審查”，直到2017年黨的十九大報告中提出“合憲性審查”一詞。合憲性審查與違憲審查是一體兩面，都指由有權機關依據憲法對憲法以外的法規范文件以及權力機關的職權行為是否合憲進行審查[1]。

在2017年黨的十九大報告中，國家層面首提“推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，至此，“合憲性審查”在官方文件中正式亮相。然而，在作為合憲性審查前身的憲法監督等制度理論指導下，實踐中已有諸多合憲性審查相關案件，在推動合憲性審查制度不斷向前的同時，相關案例呈現出我國合憲性審查制度實踐中的中國特色處理方式以及其中存在的問題。諸如，一以貫之地使用協商方式解決諸多法規范文件不合憲問題以及只字不提憲法及其相關內容的合憲性審查，沒有懲處力度的“弱型”合憲性審查等等。本文擬從合憲性審查相關的法律文件規定著手分析，并結合實踐中已有的合憲性審查案件（一些案件或稱為“合憲性爭議”更適當）的處理過程，以剖析我國合憲性審查工作的不足，并嘗試提出未來努力完善的方向。

一、國家制度層面合憲性審查相關法文件梳理分析

對我國合憲性審查制度追根溯源，首先，目光聚焦于對官方文件的梳理，從八二憲法的相關條文及其憲法精神中不難發現，八二憲法第六十二條、六十七條以及《立法法》第九十九條的規定，實際上確立了最高權力機關行使憲法監督權的相關內容。憲法監督權的設立為合憲性審查制度的建立作了前期鋪墊，而備案審查制度的建立及其運行則為合憲性審查提供經驗探索。

（一）我國合憲性審查相關法律文件規定。如前所述，早在2018年憲法修正案修改“法律委員會”為“憲法和法律委員會”之前，我國已有憲法監督相關法律規定，且備案審查工作已穩步運行多年，而這些相關條文正是構筑合憲性審查制度不可或缺的“血肉之軀”。筆者將與之相關的法律法規進行了整理（見表1）。

作為合憲性審查雛形時期的憲法監督，早在1954年憲法已規定有相關內容，全國人大監督憲法實施，其常委會有權撤銷國務院與憲法、法律相抵觸的決議、命令。該規定雖然不及八二憲法全面，但初步奠定了我國憲法監督制度的基礎，即我國由最高權力機關行使合憲性審查權。憲法層面上的憲法監督相關規定在“文革”時期遭到破壞，直至1978年恢復了部分內容。1979年通過的《地方組織法》則首次規定了地方性法規的備案，該規定較為簡略，但為八二憲法作出更加全面的規定奠定了重要基礎。1982年憲法修改確立了憲法最高法律效力地位，并完善了憲法監督條款，規定了上至全國人大常委會的決定、下至縣級人大的決議等較全面的備案審查總綱，為法規范文件備案審查制度提供了憲法依據和制度基礎[2]。同年制定實施的《全國人大組織法》則進一步確定具體負責憲法監督工作的機構為全國人大的專門委員會，即法律委員會。2000年制定實施的《立法法》以專章的形式對備案審查的原則和程序作出了具體明晰的規定，并首次提出全國人大對其常委會制定的法律有撤銷權，以及賦予國家機關、社會團體、企事業單位和公民提出合憲性、合法性審查權。《立法法》的出臺使憲法監督制度在憲法法律規范上更加完善，并真正建立起來我國法規范文件備案審查制度。2004年，全國人大常委會在法制工作委員會下設法規備案審查室，專門負責各類備案審查工作，使備案審查從制度層面落實到具體實踐中。2006年制定的《監督法》在第五章首次提出“法規范文件備案審查”這一概念，并且對備案審查的范圍和程序進一步補充完善，首次以法律形式對司法解釋的備案審查作了規定。監督法對于司法解釋的備案審查規定的較為粗略，在2019年通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》則對所有法規及司法解釋的備案審查，從審查主體、對象、程序到結果處理、報告等作出進一步詳細規定。2018年憲法修改將法律委員會更名為“憲法和法律委員會”，全國人大憲法和法律委員會作為全國人大下屬的專門委員會，具體負責合憲性審查工作，雖只有幾個字的修改，卻對完善我國合憲性審查制度的意義十分重大。這不僅是無數憲法學界前輩學者不懈努力的結果，也是諸多合憲性審查個案推動的結果。

中共中央層面關于合憲性審查工作的文件給予合憲性審查工作政治性指導。2013年黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革決定，將健全憲法監督實施機制和健全備案審查制度作為改革的具體任務。2014年黨的十八屆四中全會通過的依法治國重大決定，在國家層面首次明確提出“憲法監督制度”，這一舉措被認為有望激活《憲法》第六十七條“冰凍”已久的監督憲法實施條款。2017年黨的十九大召開，以官方文件的形式提出“合憲性審查”，這一舉措直接推動了專門負責合憲性審查工作的專門委員會法律委員會的更名，并于2018年憲法修改后，以全國人大常委會決定的形式明確憲法和法律委員會的具體職責工作。2019年十九屆四中全會再次強調，推進合憲性審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的法規范文件。

（二）合憲性審查制度規范的分析。從上述梳理的規范合憲性審查工作的憲法及法文件的規定可知，我國已基本建立起保障憲法實施的制度[3]，合憲性審查制度從建立到完善的過程，都有權威的法規范文件作為依據支撐。結合前述憲法法律規定以及作為合憲性審查發展、探索過程的憲法監督、備案審查，筆者對合憲性審查工作所依據的規范層面的實施方式總結如下：

