人大代表的結構代表性：基層群眾如何實現政治參與？

程鶴翔

一、?????? 引言

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，人大代表的代表性是關系人民代表大會制度合法性的根本問題，是社會主義國家人民當家作主的重要體現[1]。在學界既有的研究中，人大代表的代表性問題始終被視為中國政治領域的重要課題。它正如一些學者闡述的那樣，“在人民主權尚未找到更好的落實方式之前，當代任何政體都必須在代表問題上找到自身統治的合法性依據”[2]。不過，隨著中國改革開放以來社會主義市場經濟的發展和城鄉二元結構的破除，中國的社會結構發生了巨變，人民的民主意識日益增強，原有的代表性理論逐漸受到挑戰。近年來社會精英群體大量涌入人大會議，更加劇了學界的憂慮，人大代表如何具有代表性越發成為關注的焦點。本文從結構的視角探討了這一問題，并以個案形式指出：在結構代表性理論的指導下，代表精英化的態勢雖然可能無法避免，但它依然為基層群眾開辟了一條隱性的政治參與渠道[3]。并且與慣有認知不同，這種渠道的保有可能并非依靠代表職業上的配額，而更多的是根源于精英代表自身在性別、民族、黨派等強量化指標上的欠缺。

二、?????? 數據來源

數據來源于H省S市人大常委會辦公室和政府檔案局在2018年7月至8月提供的相關資料。S市位于H省西南部，總面積2300余平方公里，下轄28個鄉鎮街道，戶籍人口178.6萬（2018年），常住人口141.45萬，城鎮化率40.28%，居于縣級中等水平。S市現有回族、蒙古族、滿族等12個少數民族，整體呈現人口稠密、轄區眾多、民族聚居與雜居相混合的區域特點。

在數據收錄方面，本研究的代表信息來源于正式檔案，收錄名單以經上屆人民代表大會審議后首次公布的正式代表名單為準。為確保數據能體現選舉實況，其后代表的增選、補選不列入統計范圍，辭職、死亡不影響檢錄結果。在S市1981—2018年選舉的共計十屆人大代表中，公布的正式代表共4457名，數據收錄4039名，占正式代表總數的90.62%。其中除第十屆人大外，收錄的代表數據可基本展現該地人大發展實況。隨著1995年國家對《選舉法》的第三次修訂，縣級人大代表的名額基數與增幅標準得到了法律層面的確認，S市人大進入穩定發展時期，其后20年間代表規模未發生大的改變。

三、?????? 研究過程

1.“身份認定”的問題

在中國各級人大的選舉實踐中，有一種實現人大代表結構代表性的通行方法，是利用代表的身份、性別、年齡、知識、民族、黨派等職業與屬性信息進行結構的劃分，之后再通過自上而下的指令性要求達到預先設立的目標。在現有的結構性研究中，上級人大往往會通過確定各類代表的比例來保證下級人大有社會各階層的參與[5]。不過有學者認為，雖然代表結構的劃分有多種標準，但其中最重要的是代表的身份結構，即代表來源于哪些社會階層或者職業群體。在《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》中就曾明確指出，“認定代表候選人的身份，應當以參加選舉時所從事的職業為準;具有多重身份的，應當按工作性質主次認定”[6]。

但是對于研究者而言，如何精準確定代表的“職業身份”依然是困難的。在十二屆全國人大三次會議上，時任中組部副部長王爾乘就曾直言，目前人大代表選舉工作問題突出，代表的身份嚴重失真，一些企業主冒充工人、農民或科技人員身份當選[7]，如湖南衡陽、遼寧的破壞選舉案。在S市身份失真的情況也同樣存在。例如“H省某知名牧業有限公司總經理以‘農民身份當選人大代表;交通局公交公司副經理在職業認定中被定為‘工人;S市發改委主任歸入‘專業技術人員行列”。實際上，這種職業結構的混亂增加了職業配額的不可靠性，使研究者有理由懷疑即使上級人大下發的實施辦法要求了“工人”“農民”在全部代表中應達到的比例，也依然不能阻止其他職業代表變通后的進入。職業配額在很大程度上實際是無效的。農林牧副漁業公司的總經理被稱為“農民”，工業服務業的廠長、經理被稱為“工人”，在現實中都可以找到痕跡。職業身份到底該如何界定成為一個需要思考的問題。

