論國家審計權與監察權協同關系的重塑

楊平波 李銳

【摘要】國家審計權與監察權盡管隸屬于權力架構的不同階層， 但都是國家腐敗治理監督體系中的重要組成部分。 自監察體制改革以來， 審計權與監察權的協同腐敗治理成為國家關注的焦點。 單一監管治理對腐敗難以起到遏制作用， 協同關系的重塑是必然趨勢。 基于此， 通過比較審計權與監察權在國家監督系統改革前后的變化， 在“監審分離”的背景下分析兩者優劣勢， 從主體耦合、過程協同、結果共用三方面助力審計權與監察權協同關系的重塑， 為關系重塑提供保障性應對策略， 推進國家腐敗治理工作不斷深化。

【關鍵詞】國家審計權;國家監察權;協同關系;腐敗治理

【中圖分類號】F239.65? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）24-0099-5

黨的十八大以來， 中央加大了對腐敗行為的查處力度， 廉政建設和反腐敗斗爭取得豐碩成果。 但是， 腐敗問題仍然是黨和國家目前面臨的嚴峻挑戰。 十九大報告明確提出， 要進一步完善黨和國家監督機制， 深化國家監察體制改革。 習近平總書記也強調國家應充分發揮國家審計在黨和國家監督體系中的重要作用。 作為國家監督體系的重要組成部分， 國家審計權與監察權應當通力合作、協同貫通， 凝聚力量打擊腐敗行為。 基于此， 本文在監察體制改革的背景下對國家審計權與監察權的相應變化進行剖析， 提出兩者的協同路徑， 以促進國家治理體系和治理能力現代化。

一、國家監督體系改革后審計權與監察權的變化

1. 權力職能的變化。 自2018年3月《深化黨和國家機構改革方案》提出組建中央審計委員會以來， 國家審計權的反腐功能更加受到關注。 中央審計委員會并未導致國家審計權的權力職能發生變化， 審計權仍然是配置于審計署這一政府機關中， 卻大大提升了黨中央對于國家審計工作的領導力， 健全了審計監督體系， 使其更充分、有效地發揮審計權的監督作用[1] 。 在2018年國務院機構改革中， 國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國資委國有企業領導干部經濟責任審計職責和國有重點大型企業監事會職責均被劃入審計署， 以增強審計署監督效能， 構建統一、高效的審計監督體系。

第十三屆全國人大一次會議審議通過了《監察法》， 將原分散在各部門的行政監察權、反貪反瀆職刑事司法權和紀檢監察權進行了有機整合， 使分散的監察權配置為統一的監察權， 優化了國家權力結構， 實現了黨內監督與監察監督的融合貫通。 因此， 監察委員會既是黨內監督的專門機構， 又是行使監察職能的專責機構， 不僅是黨紀審查機構， 還是監督調查與處置機構[2] 。 監察權由監督權、調查權和處置權三項權力共同構成， 三項權力共同發揮反腐敗效能。

2. 監督性質的變化。 中央審計委員會的組建邁出了我國審計體制改革堅實的一步， 逐步從行政型邁向了治理型， 彰顯出國家審計權在國家治理體系和治理能力現代化過程中所扮演的重要角色， 也體現出審計機關不單單是業務機關， 同樣也是政治機關、黨的工作機關， 凸顯出審計權越發具備政治性的特點[3] 。 中央審計委員會的成立體現了黨中央對于審計工作的高度重視， 提升了審計權在黨和國家治理監督體系中的地位， 審計權的運行也有了更加堅實的領導核心以及組織保障。

《監察法》規定“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。 這表明國家監察機關已經獨立于行政機關， 二者不再是從屬關系。 監察權成為與行政權、檢察權、審判權同一級別的國家權力。 《監察法》的頒布， 意味著監察權是一項獨立的憲法權力， 同時具有直接的政治屬性。 監察權的獨立性體現在其是由《監察法》直接賦予的獨立權力， 而與行政權、檢察權、審判權等權力同級平行則體現在它們都是由國家權力機關授權產生， 并受權力機關監督; 政治屬性則體現在監察機關與紀檢機關合署辦公層面上。