合憲性審查的審查主體、提出主體及提出方式。根據《憲法》第六十二條及第六十七條的規定，全國人大及其常委會作為監督憲法實施的主體，即合憲性審查中的審查主體。首先，我國合憲性審查的主體只能是最高國家權力機關及其常設機關，其他主體只能對某些法文件進行合法性審查。“一府兩院”及地方人大機關都沒有審查宣告任何法文件是否合憲的權力。其次，合憲性審查的主體不是全國人大專門委員會和常委會下設的工作機構，憲法和法律委員會對于送審文件只能提出是否合憲的建議和意見，對外不具有法律效力，最終作出是否合憲決定的是全國人大常委會。法工委只是常委會內部機構，是為常委會履行職權服務的工作機構。根據《立法法》的規定可以向全國人大常委會書面提出合憲性審查建議的至少有九類主體，其中包括國家機關、社團組織以及公民。但是，提出合憲性審查究竟是這些主體的權力（權利）還是義務？如果是權力（權利），那么這些主體即使發現相關法文件違憲，仍可以放棄行使提出合憲性審查的權力（權利）;如果是義務，那么實踐中只要出現違憲的法文件，這些主體必須履行提起合憲性審查的義務。現有的規范合憲性審查工作的法律對此并無確切規定，因而導致實踐中即使出現不合憲法文件，提出主體也可以視而不見。審查主體和提出主體確定的前提下，提出合憲性審查的方式有哪些？《立法法》只是規定了提出主體以書面的形式提出審查建議，書面審查建議應該包括哪些要素，是否需要提交相關證明材料，接收書面審查建議的是全國人大常委會還是其工作機構或是憲法和法律委員會，等等細節都沒有具體的規定。

合憲性審查案件的審理方式及責任追究方式的規定。對于公民等主體提起的合憲性審查案件，全國人大常委會該如何審查，公開審查還是不公開，審查結果如何公布，被審查對象不合憲又該如何處理？對此，《立法法》第一百條規定了在全國人大專門委員會、常委會工作機構審查研究中，發現法規范文件同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面意見、研究意見，制定機關自行廢止或修改的，審查即告終止，制定機關不予修改的，審查機關向委員長會議提出予以撤銷的議案或建議。由此可知，合憲性審查案件的審查方式一般是書面審查，必要時召開會議并聽取制定機關的情況說明。審查過程中的具體程序性問題沒有規定，例如，審查過程是否公開、審查過程中形成的憲法解釋如何公布等問題沒有規定。對于被審查并宣告違憲的法文件，其違憲主體應當承擔何種責任？從我國現有的合憲性審查相關的法律文件中尋找依據，僅有《立法法》及《法規、司法解釋備案審查工作辦法》概括性的規定了與憲法相抵觸的法規范文件的制定機關的違憲責任，即由制定機關自行修改或廢止，不予修改的則提請由審查機關予以撤銷，而沒有追究違憲主體或其負責人相關責任的規定。

本文旨在討論全國人大及其常委會依據憲法審查法規范文件合憲性（暫不涉及國家機關工作人員相關的職權行為合憲性審查問題）的法律制度規定如何落實到實踐中的問題，并且此種合憲性審查，只是對已公布實施的法文件進行的事后審查。前文從法律制度及中央文件層面梳理了我國合憲性審查制度的源起、建立、發展等過程，雖然制度層面、法律規定上對其一直在不斷完善，但在實踐中又呈現出何種景象？全國人大常委會是否實際對某法規范文件進行合憲性審查？又是如何審查？合憲性審查效果如何？因此，下面將對我國已發生的部分典型的有合憲性審查身影的相關個案進行梳理分析，以呈現我國合憲性審查從制度到實踐中應用的情景。

二、我國合憲性審查相關案例分析

從憲法監督、違憲審查到備案審查，再到合憲性審查，我國合憲性審查制度在不斷發展前進，雖然其制度化建設仍有待進一步完善，但與之相關的法律制度規定是否已應用到實踐中去，合憲性審查工作是否達到該制度設立之初的預期效果？本文通過對已公布的合憲性審查相關典型案例的收集整理（見表2），從提出審查主體、審查對象、審查處理過程及結果等方面進行比較分析，以探討我國合憲性審查實踐中形成的中國特色及其存在的不足之處。

（一）合憲性審查的提出主體及方式。我國《立法法》規定的合憲性審查提出主體至少有九類，包括公民和組織。然而，通過對表2中所列案例進行分類分析，案例中提出合憲性審查建議的主體大多數是律師、學者等公民，另外2例則是全國人大常委會主動開展專項審查提起的。公民在提起合憲性審查中扮演著重要角色，而除了公民以外的其他八類主體鮮有履行提起合憲性審查的意見或建議的義務。這種情形并不意味著在我國與憲法不相符的法規范文件較少，或者是這些主體沒有發現不合憲的法規范文件。追溯其原因，或許歸因于我國缺少提起合憲性審查相關的程序法規定，例如提出方式、受理方式、受理后處理程序等;或者是由于合憲性審查工作透明度有待提高，外界對相關工作的開展情況知之甚少，即便其他幾類主體向全國人大常委會提出建議審查案，但缺乏相應的反饋和公開機制[4]。例如案例9中，在2012年，兩名律師對《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》提出合憲性審查，其提出方式則是將審查建議通過信件郵寄給全國人大常委會[5]，而全國人大常委會收到審查建議后并沒有及時公開給予回復，而是直到2020年在備案審查工作報告中首次對征收民航發展基金的行為是否符合憲法作出回應。經審查認為“征收民航發展基金不屬于憲法第十三條規定的對私有財產的征收或征用，不存在與憲法抵觸的問題”[6]，而在2012年至2020年期間全國人大常委會對該審查建議是否有過反饋回復，提議者是否參與處理過程并進行辯論，我們無法得知。

值得一提的是，2005年《物權法（草案）》進入“五讀”之際，北京大學教授鞏獻田發表公開信認為該草案違憲，使民法學者與憲法學者都對該草案是否合憲展開大討論，因此全國人大決定繼續對該草案進行修改完善。本案是一個立法過程中對法律草案的事前審查，舉本案例且不論該草案部分內容究竟是否違背社會主義基本經濟制度[7]，而鞏獻田作為公民，其提起對草案的合憲性進行審查的方式是發表公開信，并非是規范化的提出審查建議之途徑，或者可以說是其并沒有規范化的提起路徑可作為依據。對此，全國人大并未對其提議進行正面的官方回應，而是對該草案進行了合憲性調整，使其從有違憲嫌疑到消除違憲嫌疑[8]。

