行政合作視角下的生態 全面預算績效評價體系構建

楊潔 周赟俊 金濤

【摘要】通過全面預算績效管理， 生態建設一定程度上實現了財政資金的科學使用和自然資源的合理配置， 但生態預算面臨的各自為政問題日益凸顯。 基于生態建設的系統性和復雜性， 介紹生態建設中“碎片化”治理和多元生態要素交叉影響的客觀現狀和績效評價困境， 提出運用行政合作手段開展預算績效管理工作。 本研究從跨區域和跨部門兩方面的行政合作入手， 建立生態全面預算績效評價指標體系， 并以流域生態系統治理的空間難題和“山水林田湖草”生態項目多元生態要素共生發展的問題為例探討其應用價值。

【關鍵詞】全面預算績效;生態建設;行政合作;跨區域;跨部門

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）24-0049-10

一、引言與文獻綜述

生態文明是以人為本， 圍繞人、自然與社會三個核心元素， 旨在建立人與人、人與自然、人與社會和諧共生發展、持續良性循環的文明形態[1，2] 。 多年來我國經濟飛速發展的同時， 受限于早期粗放式經濟增長模式的弊端， 引發資源浪費、環境污染和生態退化等問題， 嚴重阻礙了社會發展。 由于生態問題的錯綜復雜， 其具體表現形式在不同區域大相徑庭， 且由于生態系統在空間上盤根錯節的相互影響， 生態問題形成了牽一發而動全身的連鎖反應[3] 。 意識到生態問題的嚴重性， 黨的十七大報告首次提出了“建設生態文明”新時代執政方針， 隨后十八大將其重要性提升到突出位置， 確立了生態文明建設的國家戰略地位[4] 。 這表明生態建設已經從概念轉向實踐， 將成為我國未來發展的主題[5] 。 因此， 我國政府在生態建設中扮演關鍵角色， 發揮領導帶頭作用。 一方面， 政府是生態建設的推動者， 應通過行政手段引導生態建設的方向; 另一方面， 政府也是生態建設示范者， 以身作則實施高效透明的生態文明政策， 引導社會組織和群眾積極參與[6] 。

在生態建設項目中運用全面預算績效評價， 可有效針對生態建設中存在的資源緊張、環境污染、生態退化等問題， 并根據生態建設的長期性和復雜性做出科學預算決策， 實施有效的生態管理。 當前生態預算績效領域研究已取得一定的成果： 有學者分析我國地方政府在過去管理中“碎片化”的客觀狀態后， 提出緩解政治沖突是整合預算資源的關鍵[7] ; 有學者對生態預算模式進行研究， 提出各級地方政府要完善生態責任預算， 企業應建立生態責任評價機制[8] ; 有學者分析認為同質目標是生態預算系統合作的保證， 可通過財政轉移手段， 實現不同主體功能區的合作[9] ; 有學者通過生態預算DSR， 制定生態預算能力的評價指標[10] ; 有學者提出預算流程是影響生態績效最直接的因素， 應以定性與定量相結合的方式科學評價生態績效[11] 。

國內學者的研究具有重要參考價值， 但忽視了傳統治理在生態空間上“涇渭分明”的區域特點， 同多元生態要素交叉影響的矛盾。 傳統生態預算績效由地方政府部門決策、制定、執行和評價， 但是隨著我國生態建設領域的問題日益多元化和復雜化， 這些問題往往超越了各個行政區域和部門邊界， 由于認知偏差和利益訴求不同， 地方政府投入巨量資源后收效甚微， 既造成資源浪費， 又無法從根本上解決實際問題， 從而引起社會群眾的誤解和質疑。 究其原因有兩點： 一是在生態流域治理上， 流域上下游污染轉移的矛盾由來已久， 行政區域劃分致使生態建設陷入 “碎片化”困境; 二是在“山水林田湖草”生態系統中， 傳統績效評價忽視了多元生態要素的復雜性。