3. 監督范圍的變化。 由于國家審計全覆蓋發展以及國家審計委員會的組建， 審計機關的覆蓋范圍也逐步擴大， 審計機關所實施的監督包括除財經立法權以外的國家一切財經公權力。 國家審計不僅涵蓋所有財政資金和政府機構， 還涉及黨委政府從決策到實施的各個環節。 中央審計委員會的成立， 將所有公共資金、國有資產、國有人力資源及其領導干部需要履行的經濟和社會責任都納入國家審計監督的范圍， 有助于審計監督實現全覆蓋[4] 。

原來的行政監察自改革后轉變為國家監察， 改革前行政監察對象主要為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員、法律法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員、國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員， 未將立法機關、司法機關、黨政機關等非行政領域人員納入監察范圍中; 而現在監察委員會則要對一切行使公權力的公職人員進行監督， 對公務人員進行的是一種全方位、立體化的監察[5] ， 其監察活動既囊括了黨紀監察， 也涵蓋了政務監察， 還包括對涉嫌構成職務犯罪的公職人員的刑事監察。

二、審計權與監察權優劣比較

對于審計權與監察權兩者實現協同關系重塑的論證， 需要進行兩者的優劣勢比較， 以明確審計權與監察權有著緊密的互補聯系， 以及協同關系重塑的必要性。

1. 審計權的優劣勢。 行使審計權的審計機關可以充分利用其特有的專業知識來檢查監督被審計單位的會計信息資料、經濟資料是否符合相關法律法規要求， 同時審查其經濟活動事項是否合法合規， 通過蛛絲馬跡找到腐敗線索， 充分發揮國家審計搜集和歸類腐敗證據的功能， 從而保障國家機關財經領域的安全及高效運行。 大多數的腐敗舞弊案件最終都會涉及資金， 國家審計能夠以最直接的方式發現國家財富是否被直接或間接地貪污或挪用， 并迅速有效地發現并揭露公權力中的腐敗現象。 在重大政策落實審計和重大事項跟蹤審計的過程中， 國家審計深入分析腐敗問題的表現及根源后， 能夠發現政策制定及實施過程中有待完善之處， 從而完善制度體系建設， 從根源上抑制和預防類似腐敗案件的發生。

總體而言， 國家審計尚未實現真正的審計獨立性[6] 。 首先， 各級審計機關隸屬于同級人民政府以及上一級審計機關， 屬于一種雙重領導的制度， 因此在審計機關的定位設置上， 獨立性沒有得到完全保障; 其次， 審計經費被列入本級財政預算， 這導致國家審計機關在經費上依賴于同級人民政府， 而兩者的關系是監督與被監督關系， 經費上的依賴與監督關系上的沖突影響了審計機關的獨立性; 再次， 國家審計人員與同級國家機關公務員在法律層面上的權力地位是平級同等的， 這也導致國家審計權獨立性大打折扣。

2. 監察權的優劣勢。 國家監察權因為有國家強制力的加持顯得更加權威高效。 而監察委員會作為行使國家監察權的專責機構， 與同級紀委在從中央到地方各個層級均是合署辦公， 監察委員會對黨委負責， 向黨委匯報工作， 接受黨委的領導和監督， 在加強黨中央對反腐敗力量的領導權的同時， 也大大強化了監察委員會反腐敗的威力及實際權力[7] 。 監察體制改革后， 主要實行垂直領導， 各地的監察委員會與國家監察委員會處于不同級別， 同級別監察委員會是獨立關系。 上下級監察委員會是領導關系， 這樣能夠使地方勢力不會過度影響監察機關的工作， 避免監察工作過度地方化， 從而使地方腐敗勢力更加難逃國家監察機關的法眼， 有效保障了監察機關獨立行使監察權的能力。

當前很多腐敗線索都會在財政、會計等領域得到反映， 在監察核查問題的過程中， 監察委員會不可避免地需要調取會計憑證、財政支出憑證等財經資料來核對并挖掘主要信息， 但是由于監察委員會工作人員大都并非專業財會人員， 缺乏專業的財會知識， 即便拿到了相關部門的憑證、賬簿和數據報表， 面對信息整理、賬務檢查等工作也是束手無策。 并且監察委員會由于在時間和專業知識層面存在固有限制， 不會像審計機關那樣對其監督的對象進行定期規范監督， 因此不能滿足常態化腐敗治理的要求。