（二）合憲性審查處理方式。從《立法法》第九十九條的規定可看出，首先，該法并沒有規定全國人大常委會在審查合憲性案件時是否公開審查，審查過程中提出審查的主體能否參與。其次，與憲法、法律相抵觸的法規范文件，審查對其提出的書面意見、研究意見的法律效力如何。再者，無論審查機關認為合憲與否，都沒有明確規定審查過程及審查機關的意見是否公開、怎樣公開等問題。最后，也沒有相應的懲處追責規定。縱覽我國合憲性審查相關的法律法規及中央文件，如前表1所示，除了《立法法》的簡單規定，再無其他法規范規定合憲性審查的接收、處理方式、程序等問題。

那么，實踐中合憲性審查工作又是如何進行的？在表2中，案例6和案例7，是由全國人大常委會主動開展專項審查，審查后認為2011年甘肅和2013年內蒙古制定實施的有關道路交通安全的地方性法規中“查閱、復制車輛信息、車輛維修單位維修記錄、交通事故當事人的通訊記錄等信息，必要時可以依法提取和封存相關信息、資料”的規定與《憲法》第四十一條“公民的通信自由和通信秘密受法律保護”相抵觸[9]。繼而，全國人大常委會向制定機關提出修改意見，制定機關甘肅省人大常委會于2020年4月修改了實施長達八年之久的《甘肅省道路交通安全條例》中與憲法不相符的部分;而內蒙古人大常委會于2019年5月修正了《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》中與憲法不相符的部分。從此兩例合憲性審查案例可知，全國人大常委會確實按照《立法法》的規定對地方性法規進行合憲性審查，然而審查時間距離法規頒布實施時間相隔較長，使違憲地方性法規未能及時得到糾正，并且審查過程、審查意見未公開。

相較于審查機關的專項審查，由公民提起的被動式合憲性審查，審查機關是怎樣處理的？首先，案例1是2003年曾經震驚國人、引起廣泛關注的“孫志剛案”。事發后，數位法學家先后以中國公民的名義聯合上書全國人大常委會，提出對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《辦法》）進行“違憲審查”的建議，就“孫志剛案”及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序[10]。然而，本次行政法規的合憲性審查，最終以國務院自行廢止前述《辦法》，并出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》告終。該案雖然開啟了我國公民提起合憲性審查的先例，但遺憾的是，審查機關并沒有給予正面回應，未能樹立起合憲性審查工作的威嚴。而后發生的案例3，北大五位學者建言對《城市房屋拆遷管理條例》進行合憲性審查，則由全國人大常委會法制工作委員會與國務院相關部門進行溝通協調后，交由國務院自行廢止該條例[11]。而關于由全國人大常委會正面處理公民提起的合憲性審查案件并由審查機關作出合憲與否、廢止或是修改的決定這一期待，終在2018年得以實現，即案例5中對于收容教育制度的合憲性審查。2018年3月，全國政協十三屆一次會議期間，有政協委員提案對收容教育制度進行合憲性審查，在當年12月全國人大常委會法工委的備案審查工作報告中即對此進行回應：建議廢止收容教育制度[12]。接著，在2019年12月29日，全國人大常委會作出決定廢止1991年《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、四款，以及相關收容教育制度。本案既是由合憲性審查機關首次針對全國人大常委會的決定進行合憲性審查，也是審查機關自己作出不合憲判斷并自行廢止的案例，可謂合憲性審查工作邁出的重要一步。

（三）合憲性審查追責方式。合憲性審查中的追責，即要求法規范文件制定機關對其制定實施的、最終被審查機關判定為“違憲”的規范，及由此帶來的不利影響，承擔相應的不利后果。然而，遺憾的是，無論是《立法法》還是《監督法》，以及表1中與合憲性審查相關的其他規范都沒有對制定機關“制定實施不合憲規范”這一職權行為規定相應的具有懲罰性的措施。因此，在實踐中，即使出現被全國人大常委會進行合憲性審查而認定為不符合憲法精神規定的法規范文件，如表2中的部分案例，審查機關也只是按法律規定向制定機關提出廢止、修改意見，制定機關照此意見修正后即告終結，不用對此承擔任何其他責任。即便制定機關沒有根據審查意見主動對不合憲法規范文件進行改廢的，其后果也只是由常委會會議審議決定撤銷該法規范文件。而合憲性審查實踐中，表2中的案例，除了制定機關自行廢除不合憲的法規范文件，沒有其他任何具體的帶有懲罰性的措施以追究相關制定機關或其他主體的違憲責任。比如，全國人大審查國務院的行政法規，發現違反憲法，并不將其撤銷，而是讓國務院自己廢止，也不去追究國務院領導人的責任，即只審查，不采取剛性監督措施[13]。

三、合憲性審查工作中呈現的中國特色

落實憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，讓憲法不再是“閑法”，使其從保障公民權利的一張“紙”走向實踐，真正發揮它的作用。雖然，我國合憲性審查工作起步晚、發展遲緩，在八二憲法頒布實施的這四十年來，期間也涌現出一些合憲性審查案件，這些案件的處理過程及其結果呈現出我國處理合憲性審查問題上的“特色”以及不足之處。

（一）合憲性審查不提及“憲法”。盡管前述表2中所梳理的我國近四十年來發生的合憲性審查案件并不全面，但正如已有的公開報道中的評述，部分案件對合憲性審查發展的進程有一定的推動作用。同時，也反映出合憲性審查實踐中存在的有待改進的問題。

實踐中的合憲性審查案件未作合憲與否的判斷。合憲性審查主要的審查標準，即法規范文件內容是否與憲法規范內容、憲法精神意旨相符合。因此，在全國人大常委會的審查中，首先應該根據文獻資料以及解釋憲法法律的涵義等書面審查以判定法規范文件的合憲性，審查機關在審查過程中，應予闡釋說明其合憲或違憲的理由，以使得提出審查主體及其他公眾對此結論信服。其次，經審查后應得出被審查對象是否違憲的結論。最后，對被審查認定違憲的法規范文件的制定機關作出審查意見、修正意見，必要時予以撤銷，并追究違憲者的責任。這三個步驟應當作為審查機關“出具”審查報告不可或缺的要素。但是，從實踐中已有的合憲性審查案件來看，相關案件的審查極其“簡約化”，甚至審查過程中未提及“憲法”二字，又何談解釋憲法。