將行政合作引入生態建設， 可以避免預算績效發生價值偏離和功能異化， 也可有效適應生態建設多樣性、復雜性等特點。 由于生態文明具有公共價值屬性， 社會中任何個人、組織和群體都無法免受其影響。 因此， 單靠部分群眾或者地方政府都無法解決生態問題， 建立行政合作勢在必行。 行政合作可通過兩方面開展： 其一， 在跨區域行政合作方面， 既可消除由政治壓力和經濟競爭帶來的區域壁壘和利益沖突， 也可打破由區域政府的職能邊界帶來的行政約束和權力限制[12] ， 從而實施跨區域資源整合利用， 有利于流域生態建設中區域沖突和突發事件的解決。 其二， 在跨部門行政合作方面， 既可減少同一資源管理部門在履行自身職能的同時采取增加自身利益的政策的現象， 也可消除非同一資源管理部門由于管理目標的不一致性而出現資源浪費、重復使用和污染轉移現象[8] 。 因此， 本文基于我國當代生態現實困境， 分析流域治理和“山水林田湖草”生態項目中的突出問題， 在行政合作的基礎上， 提出跨區域和跨部門建立生態文明全面預算績效評價體系， 具體如圖1所示。

二、基于跨區域行政合作的生態預算績效指標體系

跨區域行政合作為當下生態建設“碎片化”提供了新思路， 能幫助各區域地方政府厘清彼此責任， 做好利益分配工作， 提高合作信任度， 建立密切合作伙伴關系， 這就要求辯證地看待個性與共性的關系。 在合作個性方面， 通過區域需求偏好角度指標， “任其所長， 不任其所短， 故事無不成， 而功無不立”， 區分合作各方扮演的角色， 考慮其差異化利益訴求， 發揮協同作用。 在合作共性方面， 既要發揮主觀能動性， 通過行政合作能力角度指標， 保證目標和行動的一致性， 提高整體合作效率; 又要尊重客觀規律， 通過平臺建設角度指標提供一個公平、公正、公開的合作舞臺， 做到“人盡其才， 物盡其用”。

1. 區域需求偏好角度指標。 在生態建設跨區域行政合作中， 區域之間的地域特征和發展階段各不相同， 根據各個區域的經濟水平、行政目標以及社會公眾公共偏好的客觀差異， 應將區域需求偏好納入生態預算績效中。 有學者對不同區域生態環境特征以及資源環境開發承受力進行研究， 提出了有針對性的政策[13] 。 有學者指出不同行政區域之間的資源稟賦存在差異， 在遵循共性的同時， 要照顧彼此側重點不同的個性化需求[14] 。 但是， 對不同區域地域性因素限制的研究， 忽視了對行政合作視角下區域需求偏好的考慮。

根據區域需求偏好來進行細分， 預算績效指標體系在有所側重的同時， 也要遵循全面綜合的要求， 應以經濟、社會和環境三者協同發展作為出發點和落腳點， 將區域需求偏好劃分為經濟發展、社會進步和生態環境保護三方面展開定性與定量分析（見表1）， 三者的協同發展將是未來的生態建設主題[15] 。

對于經濟發展指標， 跨區域行政合作應該平衡經濟效益和經濟活力二者的關系。 經濟效益方面， 在有限自然資源基礎上， 提高資源利用效率， 促進環境資源的科學使用， 是形成良性循環的關鍵， 選取萬元GDP用水量、萬元GDP能耗兩個指標進行評價[16，17] ; 經濟活力方面， 經濟活動帶來的成果應該反哺全社會， 更新技術設備， 調整生產力地區分布以達到平衡， 緩解經濟結構失調帶來的生態問題， 為改善人民生活提供必要的物質條件， 選取全社會固定資產投資總額增長率和社會消費品零售總額進行評價[18] 。

對于社會進步指標， 跨區域行政合作應從環境資源消費、生活質量兩方面進行考察。 環境資源消費方面， 在滿足大眾對自然資源基本需求的基礎上， 要做到合理開采、節約利用， 轉變粗放型資源使用習慣， 選取城鎮居民人均生活用水量、城鎮居民人均生活煤炭消費量指標進行評價[16] 。 生活質量方面， 不僅要關注生態環境的改善， 也要重視對生態建設起正向反饋作用的居民生活質量。 其中， 包括公共醫療衛生水平的提高， 滿足社會公眾對醫療服務的需求; 也包括對居民消費水平的評價， 反映生態建設對消費結構的改善。 因此， 選取每千人職業醫師數和居民消費水平指標進行評價。