三、審計權與監察權協同關系重塑的機理

在監察體制改革的背景下， 新的監督系統逐步形成， 審計權與監察權在各自發揮作用的同時， 實現資源互補與協同合作顯得至關重要。 審計權與監察權的協同主要體現為： 在監督體系構建方面既分離又合作， 在權力運用方面既分權又互補， 在職能履行方面既分工又交叉。

1. 監督體系構建方面。 新成立的監察委員會是整合資源之后的產物， 成為與政府、法院和檢察院同一級別的國家機關， 國家機關架構由“人大+一府兩院”發展為“人大+一府一委兩院”[8] 。 而審計機關仍是政府機關的一部分， 實施行政型審計體制模式。 審計機關雖然在行政系統中獨立于其他機關， 但仍會受上級審計機關和同級人民政府的領導， 因此在審計機關履行監督職責時會存在行政同體監督的缺陷; 而監察委員會的建立重構了獨立于行政體制的監察權， 強化了外部監督的力量， 也大大減少了審計權同體監督帶來的不利影響。 不僅如此， 審計機關在發現經濟領域腐敗線索時所展現的專業監督能力與監察機關實行的全覆蓋監督在很大程度上形成優勢互補， 體現出審計權與監察權在監督系統上盡管分開但是合作密切的邏輯。

2. 權力運用方面。 國家監察權在國家權力架構中所處的階層相比傳統行政機關隸屬下的行政監察權的階層發生了根本變化， 成為國家權力結構中獨立的第四權。 我國的權力架構主要分為三個階層： 第一階層是由人民代表大會所擁有的立法權; 第二階層是由監察委員會、政府、法院和檢察院所分別擁有的監察權、行政權、審判權和檢察權; 第三階層則是隸屬于第二階層國家機關的子權力。 審計權是從屬于行政權的子權力， 因此審計權位于國家權力架構中的第三階層。

在國家權力架構中， 監察權與審計權處于不同的階層， 監察權地位明顯高于審計權。 盡管兩者在權力地位上不等位， 但是監察權與審計權在監督范圍、權力配置上各有側重， 對彼此的優劣勢可以取長補短， 具有很強的互補性。 審計權和監察權作為國家監督體系的主體， 存在資源整合、優勢互補的增值空間， 在實現協同效應的基礎上， 能夠有效提升合力成效， 對公職人員貪污腐敗現象起到威懾作用。 兩者必須明確各自的權力和責任， 肩負好各自的權力和責任， 形成組合拳優勢， 發揮協調合作作用， 形成審計權與監察權多層次、多角度、協調一致的反腐監督關系。

3. 職能行使方面。 根據《審計法》總則第一條相關規定， 國家審計的目的是加強國家的審計監督， 維護國家財政經濟秩序， 提高財政資金使用效益， 促進廉政建設[9] 。 國家審計主要發揮的是一種內部監督功能， 監督內容側重于對財政財務收支的合法合規性進行監督， 其中會大量涉及對黨風廉政和遵紀守法情況的監督; 而國家監察主要強化了外部監督功能， 其內容主要集中在對法律法規、黨規黨紀遵守情況的監督。 國家審計與監察在監督內容上有所交叉， 國家審計主要在公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況等經濟領域發現腐敗線索， 其掌握的信息和資料較其他反腐敗部門更為全面、詳細、專業。 盡管國家審計對腐敗行為不能采取直接的處理措施， 但它會將所掌握的腐敗線索移交給監察部門， 監察部門通過對線索的調查形成腐敗證據移送給司法機關， 從而形成一套國家腐敗治理體系， 無疑能夠對腐敗行為加以遏制。

在監督對象上， 兩者也存在明顯的重疊。 監察委員會的監督對象主要包括： 中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員、參照《公務員法》管理的人員及國有企業管理人員等; 而審計機關的監督對象主要包括： 國務院各部門和各級人民政府及其各部門、國有金融機構及國有企事業單位等。 二者監督對象的高度重疊， 也成為監察權與審計權實現協同的前提和保障。