如前述表2所示案例6和案例7，該案中兩省的地方性法規中的部分條款明顯違反《憲法》第四十條規定的公民的通信自由和通信秘密權，但備案審查報告中并未提及該地方性法規“不合憲”，而是認為其“不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神”[14]。這種不體現“憲法”字眼即作結論，回避合憲與否的相關表述，不利于憲法實施以及樹立憲法權威。再者，在公民提起的合憲性審查案件中，案例9中審查機關明確表示“征收民航發展基金不存在與憲法相抵觸的問題”，僅此簡單的一句話得出結論并判定合憲，而未就其合憲的理由結合憲法法律進行闡釋;案例5中，全國人大常委會終于啟動對收容教育制度的合憲性等問題的研究，卻在決定廢止收容教育制度決定中只字不提“憲法”二字，表示其廢止的理由之一是“不合憲”。另外，在其他幾個由公民提起的合憲性審查案例中，全國人大常委會則自始至終未予以公開回應。

合憲性審查案件未解釋憲法。全國人大常委會享有憲法解釋權，是其履行合憲性審查工作所必需的技術和方式上的條件[15]。合憲性審查案件的核心問題即是判斷法規范文件與憲法規范、憲法精神等是否相一致，作出合憲判斷所依賴的方式之一即解釋憲法和被審查對象。首先，解釋被審查的法規范文件，可以依據法律解釋方法對法規范文件的涵義進行解釋。其次，在明晰被審查內容的確切涵義后，則對提起的“有違憲之嫌疑”所違背的憲法規范或憲法精神進行解釋，在解釋憲法的過程中應依照嚴格的程序予以進行。最后，有必要提及的是“合憲性解釋”，即在對憲法及法規范文件進行解釋之后，出現后者有違憲的可能時，則盡可能地對有違憲爭議的立法文件作合乎憲法的解釋[16]。綜上，在合憲性審查的過程中對憲法進行解釋必不可少。然而，在合憲性審查實踐中，即便有全國人大常委會參與的合憲性審查案件也未曾出現對憲法進行解釋的“只言片語”。

如表2中的案例8與案例9中未曾解釋憲法即得出法規范文件合憲的結論。案例8中，2018年安徽農民方詩敏以信件的方式向全國人大常委會提起，認為最高法院相關司法解釋規定的“同命不同價”問題與憲法上的公民平等權相違背，方詩敏后收到全國人大常委會法工委的回函：該司法解釋具有合理性，并不違反憲法和民事法律規定[17]。而在2020年全國人大常委會備案審查報告中論及這一合憲性審查案件，仍未認定“違憲”，只簡單說明“試點結束后修改完善人身損害賠償制度，統一城鄉居民人身損害賠償標準”。在此過程中，審查機關先是回函不違憲，對于合憲的理由沒有提及，后在備案審查報告中則不再表示合憲與否，在判定合憲的前提下，沒有任何理由即得出結論，更遑論解釋憲法之過程。而案例9中，審查機關也只是簡單認定征收民航發展基金不存在與憲法相抵觸的問題，理由似乎是“征收民航發展基金不屬于憲法第十三條規定的對私有財產的征收或征用”，就此一句即讓合憲性審查提起者與其他公民信服，難免說服力欠缺，無法讓人折服，并且也沒有在作出合憲結論前所依賴的解釋憲法過程，至少從官方文件無法看到。

（二）以中國特色“協商”方式處理不合憲案件。我國《憲法》《立法法》等規定全國人大專委會、常委會工作機構在處理合憲性審查案件中，有權認定法規范文件與憲法相抵觸，并對與憲法相抵觸的規范的制定機關提出審查意見、研究意見。制定機關未自行改廢的，則由常委會決定撤銷該違憲法規范文件。而在審查實踐中，由全國人大常委會處理并認定法規范文件違憲的實例幾乎沒有，也未曾出現由其宣布因違憲而撤銷的法規范文件。

備案審查制度體系的全面建立部分取代了合憲性審查的適用空間。首先，法規范文件備案審查的標準包含合法性標準與合憲性標準，在對某一規范進行審查之時，首先考慮的是其是否符合上位法，并非是越過上位法直接以合憲性標準對其進行審查。正如“窮盡法律適用”“法律優先”原則，在有上位法規定的情況下，必須優先適用上位法以合法性審查標準進行判斷，而沒有必要適用憲法作為審查依據進行審查判斷[18]。也正因此，全國人大常委會每年收到的備案審查建議數以千計。在2020年，全國人大常委會收到公民、社會組織提出的審查建議達5146件之多，其中屬于全國人大常委會審查范圍的有3378件[19]。備案審查工作中，絕大多數法規范文件只是違反上位法，尚達不到違憲層面，使全國人大常委會應用合憲性審查的機會縮減。合法性審查的應用之廣泛及案件的數量之龐大，極大地壓縮了合憲性審查的應用范圍。

