地方人大開展協同立法助力區域協調發展的路徑研究

包義成

黨的十九大以來，習近平總書記明確要求地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。在黨中央首次召開的人大工作會議上，習近平總書記再次強調有立法權的地方人大要嚴格遵循立法權限，圍繞貫徹落實黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作。栗戰書委員長在總結講話時要求，“圍繞黨和國家工作大局開展人大工作，切實做到黨和國家工作重心在哪里，人大工作就跟進到哪里，力量就匯聚到哪里，作用就發揮到哪里”。當前，無論是宏觀政策層面，還是具體實施階段，區域協調發展地區都按照黨的十九大報告提出的“深化區域合作，建立更加有效的區域協調發展新機制”和黨的十九屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出的“堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制”的部署要求，把推進和實施區域協調發展作為一項戰略任務和重要舉措來抓，這是順應區域發展規律、推動經濟高質量發展的現實之需，也是打通經濟高效循環堵點、推動區域一體化協調發展的務實之舉。推動區域協調發展戰略深入實施，既需要各級黨政組織的大力推進和有力落實，還需要具有立法權的地方人大通過區域協同立法，打破區域空間距離和現行行政壁壘，建立區域內共同遵守的法律、制度和規則，明確發展定位方向，破解區域發展中的共性難題，滿足區域改革的共性需求，夯實區域協調發展的制度基礎，用法治手段保障區域協調發展各項決策落實落地。

一是以理念思路的創新引領協同。區域立法作為一個新生事物，既具有傳統立法的因素和條件，更具有自身特質和顯著特性。雖然《立法法》《地方組織法》等法律中沒有明確具體規定，但《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，要加強區域協調發展法律制度建設。全國人大對這一立法新動態新事物高度關注，指出區域協同立法是近年來地方立法工作的創新實踐，要求今后省級人大著眼于推動我國區域協調發展，圍繞區域發展戰略和特點抓好協同立法，并認真總結經驗，不斷推進和完善這項工作。按照黨中央和全國人大的部署要求，近幾年北京、重慶、廣東等一些省市黨委在制定出臺新時代加強和改進人大工作的有關文件中，把協同立法作為加強地方立法的創新舉措著力謀劃和推進。同時，京津冀、長三角、成渝地區等一些跨省（市）區域和省內市際區域，順應國家區域協調發展戰略的實施，開展相關領域的協同立法，進行理論創新和實踐探索，提供了制度范本和工作模式，有力地促進了相關方面的工作，得到各方面的認可和肯定。在此背景下，圍繞區域協調發展，加強區域協同立法，整合區域立法資源，增強地方立法的質量和效率，必將成為今后地方立法的新趨勢新模式，也會有效補充和完善我國現行立法體制。因此，有立法權的地方在推動區域協調發展上，應順勢而為、積極作為，學習借鑒開展協同立法地區的經驗做法，圍繞各自確定的區域協調發展戰略，積極開展協同立法，充分發揮立法對區域經濟社會發展的引領和保障作用。一方面，具有立法權的地方黨委要按照“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局”的要求，加強黨對立法工作的領導，在審議立法規劃計劃時，就協同立法和具體立法項目，創新思路理念，提出明確要求，統籌作出安排，強化法規制度供給，協調解決工作中的重大問題，按程序審批擬提請人大常委會表決通過的協同法規草案，努力實現改革發展決策與立法工作協調推進。另一方面，具有立法權的地方人大按照習近平總書記的重要講話和指示批示精神，在同級黨委的領導下，發揮主導作用，主動擔當作為，以憲法和立法法確定的立法權限為邊界，樹立協同立法理念，打破“一畝三分地”的思維定式和單一立法主體意識，結合地方實際需要，拓展工作思路，深度研究謀劃，明確重點任務，豐富立法形式，推動制度體制創新，確定協同立法項目，作出具體安排部署，加強跨區域間的相互合作和溝通協作，積極開展富有區域特色的創制性立法，推動解決區域發展中面臨的重要事項和存在的突出問題，更好地滿足區域間經濟社會協調發展的立法需求。