四、審計權與監察權協同關系重塑的內容

1. 主體耦合。 黨的十九屆四中全會強調， 推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接， 健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度， 發揮審計監督、統計監督職能作用; 以黨內監督為主導， 推動各類監督有機貫通、相互協調。 而國家監察與國家審計分屬于不同的國家治理體系， 呈現出審計權與監察權相分離的局面， 這會影響到監察機關與審計機關更加密切的合作， 因此國家審計權與監察權的協同顯得格外重要。

審計機關是隸屬于政府的監督機關， 而監察委員會則是獨立行使職權的國家監察機關， 二者均屬于國家監督體系。 監審協同的核心是主體耦合， 能有效促進審計全覆蓋與監察全覆蓋的聯系貫通。 行使審計權的審計機關可以在收集和分類腐敗證據的過程中發揮作用， 充分利用審計機關知識專業優勢， 積極與監察委員會的腐敗治理工作配合， 為監察委員會提供腐敗案件線索及信息。 審計權與監察權應以腐敗線索為媒介， 運用移送、反饋、交流等手段建立兩者之間的協同聯系。 兩者的主體耦合主要體現在決策協同、執行協同兩方面， 通常以聯席會議的形式進行。 審計機關連同監察機關等部門建立工作聯席會議制度， 以會議交流、專題調研等方式加強部門間的日常聯系， 促進公職人員依法行政、廉潔從政。

2. 過程協同。 為促進監察監督與審計監督的有效貫通與相互協調， 進一步提升監督治理效能， 筆者以國家監察權的三項子權力為基礎， 將國家審計與國家監察在腐敗治理中的過程協同劃分為腐敗風險監督、腐敗風險調查、腐敗風險處置三個階段。

（1）腐敗風險監督階段的協同。 大多數腐敗案件由于存在極強的隱蔽性很難被發現， 因此要想對腐敗風險進行有效監督， 就需要獲取充分有效的線索信息， 緩解因信息不對稱而誘發的信息成本提高困境。 審計機關在腐敗線索的發現過程中具有更加專業的能力和方法， 能夠通過自身強大的信息搜集、分析和處理能力獲得詳細全面的腐敗信息線索; 而監察機關的監督對象相對于審計機關更廣泛、全面， 其獲取信息的來源渠道也更多， 因而也能獲取大量的線索信息。 要想提高對腐敗線索的監督能力， 就需要結合審計機關與監察機關各自的優勢， 建立線索信息共享平臺， 充分利用現有大數據、區塊鏈等科技優勢， 實現信息資源的共享; 也可以通過召開聯席會議實現雙方信息資源的有效傳遞， 在降低信息成本的同時， 實現“1+1>2”的效果。 信息互聯共享使審計機關能夠及時將發現的腐敗信息線索移送給監察機關， 使監察機關能及時接收到一手信息并進行腐敗風險的識別， 而且能使監察機關將調查發現的公職人員違法違紀行為通過平臺傳遞給審計機關， 繼而審計機關運用自己的專業能力從經濟角度識別腐敗風險。

（2）腐敗風險調查階段的協同。 該階段需要對監督階段獲取的腐敗線索信息進行更深度的整合分析， 對涉嫌腐敗的公職人員實施進一步調查。 審計機關對被監督對象進行檢查、調查和取證， 同時對重要的特定事項實行專項審計調查， 更加細致深入地對腐敗現象進行調查， 發揮專業的審計判斷職能， 將相關情況錄入審計底稿， 最終形成相應的專題審計報告或綜合報告。 在此過程中， 審計案件線索的移送起著關鍵作用， 審計機關應將超越其權限且需要移送的案件分別移送至相關單位， 主要移送單位是紀檢監察單位、公安機關等。 監察委員會通過對審計機關移送的審計報告以及案件線索證據進行復核， 充分利用談話、訊問、詢問、查詢、調取、凍結、查封、扣押、搜查、鑒定、留置、勘驗檢查等措施對監督對象行為實行進一步調查。