對于生態環境保護指標， 從壓力改善和生態承載力兩方面進行細分。 壓力改善方面， 經濟發展過程中產生的環境污染壓力是加強生態建設的驅動力量。 其一， 在工業發達地區應該嚴控污染， 建立環保負面清單， 淘汰高消耗、高污染的傳統企業， 鼓勵技術創新、綠色低碳發展; 其二， 在城鎮發達地區， 應集中高效處理生活垃圾， 減少二次污染。 因此， 選取工業廢水排放總量、萬元工業增加值廢氣排放量、工業固體廢物產生量和生活垃圾無害化處理率四個指標進行評價[19] 。

在生態承載力方面， 應弱化經濟指標評價， 強化生態系統自身承載、維持和調節能力的評價， 其作為關鍵的環境要素， 直接約束經濟行為和影響群眾生活質量[20] 。 因此， 可選取城市環境空氣質量優良率和建成區綠化覆蓋率兩個指標進行評價。

2. 行政合作能力角度指標。 在跨區域行政合作中， 要避免“集體行動困境”， 發揮多方合作的協同作用， 關鍵是要提高行政合作能力。 首先， 在生態文明建設公共事務中， 設立合理目標， 滿足合作各方利益訴求， 保證合作成功率; 其次， 建立支撐性的法律政策環境， 為合作保駕護航; 最后， 最大限度地發揮參與者的積極性和主觀創造能力， 推動合作取得最大效益。 因此， 對行政合作能力， 應從生態預算目標、法律政策和預算參與度三方面進行評價（見表2）。

在生態預算目標設計方面， 生態預算目標作為預算績效的中心， 應根據不同區域的地域特點， 進行量化分析， 作為評價預算績效的依據。 一方面， 預算目標應以生態文明建設受眾群體需求作為出發點， 充分考慮其切身利益， 以及受眾群體對成果的認可和滿意程度， 以受眾群體需求為結果導向; 另一方面， 預算目標應符合相關法規政策， 生態建設工作應在法規政策框架下有序開展。 因此， 選取預期目標實現率和預算目標合規合理度兩個指標進行評價[21] 。

在法律政策方面， 生態預算績效離不開健全的法律法規， 只有通過法律法規確立區域政府自治權力， 才能保證其擁有足夠資源和能力來與其他區域政府開展穩定的行政合作[22] 。 同時， 由于各區域行政主體是相對獨立的利益關系方， 基于自身利益制定的行政政策容易陷入“囚徒困境”， 阻礙生態文明整體目標的達成， 應通過統一執行政策， 以執行政策支持度來規范各區域政府的行政行為， 從而形成合力。 因此， 選取生態預算法規健全和執行政策支持度兩個指標進行評價。

在預算參與度方面， 一方面， 對預算績效的管理應從內部和外部同時進行， 既要考慮預算供給方， 也要考慮績效需求方， 避免單一內部參與者導致的機會主義和形式主義， 并由外部參與者平衡內部單獨預算的風險。 另一方面， 應對預算績效參與程序和操作范圍進行必要規范， 避免產生利益分歧時的操縱行為， 保證公眾參與者能對生態預算做出真實評價[23] 。 因此， 選取預算決策的公眾參與程度和公眾參與的獨立性兩個指標進行評價。

3. 平臺建設角度指標。 在平臺建設角度， 生態建設領域的跨區域社會組織數量有限， 公共資源未能得到有效整合利用， 政府作為生態建設的主導者， 應發揮推動和引導作用， 并通過統一的平臺建設來實現（見表3）。

在管理平臺方面， 首先， 通過成立相關組織機構， 一方面發揮宏觀協調作用， 推進不同區域地方政府開展行政合作， 提升信任度。 另一方面要厘清各方責權利關系， 建立資源相互依賴、權力相互制約的合作關系， 實現互補增效共贏[24] 。 其次， 建立多元化合作治理模式， 以根本性解決合作中的沖突對立。 將政府在生態公共服務方面的職能通過轉讓、招標等形式授權社會組織參與， 以低成本、高效率推進生態建設[25] 。 最后， 生態獎懲機制能對偷懶者和損害者進行有效處罰， 對利益貢獻者進行獎勵， 從而調動各方積極性， 并形成包含獎懲情況的動態綜合評價值[26，27] 。