以內部溝通、協商的方式處理合憲性審查案件，降低了全國人大常委會判定違憲并撤銷法規范文件的可能。無論是憲法監督或是合憲性審查制度，其設立目的之一應是實施憲法，樹立憲法權威，矯正與憲法相抵觸的法規范文件，以實現良法善治。處理違憲法規范文件以及違憲職權行為的方式，對制定機關以及行使國家職權者有一定的影響。宣布違憲并撤銷法規范文件，并非是對制定機關的立法行為及其成果的否定，而是監督并激勵其在立法過程中將符合憲法作為一項考量標準。同樣，也是對行使國家職權人員行為的糾正以及警醒，督促其在合憲合法的范圍內行使職權。然而，實踐中全國人大常委會處理合憲性審查案件的方式又是怎樣的？表2中，由全國人大常委會主動進行審查的兩個案例中，即使被提議審查的法規范文件部分內容違憲，并沒有直接判定被審查法規范文件違憲，也沒有以任何明示的書面形式告知制定機關修改意見，更不用說撤銷與憲法法律相抵觸的法規范文件。例如，案例6和案例7中，相關地方性法規明顯與憲法內容相抵觸，全國人大常委會沒有審查宣布其違憲，而是向制定機關指出，由制定機關自行修改。案例1和案例3中，國務院的行政法規明顯與憲法內容精神相違背，盡管有公民聯名上書全國人大常委會進行合憲性審查，但全國人大常委會一直未公開進行審查，而是由法規備案審查室與國務院有關部門進行溝通協調，最終由國務院自行廢止了行政法規，該兩例合憲性審查案件也因此終結。案例4中，法規備案審查室收到審查建議并進行研究后，并未認定該《武警法》第三條違憲，而是以人民武裝警察部隊尚在改革期間，調整適用武警法相關規定，并以口頭方式向審查建議人反饋[20]。而這種處理方式被認為是“中國特色”，倡導以“協商”的方式解決各種爭議，應用到合憲性審查案件中即是以審查機關與制定機關溝通協商的方式處理違憲法規范文件。此種解決爭議的理念或許是受我國傳統文化之影響，不僅是人與人之間、國家機關之間發生沖突，甚至存在法規范文件與憲法相抵觸情況，都主張“以和為貴”，避免公開對抗。全國人大常委會對收到的公民審查建議不可能置之不理，而國務院或者省級人大常委會之所以愿意自查自糾，這說明在我國體制下可能存在一種隱形調解機制，通過這種機制來解決“違憲審查”中公權力之間發生的正面沖突[21]。

傳承于傳統文化的此種“調解機制”強調內部的溝通協調，就其本質而言，不是對抗的、制衡的，在溝通中，全國人大常委會無需直接撤銷某個法規范文件或者宣布其無效[22]。當然，此種溝通協調機制最終也能解決法規范文件不合憲的問題，但是這種解決方式使合憲性審查無法發揮給行使立法權者帶來應有的制衡作用，也削弱了全國人大及其常委會通過合憲性審查實施憲法的推動力。

（三）缺少責任追究機制的合憲性審查。合憲性審查的結果主要有以下幾種：合憲（包含通過合憲性解釋后合憲）、違憲和不予受理（不屬于合憲性審查范圍）等。當法規范文件經審查后被判定為不合憲的，是否應該追究違憲者的責任？承擔違憲責任的方式有哪些？法律層面是否有相關規定，實踐中又是如何作為的。正如有學者所提出的：強調合憲性審查，就容易被理解為偏重審查，而淡化了對發現違憲后的剛性監督[23]。

我國現有法律實則并未規定對違憲者的責任追究方式。前述《立法法》與《法規、司法解釋備案審查工作辦法》規定，“責令制定機關自行修改或廢止，不予修改的則提請由審查機關予以撤銷”。這并非是對違憲法規范文件制定者進行追責，實際是對違憲法規范文件的處理方式及程序性規定。合憲性審查的目的不只是要糾正不合憲規范以實現良法善治，而應將對違憲者進行責任追究作為一種警醒以及制約公權力機關的手段之一，以促使相關制定機關在以后的各項立法活動中遵守憲法精神內容。然而，通過分析研究前述表1中合憲性審查相關法律法規，逐條分析其中涉及合憲性審查的條文，除涉及對法規范文件違憲的處理方式外，沒有任何一部法律法規提及對違憲者追究何種責任、如何追究等。甚至包括《監督法》這樣一部專門監督國家公權力運行的法律，也沒有就違憲違法者的法律責任作任何規定。

實踐中，作為合憲性審查對象的法規范文件違憲或是行使公權力者的職權行為違憲，都未出現對違憲者進行責任追究的案例。此種不良現象或許與我國法律層面上缺乏相關的違憲責任追究機制有關，也與我國長期以來形成的以“溝通協商”方式解決違憲爭議有關。在過去出現的合憲性審查案例中，提起審查建議者以及其他關注者往往只注重當下某個案例涉及的法規范文件是否已經被修改或廢止，而不關注審查機關如何追究違憲者的憲法責任。沒有違憲責任追究機制，合憲性審查發揮的作用將大打折扣，即使糾正了此次違憲的法規范文件，該制定機關及其他立法機關下次的立法內容可能依舊違憲，因為無需承擔因違憲帶來的憲法責任。

四、我國合憲性審查工作未來走向

合憲性審查工作的開展及其制度的完善并非一朝一夕間可以完成，而是無數憲法學前輩以及法治實踐工作者共同不懈努力的方向。迄今為止，由全國人大常委會公開進行合憲性審查并宣布法規范文件違憲的案例還未有過。即使認為，合憲性審查所要發揮的保障憲法實施、促進良法善治的作用，不在于全國人大常委會是否宣告某部法律的某一條款違憲，而在于全國人大常委會是否依照合憲性審查程序、應用憲法解釋、結合具體法律條款與憲法規范對這部法律進行形式上和實質上的審查。而在這一過程中，仍是實現憲法實施、樹立憲法權威的途徑之一。因此，完善我國合憲性審查工作的路徑可以從以下幾個方面考慮：

（一）規范合憲性審查處理程序及方式。從當前我國合憲性審查相關的法律法規及合憲性審查實踐來看，沒有在法律層面上對合憲性審查工作應遵循的程序進行規定，實踐中從合憲性審查建議的提起到審查過程以及處理方式都沒有法律規范可依。