二是以立法內容的一致求得協同。確定共同的立法內容和調整對象，是開展協同立法的前提和基礎，也是協同立法的出發點和著力點。納入區域協調發展的區域，就其各自范圍來說，地域相鄰、山水相連，發展相關、改革相同，人緣相親、風俗相近，交往半徑相宜，既有區域經濟社會發展中面臨的共性問題，也有實現區域合作交流、資源共享互惠的共同需求，具備開展相互融合、協同立法的現實條件和實際需要。當前和今后一個時期，這些區域開展協同立法，首先要著眼全局重點任務的共同落實。一方面，圍繞黨中央的決策部署和全國人大的立法要求，圍繞對上位法規定內容進行細化、提出保障實施措施和對上位法未規定內容進行補充的實施性地方性法規，圍繞貫徹實施法律、行政法規進行具體、詳細規定的地方性法規，區域內應加強相互間的協同，形成立法工作合力，有效防止或避免重復立法。另一方面，圍繞上級或同級黨委對區域發展的整體安排，需要通過地方立法加以規范和促進的工作或事項，加強溝通協商，確定立法項目，整合立法資源，開展協同立法，保障和助推共同關注的重點任務有效落實。其次要著眼推動解決區域內改革發展的共同問題。圍繞區域內產業發展、城市建設管理經營、生態環境保護與修復、歷史文化保護、營商環境優化等關聯領域的互聯互通和互惠互利，尋求最大公約數，把握關鍵重點，達成立法共識，明晰立法內容，因地制宜開展高質量發展立法、環保立法、弘德立法等，形成相對統一的公共性、共同性或某種程度上相一致的區域制度框架和實施細則，實現區域內制度融合、政策共享互動、資源優勢互補，使區域發展要素真正實現順暢有序流動。再次要著眼區域民生領域的共性事項。堅持以人民為中心的立法理念，按照“小切口、真管用、有特色”的思路，立足實現區域內民生資源的共建共享，突出“一老一小一青壯”群體，緊扣住房安全、教育就業、醫療保障、食品藥品安全等與群眾生產生活息息相關的事項，將為民、利民、惠民作為立法價值取向和工作重點，聚焦社會普遍關注、群眾反映強烈的問題，尋求共同點，找準切入點，開展民生和社會事業立法，確保小切口解決大問題，實現互利共贏的立法目標。

三是以立法主體的對等實現協同。協同立法是兩個或兩個以上的立法主體，因調整同一法律對象而實施的共同立法行為。每一個立法主體都具有自主立法地位，且相互之間不具有隸屬關系。目前開展協同立法的主體，都是相同層級之間具備同等性質的立法機關，如京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝雙城經濟圈等地區的立法主體是省級立法機關，四川成德眉資城市群、重慶“一區兩群”協調發展、湖南長株潭地區、廣西北部灣經濟區等地區的立法主體是省域內具有立法權的市級立法機關。立法主體在開展協同立法時，應通過聯席會、座談會等多種形式，搭建交流協作平臺，定期交流協商，專題討論研究，共享立法信息，消除思想和認識誤區，破除行政區域壁壘和部門行業障礙，共同商討協同立法的基本原則、重點領域、工作機制、工作程序、立法項目等，議定和部署目標任務，形成規范性文件共同遵守執行，使協同立法更富成效。同時，對共同確定的協同立法項目，在各自的人民代表大會上，以代表大會主席團、人大常委會、政府、人大各專門委員會、代表團或者代表聯名等法定形式，向大會提出地方性法規案，也可以由具有立法權的人大常委會主任會議向常務委員會提出地方性法規案。然后根據法規案的現實價值、難易程度和條件時機，針對工作進展情況和立法力量實際，分別納入五年立法規劃或年度立法計劃，充分發揮立法規劃計劃的引領作用，并注重統籌安排、協調一致，同時同步開展工作，確保有序有效推動實施。