在信息平臺方面， 與生態建設相關的社會咨詢服務機構數量不多， 面臨服務內容和質量的客觀限制。 因此， 在行政合作中， 應建立一個信息共享平臺， 既方便合作各方開展信息交流， 也能保證其他參與者共享相關信息。 這就要求信息平臺符合兩個基本要求： 第一， 在獲取預算信息的程度上保持基本一致， 消除信息不對稱導致信任缺失的非理性博弈行為， 避免發生“搭便車”的情況[28] 。 第二， 對預算進程及時跟蹤反饋， 保證取得的信息數據真實可靠。 因此， 應通過生態預算信息透明度與生態預算信息真實性兩個指標評價[29] 。

在成果共享平臺方面， 只有達成各方利益平衡， 實現合作多贏局面， 并就整體利益達成共識， 才能保證跨區域行政合作持續長久[30] 。 這可以通過兩個指標進行衡量： 一是利益整合機制， 根據參與者投入資源貢獻度， 匹配其利益收入， 統一分配， 減少利益沖突; 二是生態補償機制， 由于不同區域的社會地理特征、發展階段和實力強弱各有差異， 應通過橫向利益轉移支付， 補償處于不利位置的參與者， 滿足其利益補償訴求， 保證合作可持續開展[31] 。

4. 實證研究： 以流域生態系統治理為例。 生態全面預算績效評價離不開對流域生態系統的討論， 人類文明的起源與流域息息相關， 即使是在科技高度發達的現代社會， 大型城市的建設依然是沿著流域規劃發展的。 但是， 流域本身自然資源的有限性、整體性和流動性， 與傳統行政區域分割治理相互沖突， 導致流域生態問題頻發與污染轉移的客觀現實。 但是， 馬克思曾經提出“人們所爭取的一切， 都同他們的利益相關”， 通過行政合作來統一目標， 協調各方利益關系， 消除生態治理“碎片化”和治理主體“單邊化”， 使得流域生態治理有了可行性。

在國家政策實踐方面， 流域生態建設取得的成績也為生態全面預算績效評價奠定了堅實基礎。 《生態文明體制改革總體方案》由國務院在2015年頒布， 作為生態跨區域行政合作的雛形， 在國家層面制定了關鍵決策部署， 并提出“建立污染防治區域聯動機制， 開展環境保護管理體制創新試點”的初始方案， 邁出實質性第一步。 隨后， 在次年提出《關于全面推行河長制的意見》， 國務院強調跨區域合作主體的責任規定， 將“河長制”從局部試點向全國推廣， 建立“省市縣鄉村”五級河長制縱向體系。 對于新時期的流域環境治理， 十九大報告提出要立足可持續發展， 從流域區域間水污染聯防聯控聯治著手發力。 2020年《關于構建現代環境治理體系的指導意見》再次強調推動跨區域污染防治聯防聯控的重要性。 由此可見， 生態建設跨區域行政合作既是國家大力支持和推廣的工作， 也是生態預算的大勢所趨。

在國家支持下， 汀江—韓江跨省流域生態補償試點工作順利開展， 福建省和廣東省政府部門簽署相關補償協議， 實現“權責共擔、環境共治、效益共享”， 正是實施“2省+3市”跨區域行政合作的具體體現。 行政合作開展以來， 財政投入補償金16億元， 帶動試點項目投資32億元， 取得優異成績。 其成功體現在： 其一， 在生態方面， 改善流域水體質量， 保障居民飲用水安全; 在經濟方面， 引導流域周邊行業成功轉型， 鼓勵建立高效益、低污染的藍莓、茶油等基地， 實現生態保護與經濟效益同步發展。 其二， 在行政合作目標方面， 堅持統籌治理， 系統修復， 降低污染物濃度， 提高水質達標率， 實現了上下游環境質量全面提升; 在法律政策方面， 制定實施《汀江（韓江）流域水污染防治規劃（2016-2020）》， 統一執行政策， 規范治理行為， 建立深度合作關系。 其三， 在組織機構方面， 成立區域環境執法聯動工作領導小組， 明確合作各方責權關系; 在信息共享方面， 實現常態化聯合工作， 定期監測水質， 實時獲取真實流域信息; 在生態補償上實行“雙向補償”原則， 上游水質改善時由下游資金補償上游， 上游水質惡化時由上游資金補償下游， 提高雙方的主動性、積極性。 因此， 汀江—韓江跨省流域生態問題通過跨區域行政合作手段， 很大程度地推進了生態預算績效體系的建立完善。