2.“精英化”的代表趨勢

鑒于這種“失真”情況，為更加真實的體現代表職業身份，本研究對歷屆代表的職業身份進行二次分類（見表2）。篩選出處于同一或相似類別，并且該類別代表數超出代表總數2%的4種類型代表，即，干部代表（黨政領導干部）、農民代表（村干部和普通農民）、企業家代表（董事長、總經理等企業第一負責人）和一線教職工代表（一線教師、工人和專業技術人員等）。其余占比低于代表總數2%的代表統一歸于“其他”行列暫不考究。此方法最顯著的特征，是其通過對職業信息的細化分類來決定類別的劃分，而非依靠主觀臆造的其他標準對數據實行強加硬套，體現對客觀數據的尊重與承認。

表2顯示：第一，農民代表的比例不斷減少，從20世紀90年代前超過代表總數的60%縮減到近年來的30%左右。在更加細微的分類中，村支書、村主任長期占據過半數的農民代表席位，其他的普通村干部和真正一線勞動的農民占比十分有限，在S市第十五屆人大會議中僅為代表總數的13.6%。第二，干部代表的比例先增后抑。在1993年的第十屆人大會議中干部代表比例首次超過農民代表，至21世紀干部代表成為S市最大的代表群體。隨著2012年中共十八大對人大代表工作“兩升一降”要求的下達，干部代表的比例得到一定遏制，不過仍占據超過40%的代表席位。第三，企業家代表的比例在20世紀90年代以來逐年上升，S市各屆人大會議中企業家代表的數量從最初的幾人、十幾人發展到幾十人，至2018年企業家代表的數量達到45人，占據代表總數的10.74%。其中國有企業負責人1人，絕大多數的企業家代表都來自于民營企業家行列。第四，一線教職工代表的比例持續處于低位，除1981年、1984年的兩屆人大會議時超過代表總數的10%以外，僅有2018年實現突破達到代表總數的15.27%。綜上，學界提出的人大代表精英化趨勢得到印證，以干部、企業家、主要村干部（村支書、村主任）為代表的政治、經濟與鄉土社會精英在近年雖稍有減少，但依然長期占據著70%左右的代表席位，特別是2008年S市的第十三屆人大會議，其占比甚至達到代表總數的79.04%。那么讓我們回到最初的問題，在中國人大代表的結構代表性理論之下，是什么機制保證基層代表能與各類精英們共聚一堂？特別是在職業配額存在有效性質疑的前提下，來自于基層的人民群眾是怎樣有效參與到地方人大中來？

3.屬性配額：一條隱性的政治參與渠道

地方人大基層代表的數量能夠得到確保，不完全緣于兌現上級的指令，從學理上來講更多的是來自上述精英代表在性別、民族、黨派等基本屬性上的“不滿足”。在此條件下，各級人大為湊足量化指標的需要便通過數量眾多、便于篩選、易于操作的基層代表予以補足。而人大代表醞釀中非透明和高度集權的提名過程，也為地方人大常務委員會和地方黨委政府的選舉控制提供了便利[8]。由此，本研究做出了這樣一個假設：為湊足基本屬性的需要，或許才是基層代表能夠實現政治參與的真正原因。

為了證明這一觀點，本研究對S市人大代表的屬性與職業進行了統計（見表3）。

（1）屬性范圍。為保證驗證精準，本研究將基本屬性的范圍限制在“女性、少數民族、民主黨派及無黨派人士”三類，而去除了“學歷”“年齡”等內容。雖然這種做法可能會影響S市人大在某時段對青年代表和高學歷代表的升拔，但這也不失為一種合理的規避方法。在S市歷屆代表中，有女性、少數民族、民主黨派及無黨派人士等基本屬性的代表共計1656名，占代表總數的41%;有兩個及以上基本屬性的代表共計443名，占代表總數的10.97%。

（2）基層定義。由于本研究探究的問題是基層代表與代表屬性間的關系。因此需要對“基層代表”的概念進行二次定義。通過與精英代表的對比，本研究認為基層代表是指那些：不擁有足夠職務（干部）、資本（企業家）、聲望（主要村干部）及相應社會地位資源，而能獲得代表席位的代表。根據這種定義，僅有除村支書、村主任以外的其他村干部與普通農民以及“一線教職工代表”等兩個類別的1284名代表符合這種標準。由此，我們將他們稱為“基層代表”，而其他所有剩余的精英代表和其他類別代表，都作為本文的對照代表。