從依法治理以及實踐需要的角度看，合憲性審查應當依法定程序進行。有學者建議制定專門的憲法監督法，其中即包括將審查程序規范化[24];也有學者提議制定單行的合憲性審查程序法或憲法監督程序法[25]。無論是以何種形式制定合憲性審查程序法，都應該涵括以下幾方面：首先，合憲性審查的提起主體，對事前審查（事前審查主要涉及備案審查工作）和事后審查提起主體進行具體化規定;其次，受理合憲性審查的程序，包括合憲性審查建議的接收機構、案件受理的實質條件和形式條件，以此來篩選出真正屬于合憲性審查的案件;再者，審查程序及審查期限，確立公開審理原則、事前的溝通協調程序、一般案件與特殊案件的審理期限、初審和終審的程序條件;最后，審查結果的公布以及與其他機關的銜接問題，審查決定的形式及其公布方式，審查決定的效力等。

明確合憲性審查案件的處理方式。《立法法》雖有規定處理與憲法相抵觸的法規范文件，審查機關可以提出書面審查意見、研究意見，并有撤銷違憲法規范文件的權力，但公開的審查實踐中，這幾種方式都沒有出現過。事前審查中，都以決定的形式公開表示將要通過的法律草案合憲;而在事后審查中，則以不公開的內部溝通協商方式處理。筆者建議，在今后制定憲法監督法或其他合憲性審查相關法律時，把此種具有中國特色的溝通協商處理法規范文件合憲性問題上升到法律規范層面，使其規范化并公開進行，以法律程序約束協商處理的過程，并接受公眾監督。全國人大常委會審查后應公開宣布被審查法規范文件是否合憲，對于合憲的在特定官方網站公布;對于不合憲的提出的書面修改意見應當在官方網站公布，以便公眾監督制定機關是否按照書面審查意見自行修正。對制定機關不予修改的，由全國人大常委會審議撤銷該違憲法規范文件，并將撤銷決定予以公布。

（二）健全違憲責任追究機制。有追責才能促使遵守憲法，追責的目的是通過責任承擔威懾預防違憲違法行為，讓行使立法權的機關在立法過程中遵守憲法，維護憲法權威。合憲性審查的結果分為合憲與違憲兩種，違憲中又區分為立法者違憲與司法者及執法者違憲等幾類違憲行為。對于違憲責任的規定，有學者認為我國全國人大常委會可采用的違憲責任方式包括：不予批準、不予批準并責令修改、責令自行修改、撤銷、改變等[26]。在此，筆者本著商榷、學習的態度認為，前述總結的承擔違憲責任的方式中僅有“改變”具有一定的制裁性，即認為對國家機關工作人員行使職權的違憲行為，全國人大常委會有權予以罷免的，此種追責方式是承擔違憲責任;而其他不予批準、責令修改、撤銷應是全國人大常委會備案審查及合憲性審查工作中處理不合憲規范的方式。正如有學者認為，對違反憲法的責任追究的制裁性或懲罰性明顯不夠，這使得憲法監督缺乏應有的強制性和權威性。從制裁的角度看，無論是撤銷違憲的法律、法規，還是對違憲的法律、法規不予批準，都不具備嚴格意義上的制裁性[27]。

違憲責任追究，應是帶有懲處性質并要求違憲者承擔一定的不利后果。因此，在完善違憲責任追究上，建議如下：首先，增加承擔違憲責任的方式。在改變或撤銷以外，考慮增加宣布違憲法規范文件無效、拒絕適用該違憲規范（即法院在審理具體案件時拒不適用違憲的法律法規等）;撤職（即剝奪違憲機關公職人員的職務）、罷免制定主體的主要負責人員總體上源于政治不信任（罷免特定公職人員既可能源自政治不信任，也可能源自特定公職人員不遵守憲法或者“不適當”執行憲法），即要求制定機關的領導及負責人承擔個人責任[28];取締政治組織（即由審查機關禁止違憲組織的相關活動），要求制定主體承擔集體責任等追責方式[29]。其次，完善違憲責任追究程序。我國已有法律規定了改變或撤銷違憲法規范文件此種追責方式，但是缺少相應具體的、具有可操作性的程序依據。因此，應完善改變或撤銷的程序，使其運轉起來。再者，制定完善其他違憲責任承擔方式的追究程序，使新增的違憲責任追責方式具有可操作性。最后，明確違憲責任承擔的主體。追究違憲責任，或許只有歸咎于具體的組織或行使職權的負責人及其他個人身上，才能有效發揮其制裁和警示作用。

（三）借鑒澳門特區的合基性審查，探索合憲性審查中憲法解釋。合憲性審查將伴隨著憲法解釋，憲法解釋是合憲性審查的必然結果，沒有憲法解釋，合憲性審查結論就無從得出[30]。合憲性審查的過程，即是進行解釋憲法和被審查法規范文件的過程，因此，合憲性審查實踐中離不開憲法解釋。而我國法律層面并沒有相關法律文件直接關于憲法解釋程序的規定，僅有《立法法》《監督法》《法規、司法解釋備案審查工作辦法》部分條款涉及合憲性審查的簡單程序，而在這些條款中也沒有帶有任何憲法解釋相關的一言半語。

我國澳門特別行政區的合基本法性審查對于中國大陸開展合憲性審查有借鑒意義。在澳門特別行政區，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）是澳門特區的憲制性文件，其合基性審查即是立法會以《澳門基本法》為依據判斷政府提交的法律草案是否符合基本法的要求。在立法會進行合基性審查過程中，必然有一個對《澳門基本法》的理解問題，這種理解只是一種實質性解釋。澳門的合基性審查案件大多數由立法會的常設委員會進行，其在審查過程中不僅會對《澳門基本法》中的基本權利保障條文、政策性條文以及諸如平等原則、比例原則等基本原則進行解釋，還會對被審查的草案的相關條文進行解釋，以判斷草案是否符合澳門基本法的旨意。例如，2010年，立法會對特區政府提交的《社會保障制度》法案進行合基性審查。常設委員會在意見書中對《澳門基本法》第一百三十條體現的政策進行充分闡釋理解[31]，然后對《社會保障制度》法案中的相關條款是否落實了《澳門基本法》第一百三十條的精神進行分析，常設委員會支持政府的主張并共同完善“確立轉制制度”和“在時間上的適用制度”[32]，為落實第一百三十條的精神，常設委員會建議政府增加了“可持續性原則”和“供款原則”[33]。常設委員會基于《澳門基本法》第二十五條的平等原則對《社會保障制度》進行審查，并將基本法第二十五條和第三十九條相結合作實質性理解[34]，認為《社會保障制度》中缺少普遍性原則[35]，沒有體現澳門基本法的精神。政府據此在法案中增加了普遍性原則，擴大社會保障對象。從澳門特區立法會常設委員會對《社會保障制度》的合基本法性審查過程可知，常設委員會對政府提交的法案進行審查的過程非常精細化，其認為法案的某一條款不符合澳門基本法相對應條款或是澳門基本法精神以及澳門基本法原則的，常設委員會在意見書中對澳門基本法該條款或原則進行全面細致的理解解讀，并對法案的內容進行解釋，以論證法案條款是如何不符合澳門基本法要求的。