三、基于跨部門行政合作的生態預算績效指標體系

隨著生態預算財政管理制度的日趨完善， 我國初步建立起生態預算績效管理體系， 但預算績效改革不僅是技術導向的改革， 更是預算權力結構的調整[32] 。 績效管理不是單獨某個部門的事情， 而是多部門有效配合的綜合性工作。 跨部門行政合作以聯合治理的形式進行分工協作，強調效率導向[33] 。 一方面既能發揮各個部門的職能， 以專業化的治理操作來解決實際問題， 另一方面又能提高職能部門的協作能力和支持水平， 有效應對多元生態要素交叉影響的現狀。 2018年國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》中指出， 通過政府各職能部門的互相配合， 來推動我國預算績效管理的深化改革[34] 。 因此， 應根據“預算編制→預算執行→預算監督”的邏輯順序， 推進生態預算績效管理， 構建跨部門行政合作的生態預算績效指標體系（見表4）; 并以閩江流域“山水林田湖草”生態修復項目為實證對象， 檢驗生態預算績效指標的科學性。

1. 預算編制協作績效評價指標。 生態預算編制涉及多方面內容， 若缺少部門協作， 則無法收集其他相關部門對應的基礎信息， 將造成預算編制部門在實際工作中舉步維艱[35] 。 由此導致預算編制部門在未征詢其他各部門意見的情況下， 無法取得精準預算決策數據， 從而與實際工作脫節， 出現較大偏差[36] 。

在預算編制協作方面， 主要細分預算編制法規制度和預算編制協調度兩個角度。 首先， 預算編制法規制度方面， 從生態預算相關法規之間協調度和法律體系完整性兩個層面考察各部門生態預算的協作程度。 其中， 生態預算相關法規之間協調度指標適用于評價各職能部門編制預算的能力， 建立跨部門溝通協作機制， 避免法規內部以及與其他法規之間的矛盾， 消除在后續合作中可能出現的工作沖突; 法律體系完整性指標為生態預算提供必要法律依據， 作為生態預算操作指南[11] ， 使預算編制有法可依。 其次， 預算編制的協調度指標用于評價行政單位內部各部門預算編制配合度及行政部門和財政部門預算編制的配合度， 避免不同職能部門預算編制績效管理出現利益沖突[37，38] 。 其中， 建立生態預算系統的前期論證指標用于評價行政單位內部在生態預算環節的溝通合作機制， 明確各個部門的任務目標和職責; 信息組織管理指標用于評估跨部門合作中組織分割情況， 考察是否存在各部門信息管理層級太多的不合理情況[39] 。

2. 預算執行協作績效評價指標。 預算執行協作指標， 用于評價生態預算執行過程中政府各職能部門之間的協同度。 由于各職能部門預算管理制度的差異性， 在執行過程中， 應規范預算執行過程， 建立高效溝通機制， 統一生態預算標準， 整合各職能部門的財務信息， 根據生態建設項目的不同性質， 合理制定預算績效指標， 完善跨部門合作形式，形成不同主體間的跨部門協同機制[40] 。 在生態預算執行過程中， 財務部門應將執行進度及時準確地反饋給各業務部門， 督促、加快生態建設項目的推進; 同時各業務部門要嚴格執行統一的預算標準， 確保生態資金落到實處。