四、研究發現

為了科學的檢驗基本屬性與代表類型間的關聯，本研究使用Stata軟件進行統計，依照代表性別、民族、黨派的不同分別作出假設：

假設一：

H0：代表的性別與代表的類型沒有關聯，基本屬性中女性與基層代表無關。

H1：代表的性別與代表的類型存在關聯，基本屬性中女性與基層代表相關。

假設二：

H0：代表的民族與代表的類型沒有關聯，基本屬性中少數民族與基層代表無關。

H1：代表的民族與代表的類型存在關聯，基本屬性中少數民族與基層代表相關。

假設三：

H0：代表的黨派與代表的類型沒有關聯，基本屬性中民主黨派及無黨派人士與基層代表無關。

H1：代表的黨派與代表的類型存在關聯，基本屬性中民主黨派及無黨派人士與基層代表相關。

在以上三個假設中，有基本屬性特征的女性、少數民族、民主黨派及無黨派人士在統計中被編碼為1，男性、漢族、中共黨員被編碼為0。本文檢驗在95%（α=0.05）的置信區間上，基本屬性與基層代表是否存在關聯。

結果顯示，基本屬性中的女性、少數民族、民主黨派及無黨派人士整體與基層代表顯著相關。三者的p值分別為女性（0.0000***）、少數民族（0.0017**）、民主黨派與無黨派人士（0.0000***），明顯小于α=0.05的決定規則。因此，本研究逐一拒絕原假設H0，表示三個基本屬性在95%的置信區間上分別與基層代表存在顯著關聯。不過，由于以上內容展現的僅是單個配額屬性在改革開放40年來十屆代表狀況的加總整合，這種粗糙的結果可能不會得到廣泛研究者的認可，為此本研究依照屆別分別對它們進行了二次檢驗。

檢驗結果（見表5）顯示，基本屬性中女性、民主黨派及無黨派人士在歷屆代表數據中與基層代表顯著相關（p=0.0000***）。而少數民族則以2008年為界，2008年以前與基層代表沒有關聯，2008年以后與基層代表顯著相關（p<0.01**）。總體來講，基本屬性與基層代表間呈現顯著的關聯。雖然我們當前的研究已經有了很大進展，但它距離研究的期待依然有相當大差距。證明基本屬性與代表類型間的關聯僅是研究的基礎而非文章的目標。回到最初的問題，本研究不僅需要證明基本屬性與代表類型的關聯，并且還需要了解所有有配額屬性的代表占各類型代表的比例。配額屬性不僅與基層代表相關，并且通過整體層面對有屬性代表的觀察，其已經發展到了相當高的程度。

通過表6與圖1、圖2的觀察，可以發現基層代表類別中的“有屬性”比例，不僅遠高于全部代表的整體情況，更高于對照代表的比例。自1998年S市的第十一屆人大會議以來，超過90%的基層代表都擁有至少一項基本屬性，至2008年S市人大基層代表中的“有屬性”比例甚至達到了總數的97.50%。以2018年S市第十五屆人大會議為例，全部代表有屬性比例為51.07%，對照代表有屬性比例為35.76%，而基層代表的有屬性比例則達到了90.60%。雖然一些研究者可能質疑，為什么對照代表仍有35%左右的有屬性比例而不是更低。這或許在于并非所有的精英代表都必然不具備屬性條件，他們在依自身資源當選的同時也拼湊了部分的屬性，只有那些余下的缺口才需要基層代表的補足。再考察內含于“有屬性”代表中的“多屬性”代表狀況。如圖2示，基層代表的“多屬性代表”比例遠超對照代表，在S市最新一屆人大會議中，超過60%的基層代表都同時兼有兩個及以上的基本屬性。而全部代表的“多屬性”代表比例僅為24.34%，對照代表更不足10%。

由此，本研究認為在超過90%的基層代表擁有基本屬性且其中大部分都身兼多種屬性的條件下，基層代表的當選要擁有至少一項基本屬性近乎是不可或缺的。對于這種配額要求雖為學界詬病，而讓每位代表都依靠自身實力當選亦為研究者期望，但在現有體制下可能并不現實。精英代表并不一定能夠滿足代表結構的需要，因此作為國家權力機關的人民代表大會便不得不依靠形式上的補足。一些學者可能會對這樣的結果表示失望，但倘若能換一種思路。在人大代表非競爭性選舉的條件下，對代表屬性的結構性要求，其實已經轉換為一種應對無效“職業配額”的手段，它用新的方式為基層的群眾提供了一條隱性的政治參與路徑。我們可以相信在全球代議代表精英化的整體趨勢下，或許正是由于我國對代表屬性的強調，才給予了基層人民持續參與政治活動的可能。