如何在合憲性審查案件中解釋憲法，諸多憲法學者對此提出了不同方案。鄭磊主張，應當考慮在具體憲法解釋與抽象憲法解釋“雙重”路徑中落實憲法解釋程序機制，全國人大及其常委會是抽象憲法解釋權的主體，獨立于合憲性審查活動的抽象憲法解釋權則由全國人大常委會享有[36]。馬嶺主張，在憲法解釋方面，建議引入民間力量，即考慮全國人大常委會接受某項民間建議而啟動合憲性審查程序并在審查過程中進行憲法解釋[37]。范進學認為，借助民間力量提起的合憲性審查程序，屬于附隨性憲法解釋，但其存在的問題是，制定機關接受了審查主體修改或廢止意見后審查即中止，未等到憲法解釋出臺就“夭折”了[38]。筆者認為，雖然澳門特區的合基本法性審查是在立法過程中的審查，但其經驗仍值得全國人大及其常委會借鑒到合憲性審查過程中來。首先，在全國人大常委會收到對法規范的合憲性審查建議后，將被審查法規范中有違憲嫌疑的條款對應到其涉及《憲法》中的某一條款或憲法精神原則。其次，對憲法該條款或精神原則或政策條款進行充分解釋（必要時可以結合中國已批準加入的國際條約進行解釋），同時對被審查法規范的條款進行闡釋。最后，論證被審查法規范條款是否違背憲法。

審查內容或其精神旨意，并作出是否違憲的判斷。在合憲性審查工作中解釋憲法，即使合憲性審查程序可能會中止，但審查主體得出合憲與否的結論、提出審查意見、建議修改或廢止的過程，憲法解釋仍必不可少，正是通過解釋憲法和被審查法規范文件，才能進一步得出法規范文件是否需要改廢。審查機關的審查意見，必然包含對憲法精神原則及內容的解釋，審查機關宣告合憲、違憲的決議以及行使撤銷權的議案中也當然包含憲法解釋。因此，可由全國人大常委會依照程序以“XX憲法解釋案例”的形式將這些合憲性審查案公布，即形成具體案例式憲法解釋。至此，建議制定專門的憲法解釋程序法，對抽象型憲法解釋與具體型憲法解釋所應遵循的解釋程序予以具體規范。包括二者的提起主體、提起條件、審查主體、審查程序、公布程序，以及抽象型和具體型憲法解釋的效力問題等。

結?? 語

隨著2018年《憲法》的修改，確立全國人大憲法和法律委員會作為合憲性審查的專門審查機關，涉及的合憲性審查工作都由憲法和法律委員會具體負責，由法工委與專門委員會協同審查。憲法和法律委員會的功能職責的界定，使我國合憲性審查工作有了具體專門的負責主體，為健全合憲性審查制度構筑了基礎。在明確了合憲性審查機關以及具體負責推進合憲性審查工作運行的專門機構的基礎上，該項工作的實際運行過程，尚需完備的操作程序規范作為指導依據，可以借鑒我國澳門地區的合基性審查經驗，以制定完善合憲性審查程序法、憲法解釋程序法并增加違憲責任追究方式等相關法律規定。那么，全國人大及其常委會進行指導審查，憲法和法律委員會作為具體實施機構，從合憲性審查案件的提起到審查，再從得出審查結果到違憲責任追究，整個過程依照具體的法律規范及程序規定進行，可以期待我國合憲性審查工作逐漸步入正軌。彼時，保障憲法實施、實現憲法監督、樹立憲法權威，將不再是紙上談兵。

注釋：

[1]我國合憲性審查制度同時存在國家層面的合憲性審查制度與中國共產黨內部已經確立的合憲性審查制度，黨內法規和法規范文件的合憲性審查由黨內審查機構進行。本文僅從實證案例的角度出發以探討由全國人大及其常委會主導的國家層面的合憲性審查工作相關問題。

[2]參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室：《規范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年版，第11頁。

[3]Zhiwei Tong.A Comment on the Rise and Fall of

the Supreme PeoplesCourts Reply to Qi Yulings Case[J].SUFFOLK UNIVERSITY LAW REVIEW，Vol. XLIII：669.

[4][10][21]參見秦前紅、底高揚：《合憲性審查在中國的四十年》，載《學術界》2019年第25期，第52頁。

[5]《律師上書全國人大 稱民航發展基金違憲要求撤銷》，http：//news.sohu.com/20120425/n341645389.shtml，最后訪問日期為2021年7月1日。

[6]《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453d

dc6bdd7c087.shtml，最后訪問日期為2021年7月1日。

[7]參見童之偉：《〈物權法（草案）〉該如何通過憲法之門——評一封公開信引起的違憲與合憲之爭》，載《法學》2006年第3期。

[8]參見童之偉：《物權立法過程該如何做恰當評說》，載童之偉著：《憲法與部門法關系管窺》，法律出版社2017年版。

[9]參見王鍇：《合憲性審查的中國實踐》，載《領導科學論壇》2020年第11期，第15-16頁。

[11]2009年，法制工作委員會法規備案審查室收到公民對《城市房屋拆遷管理條例》提出的審查建議;2011年，國務院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止《城市房屋拆遷管理條例》。詳見《法規范文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第11-12頁。