在預算執行協作方面， 主要從生態預算業務協作、生態資金落實程度兩方面評價。 其一， 生態預算業務協作指標用于評價業務部門向上級管理部門和財務部門遞交生態預算執行申請的跨部門協作業務[40] ， 由兩個三級指標構成。 其中： 生態預算執行相關管理制度指標用于評價業務部門預算執行環節管理制度是否健全、制度執行是否有效可控， 以期通過規范化的管理制度加強業務協作， 發揮協同效應; 建立信息共享機制指標， 保證跨部門合作中各個部門都能獲取其他單位的預算信息， 突破部門間信息資源割據困境， 提高預算信息的使用效率， 進而提高預算績效。 其二， 生態資金落實程度指標用于評價資金的利用效率， 以推進財務平衡， 達到經濟與環境的雙贏[42] 。 環保資金違規撥付率指標用于考察各部門是否根據業務的不同， 保證資金合規審批撥付以及分配合理; 環保資金占用率指標用于評價生態資金是否遵循原有的預算使用途徑， 督促環保資金準確落實到相關的具體生態建設項目上， 實現合規使用。

3. 預算監督協作績效評價指標。 生態預算監督不是一項簡單的工作， 而是基于各監督主體互相協作的復雜工程。 生態預算監督主體分為外部和內部主體， 內部監督主體為財政部門， 外部監督主體為人大、審計部門、紀檢部門和公眾。 在生態預算監督工作中， 各監督主體要密切配合， 共同構建縱向聯動、橫向聯合的協作體系。 縱向上， 上下級監督主體之間要建立信息溝通機制， 上級要及時準確地將監督任務下達給下級監督主體， 下級監督主體要充分利用對監督對象的信息優勢開展預算監督工作; 橫向上， 同級監督主體之間要密切協調， 對于發現的問題要及時通報， 提供材料， 提高監督效率。

在預算監督協作方面， 主要從內部監督和外部監督兩方面進行評價。 其一， 內部監督指標用于評價財政部門對業務部門預算編制和執行的監督工作[43，44] 。 其中： 決策、執行與報告合作程度指標用于評價財政部門在預算編制執行過程中通過跨部門合作取得的效果， 監督生態預算與績效考核是否達到預期目標; 生態預算執行合規指標用于評價財政部門對業務部門預算執行的監督工作， 保證監督的實時、準確。 其二， 外部監督指標用于評價人大、審計部門等外部監督主體對內部單位預算的問責工作， 其設有問責主體專業水平和問責機制兼容性兩個三級指標。 問責主體專業水平指標用于評價外部監督主體的相關專業知識水平， 做到嚴格執法， 以保證監督的獨立性; 問責機制兼容性指標用于評價生態問責體系的適應性， 形成各監督主體之間的溝通協調機制， 統一辦理生態預算處理處罰工作， 從而打破不同監督主體之間的隸屬關系和地域界限[45] 。

4. 實證研究： 以閩江流域山水林田湖草生態修復項目為例。 隨著經濟社會的持續發展， 自然生態系統多樣性遭到持續破壞[47] ， 生態問題受到社會大眾廣泛關注， 是當代中國亟待解決的重大問題。 其中， “山水林田湖草”生命共同體理念的提出， 可有效促進多元生態要素統籌規劃， 通過跨部門行政合作， 擺脫多元生態要素交叉影響下的環境污染困境， 對生態保護修復工作具有重要意義。

十八大以來， 習近平總書記提出了“山水林田湖草是生命共同體”的概念[47] ， 明確了“對山水林田湖草進行統一保護、統一修復”的工作思路， 布局了我國生態保護修復的試點工程[48] 。 在此背景下， 2018年福建閩江流域“山水林田湖草”生態保護修復項目入圍全國第二批“山水林田湖草”生態保護修復試點， 該項目制定了由福建省財政廳牽頭， 生態環境廳、水利廳等多部門配合的協同工作機制， 明確部門職責分工， 形成了“省級協調、市為主體、縣抓落實”三級聯動推進機制。 該項目一共投入120.91億元生態資金， 耗時3年， 取得巨大成效。 由此可見， “山水林田湖草”保護修復不僅是中央倡導的工作內容， 也是地方政府解決實際環境問題的關鍵所在。