四是以立法機制的建立促進協同。協同立法權的行使，是兩個或兩個以上相互獨立的立法主體間的合作，必須以科學有效的立法協同機制作支撐?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025年）》明確提出，要“健全立法立項、起草、論證、協調、審議機制，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性”。按照這一要求，立足現有制度架構和發展實際，從理論和實踐出發，具有立法權的地方人大在開展工作時應建立健全以下制度機制：一要建立項目論證評估機制，在確定協同立法項目時，堅持問題導向、目標導向和結果導向相統一，進行必要性和合理性分析，根據需要開展立法前評估，統籌考慮各方面的綜合因素，避免盲目立項、重復立項。二要建立調研起草機制，圍繞協同立法項目，由各自相關人員組成調研組，視具體情況分別或共同開展調研，了解基本情況，掌握第一手資料，真正把思路理清、政策吃透、底數摸清、問題找準、建議提實，為增強法規的針對性、實效性和可操作性打下堅實基礎;在此基礎上協商組建工作專班，起草法規草案，做到選好切口、精細選題、精當表述、精準規范。在具體工作中，可根據實際情況采取一方起草、各方配合，聯合起草、共同修改，集中商定、分頭起草或委托第三方起草等多種方式靈活進行。三要建立公開征求意見機制，堅持把全過程人民民主貫穿協同立法始終，法規草案要通過召開座談會、論證會以及網絡、報紙、發函等方式，向社會各方面廣泛征求意見建議，有條件的還應征求立法顧問、立法聯系點、立法研究基地的意見建議，力求做到吸納彼此意見，考慮對方關切，廣泛匯聚民智，充分發揚民主，使所立之法更加接地氣、惠民生、促發展。四要建立分頭審議機制，協同法規草案分別提交各自的人代會或人大常委會會議進行審議，有關專委會圍繞協同立法解決的重點問題和重要條款，研究把好專業關;法制委根據常委會審議情況，統一審議，把好法律關。立法主體集中審議意見，集中討論修改，以減少分歧、求同存異，最大程度地達成利益平衡和立法共識，實現區域內整體利益最大化。五要建立分別送審機制，具有立法權的地方人大審議通過協同法規案后，根據各自的行文主體，按法律程序向全國人大常委會報送備案，或向省級人大常委會報請批準。

五是以立法工作的指導推動協同。目前，具有立法權的地方人大開展協同立法還處在探索階段，缺乏工作經驗，面臨許多立法理論、制度創新、改革實踐等方面的問題。因此，全國人大法工委和省級人大常委會應著眼推進區域協調發展戰略實施，適應區域協同立法的新形勢新任務新要求，加強業務指導，把好立法邊界，制定程序機制，確保協同立法在法制軌道上加快推進。要加強頂層設計，國家立法機關應適時修改立法法、地方組織法或制定專門的法律，對區域協同立法統籌考慮，加強制度設計，就立法主體權限、協作機制、制度安排、程序環節等作出規范，提高指導的整體層級和法律效力，進而有效支持和引導區域協同立法法制化科學化。如果制定或出臺相關法律條件不成熟，可由全國人大常委會通過決定，以授權方式明確賦予相關區域就特定事項開展共同立法的權力。要注重提前介入，既對協同立法形成的法規草案文本提前了解掌握，研究提出建議，又抓住法規一審后的關鍵環節，從合法性、合理性、適當性、協調性和立法技術規范等方面提出修改建議，上下互動研究解決具體問題，確保把主要問題和多數問題解決在法規審議通過前。要強化業務培訓，定期組織具有立法權的地方人大主管領導和立法業務骨干參加研討會、交流會，就協同立法工作面臨的普遍性、共同性問題，深入研討交流，提出解決方案，并及時發現、認真總結、交流推廣成功經驗做法;扎實開展立法業務培訓，通過集中培訓、專題輪訓、脫產學習、掛職鍛煉等多種方式，組織立法工作者全面加強理論學習和實踐鍛煉，以學帶干，以干促學，學用結合，不斷提高立法隊伍的綜合素質。要開展理論研究，加強智庫建設，借助外腦力量，針對工作中遇到的重大理論問題和具體實踐問題，組織專家學者和立法實際工作者專項開展研究，力爭形成一批理論性與實踐性相結合的高質量研究成果，為開展協同立法提供智力支持;注重成果轉化運用，適時通過一定的形式，積極引導、及時推廣，學研結合、研用交融，使理論研究和實踐探索相互促進，不斷提高區域協同立法的整體水平。

參考文獻：

[1]《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，2021年1月10日新華社發布。

[2]栗戰書在第二十六次全國地方立法工作座談會上的講話。

[3]張濤、鄭偉華：《區域協同立法有助于區域協調發展》，載《學習時報》2020年12月16日。

（作者單位：甘肅省人大常委會研究室）