[12]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068

147.htm，最后訪問日期為2021年7月10日。

[13][23]參見劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監督需要研究解決的若干重要問題》，載《中國法律評論》2018年第4期，第29頁。

[14]杜茂林：《四年來首次公布“不合憲”案例：合憲性審查“小步快跑”》，載南方周末，https：//www.infzm.com/content/201828，最后訪問日期為2021年7月11日。

[15]參見胡錦光主編：《憲法學關鍵問題》，中國人民大學出版社2014年版，第108頁。

[16]參見王廣輝：《論法院合憲性解釋的可能與問題》，載《四川大學學報》2014年第5期，第155頁。

[17][22]杜茂林：《四年來首次公布“不合憲”案例：合憲性審查“小步快跑”》，載南方周末，https：//www.infzm.com/content/201828，最后訪問日期為2021年7月12日。

[18][24][26]參見胡錦光：《論推進合憲性審查工作的體系化》，載《西北政法大學學報》2018年第2期，第32頁。

[19]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d039

44c7b453ddc6bdd7c087.shtml，最后訪問日期為2021年7月15日。

[20]全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室：《規范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第4頁。

[25]參見孫煜華、童之偉：《讓中國合憲性審查制形成特色并行之有效》，載《法律科學》2018年第2期，第51頁。

[27]參見胡正昌：《憲法文本與實現》，中國政法大學出版社2009年版，第141頁。

[28]參見劉連泰：《中國合憲性審查的憲法文本實現》，載《中國社會科學》2019年第5期，第109頁。

[29][38]參見范進學：《論中國式違憲審查制度及其完善》，載《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2012年第1期，第58-59頁。

[30]參見范進學：《完善我國合憲性審查制度與機制研究》，譯林出版社2021年版，第242頁。

[31]《澳門基本法》第一百三十條規定，澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。委員會意見書指出：“特區政府有責任就社會保障這一居民的基本權利，制定相關的政策。然而，該政策的制定必須根據《澳門基本法》第一百三十條規定進行，即須在澳門特別行政區成立前已有的社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要來制定發展和改進社會福利的政策。因此，澳門特別行政區政府除‘有責任保障澳門居民繼續享有原有法律所規定的社會福利待遇，也應當‘隨著經濟的發展逐步完善原有的社會福利制度，滿足新的社會需要，使全體居民、特別是弱勢群體有條件分享經濟繁榮、社會進步的果實。”詳見澳門特別行政區立法會編：《法律匯編——社會保障制度》，澳門印務局2015年版，第105頁。

[32][33][34]參見朱應平：《合基本法性審查方法在澳門立法過程中的應用——以澳門〈社會保障制度〉為例》，載《港澳研究》2020年第4期，第44-46頁。

[35]普遍性原則是指“凡符合本法律所規定有平等權利參與社會保障制度”。此原則包含兩個重要部分：一是擴大社會保障制度的對象范圍，使之涵蓋所有居民;二是確保平等地加入該制度。

[36]參見鄭磊：《憲法解釋與合憲性審查的關系——基于法解釋二元結構的勾勒》，載《中國社會科學院研究生院學報》2020年第2期，第21-22頁。

[37]參見馬嶺：《我國憲法解釋的切入口探析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2020年第2期，第24頁。

參考文獻：

[1]全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室：《規范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年11月版。

[2]Zhiwei Tong.A Comment on the Rise and Fall of the Supreme PeoplesCourts Reply to Qi Yulings Case[J].SUFFOLK UNIVERSITY LAW REVIEW，Vol. XLIII.

[3]秦前紅、底高揚：《合憲性審查在中國的四十年》，載《學術界》2019年第25期。

[4]童之偉：《<物權法（草案）>該如何通過憲法之門——評一封公開信引起的違憲與合憲之爭》，載《法學》2006年第3期。

[5]童之偉：《物權立法過程該如何做恰當評說》，載童之偉著：《憲法與部門法關系管窺》，法律出版社2017年版。

[6]王鍇：《合憲性審查的中國實踐》，載《領導科學論壇》2020年第11期。

[7]劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監督需要研究解決的若干重要問題》，載《中國法律評論》2018年第4期。

[8]胡錦光主編：《憲法學關鍵問題》，中國人民大學出版社2014年版。

[9]王廣輝：《論法院合憲性解釋的可能與問題》，載《四川大學學報》2014年第5期。

[10]胡錦光：《論推進合憲性審查工作的體系化》，載《西北政法大學學報》2018年第2期。

[11]全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室：《規范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版。

[12]孫煜華、童之偉：《讓中國合憲性審查制形成特色并行之有效》，載《法律科學》2018年第2期。

[13]胡正昌：《憲法文本與實現》，中國政法大學出版社2009年版。

[14]劉連泰：《中國合憲性審查的憲法文本實現》，載《中國社會科學》2019年第5期。

[15]范進學：《論中國式違憲審查制度及其完善》，載《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2012年第1期。

[16]范進學：《完善我國合憲性審查制度與機制研究》，譯林出版社2021年版。

[17]朱應平：《合基本法性審查方法在澳門立法過程中的應用——以澳門<社會保障制度>為例》，載《港澳研究》2020年第4期。

[18]鄭磊：《憲法解釋與合憲性審查的關系——基于法解釋二元結構的勾勒》，載《中國社會科學院研究生院學報》2020年第2期。

[19]馬嶺：《我國憲法解釋的切入口探析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2020年第2期。

（作者單位：華東政法大學法律學院）

鄭重聲明

近期發現社會上有人冒充《人大研究》編輯部的名義，打電話向投稿作者索要“版面費”。為此我們申明：《人大研究》雜志從來不向作者收取任何費用，也從未向投稿者索取過所謂“版面費”;所有投稿一經我刊發表，我們即按規定標準向作者支付稿酬。如有發現假冒我刊社工作人員索要“版面費”或其他費用的情況，請打電話向我們編輯部舉報。《人大研究》雜志社電話（0931）8921136，8921021，8921024。對冒名騙取作者版面費的行為，《人大研究》雜志社保留依法追責的權利。

《人大研究》雜志社