福建閩江流域“山水林田湖草”生態保護修復項目的開展， 正是跨部門行政合作的具體體現。 省財政廳牽頭， 與多個相關部門建立聯席機制， 圍繞中央下達的生態績效目標， 明確彼此目標任務和權責關系， 于2018年制定并實施《閩江流域山水林田湖草生態保護修復攻堅戰實施方案》。 經過三年努力， 閩江流域水質改善， 生態環境得到優化， 生態系統穩定性和生態價值整體提升。 該項目體現了跨部門合作的重要貢獻： 一是在預算編制協作方面， 《閩江流域山水林田湖草生態保護修復攻堅戰實施方案》在制定過程中多次征求福州、三明、南平多地相關單位意見， 協調各方工作， 統一方案政策; 并且， 省財政廳與多個相關部門合作行動， 減少不必要的治理層級， 完成執行度較高的生態預算編制工作。 二是在預算執行協作方面， 資金實現多元化籌資， 通過EPC等模式吸收民間資金26億元， 統一資金分配; 信息共享方面， 根據“全流域整體規劃， 上下聯動， 持續共享”的思路， 各地多部門緊緊圍繞“污染減排、環境增容”來開展協作工作， 保證信息暢通無阻， 及時跟進治理。 三是在預算監督協作方面， 以各部門權責關系為基礎， 嚴格考核問責， 確保生態目標任務及時保質完成。 因此， 福建閩江流域“山水林田湖草”生態保護修復項目通過跨部門行政合作， 能有效處理多元生態要素交叉影響的復雜生態關系， 推進了生態預算績效體系的建立完善。

四、結論

行政合作視角下的生態全面預算績效評價體系， 最終目的是解決生態預算各自為政的問題， 滿足生態建設的系統性和復雜性內在要求， 走出生態文明“碎片化”治理困境， 并妥善處理多元生態要素交叉影響的問題。 在行政合作視角下， 本文分別從“跨區域協作”和“跨部門協作”兩個層面， 構建了生態預算績效評價指標體系。

基于跨區域行政合作視角的預算績效管理， 有助于生態建設工作的順利開展， 強化跨區域政府合作的能力， 提高生態預算績效管理效益， 最終實現跨區域生態預算績效管理工作的制度化、常態化。 一方面， 對區域需求偏好的預算績效評價， 考慮到不同區域地域特征和發展階段帶來的客觀限制， 協調經濟、社會和生態三者共同發展進步， 有效識別各方利益訴求， 從而充分發揮各區域優勢， 產生協同效應。 但是， 在后續指標權重的設定上， 應區別各區域優勢對行政合作的貢獻度。 另一方面， 對行政合作能力的預算績效評價， 減少行政合作中“搭便車”的行為， 幫助生態建設走出“集體行動困境”， 進而提高主觀能動性。 同時， 如何有效衡量公眾參與的獨立性， 在后續工作中應進一步規范。 此外， 對平臺建設的預算績效評價， 能夠保證生態預算績效的公共、公平和公正， 保證信息的公開、透明、可靠， 實現合作成果的利益共享、利益補償， 建立行政合作各方的信任關系。 因此， 跨區域行政合作視角下的生態預算， 立足區域利益訴求、建立合作信任關系、發揮參與者協同合作能力， 最終推動生態文明建設的合作共贏。

跨部門行政合作方面， 在借鑒國內外學者關于生態文明建設全面預算績效評價的研究成果基礎上， 按照“預算編制→預算執行→預算監督”的邏輯順序， 構建基于跨部門行政合作的生態預算績效指標體系， 不僅可以科學客觀地評價生態建設過程中的預算績效情況， 還能對生態預算績效管理工作的各個環節進行監控， 從而為工作的順利開展提供有力保障。 一方面， 對于預算編制協作指標， 以法規制度協調各部門工作， 明確權責關系， 統一預算編制基礎。 另一方面， 對于預算執行協作指標， 嚴格把關預算申請， 保證預算指標和工作計劃的一致性， 從而合理分配預算資金， 保證資金落到實處。 此外， 對于預算監督協作指標， 公開預算信息， 健全問責機制， 以內外結合的方式進行監督管理， 能夠一定程度地避免“懶政怠政”的發生。 因此， 對于跨部門行政合作視角下的生態預算， 只有厘清部門權責關系， 統籌部門聯動， 統一預算目標與計劃， 以內外結合的方式監督預算績效工作， 才能有效推進生態建設的穩定發展。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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