五、結論與討論

通過對H省S市人大1981—2018年十屆代表4039個樣本的考察，本研究發現在改革開放40年間雖然 95%以上的代表都由“農民”“干部”“企業家”與“一線教職工”等四種類別代表構成。但隨著時代的發展各類別代表都有了一定調整，其中農民代表的比例不斷減少，干部代表的比例先增后抑，企業家代表的比例逐年增加，一線教職工代表的比例低位有增。當前在人大代表精英化的整體態勢下，雖然已經部分展現出多元發展的趨勢，但這種精英化的表達依然占據主導地位，基層群眾如何實現政治參與的問題始終擺在國家與社會面前。

本研究通過對S市人大在改革開放40年間代表結構的歷時性考察，發現：第一，在代表精英化的整體態勢下，基層代表的當選的確來自于代表的配額，但可能并非源于國家對代表職業結構的規范;第二，人大代表的性別、民族、黨派等具有強量化特征的基本屬性要求，或許才是基層代表得以進入人大會議的根源;第三，作為結構代表性實施手段的代表配額制，雖然有程序民主的質疑，但也為普通的基層代表提供了一條隱性的政治參與渠道，使來自于最基層的人民群眾也同樣有機會能參與到人民代表大會的活動中來;第四，雖然過往有部分新興精英階層甚至有打破配額的沖動，但人大代表的結構代表性要求，至少在一定程度上成功抵御了代表的過度精英化取向，防止人大成為“富人和干部的代表大會”[9]，人大代表的結構代表性在當代依然發揮著重要的作用。

在文章的結尾，本研究還想對代表配額的問題做一些有價值的探討。在當前絕大多數的結構代表性研究中，人大代表的配額制常常頗受詬病，被認為是以強制性的額定指標限制了選民選擇的空間，使代表難以代表人民真正的意愿。不過根據上文的論述，我們可以發現這種配額的方式或許并非是缺陷，它至少為基層群眾開辟了一條隱性的政治參與渠道。那些來自于最基層的代表可以借助于精英代表在某些量化指標上的欠缺，通過屬性配額的方式獲得代表席位參與到人大的會議當中。同時，人大代表的配額制同樣也為代表結構的優化，提供了實施的先決條件。它通過國家自上而下的推動，促使了代表的狀況符合未來時代發展的要求。

雖然我們的研究通過對H省S市歷屆人大代表數據的統計，以案例形式回答了基層群眾如何實現政治參與的問題，但依然有著明顯的局限性。第一，我們只是研究了五級人大中的一級，盡管我們可以從理論上預測其他層次的人大符合本研究的假設，但卻無法有實質性的證明。第二，我們的樣本選取的是中部地區的一個縣級市人大，該地雖然有人口稠密、轄區眾多、民族聚居與雜居相混合的特點，但對于全國其他地區而言仍是為特例，在各類代表的結構比例上至少會出現細節性的偏差。第三，即使是對同一地區人大，我們也只研究了十屆代表的構成，時間范圍仍然比較有限，其中不僅有S市1993年第十屆人大代表樣本的缺陷，同時也沒有實現對新中國成立以來該地人大代表數據信息的全覆蓋，這一點不得不為我們承認[10]。

注釋：

[1]魏姝：《中國基層人大代表的代表性分析》，載《江蘇行政學院學報》2014年第6期，第103-104頁。

[2]景躍進：《代表理論與中國政治》，載《社會科學研究》2007年第3期，第16-21頁。

[3]由于本文主要進行的是對基層代表當選方式的探討，而基層代表在成為代表之前并不稱之為代表，故以嚴謹為要，本文將代表更換為群眾，從而將其命名為“基層群眾如何實現政治參與”。但是讀者務必需要注意的是，基層群眾在文章中僅是代稱，只是一種對基層代表未成為代表之前狀態的描述，僅是對廣義“基層群眾”概念的一種狹義的表達。雖然這種方法可能略顯粗糙，不過在本文的語境下，還請不要給予它超過自身語境內涵的解讀。

[4]本文數據資料來源于正式檔案，文內不再贅述。

[5]黃學賢、朱中一：《完善人大代表的代表性》，載《浙江人大》2006年第2期，第34-35頁。

[6]《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，2015年6月。

[7]王爾乘：《中組部：有代表身份嚴重失真 企業主冒充農民》，載《新京報》2015年3月11日，http：//www.xinhuanet.

com//politics/2015lh/2015-03/11/c_127567207.htm。

[8][9]張長東：《在商言政：地方人民代表大會中的民營企業家》，載《學海》2014年第2期，第45頁。

[10]何俊志：《中國地方人大代表構成的變化趨勢》，載《南京社會科學》2015年第2期，第80頁。

（作者單位：南京大學政府管理學院）