（3）腐敗風險處置階段的協同。 這一階段主要表現為對存在腐敗問題的公職人員及其相關經濟活動執行相應處置措施。 結合審計權與監察權在處置手段上的差異， 力圖實現處置手段的互補強化， 從而加大處置力度， 提高違法違紀成本。 審計機關對于存在腐敗問題經濟活動中的資金資產擁有處置權， 對違反規定的單位和人員可以采取上繳收入、退還財產、沒收財產、罰款等處置措施。 而監察機關對于存在違法違紀問題的公職人員及其財產則有包括詢問、查封扣押、留置等方式在內的處置權， 同時根據違法違紀的嚴重程度做出政務處分、問責和公訴等決定。

3. 結果共用。 中央審計委員會第一次會議便提出了“應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”的工作要求， 為了貫徹落實這一要求， 監督結果的有效應用在國家監督體系中顯得至關重要。 結果的共享有利于推動腐敗的治理， 從而在國家監督體系中形成全周期、全流程、全覆蓋的保障體系。 審計權與監察權具有監督結果的共享性， 審計權的監督結果能夠為監察機關發現貪污腐敗問題指明方向， 而監察權的監督結果則能夠為審計工作的開展提供更多腐敗線索信息。 在審計結果產生后， 對于財政財務收支的違法違規行為， 審計機關具有處分建議權和移送權， 可以將相關腐敗線索移送至監察機關， 由監察委員會進行監督、調查和處置。 審計機關應當跟蹤審計移送案件的處理結果， 在后續監督中強化對特定項目的跟蹤審計， 同時將相關情況及時錄入審計工作報告中， 并且定期向社會公眾公布。 而監察機關也需要形成相關制度， 在分析和利用審計機構移交案件的線索后， 及時向審計機構提供結果反饋。

五、審計權與監察權協同關系重塑的現實保障

1. 完善制度層面協同保障機制。 當前， 雖然一些規范性制度文件已經出臺， 但是這些制度文件在內容上并不完善， 過于籠統， 對于審計監察協同的標準、依據、方式、路徑等均未作出具體規定， 協同保障機制仍然處于探索階段， 這十分不利于審計權與監察權實現協同互補。

建議審計機關和監察機關聯合起來商討建立協同保障機制的相關意見， 為國家腐敗治理工作提供強有力的制度保障。 而制度規范中應當對審計權和監察權協同運作的工作原則、協同方式、實施路徑、技術方法以及責任追究等多方面提供更為詳細具體的規定。 在遵循《監察法》《審計法》《國家審計準則》等相關規定的基礎上， 以法律法規作為指導文件指導保障體系的構建， 以監察審計合署辦公、聯席會議等方式開展協同工作， 做好事前計劃互商、事中線索互助互送、事后成果互聯， 實現全過程協同。 同時， 在腐敗治理事項完成后， 也可以運用相關績效考評體系， 對審計機關與監察機關在腐敗治理中的辦案效率進行有效評價， 從而促進日后雙方自身工作程序的完善， 也幫助雙方發現協同治理中所存在的問題， 便于改進工作機制。

2. 優化審計案件線索移送機制。 案件移送是審計機關與監察機關產生聯系的媒介， 然而目前移送的案件數量無論是在審計機關整體業務量中的占比還是在監察機關整體業務量中的占比都相對偏低， 并且可供監察機關利用的案件線索非常有限。

由于對審計案件移送的利用和重視程度仍然不足， 完善和優化審計案件線索移送機制勢在必行。 移送機制的優化主要依靠移送前的有效溝通、移送中的流程規范、移送后的及時反饋三部分共同發力： ①移送前。 審計機關在移送案件前應將案件全過程及其線索向監察機關進行具體介紹， 提高案件受理效率， 同時審計機關也應積極聽取監察機關對于案件移送的指導意見， 盡量避免案件不被受理或出現案件遺留等問題。 ②移送中。 移送標準應當更加細化明確， 需明確案件涉及的違法違紀金額、所造成損失、產生影響達到何種程度才能進行移送， 盡量避免移送不明確帶來的不確定性， 降低審計風險。 不論是審計人員還是監察人員， 均需要提高自身的專業能力， 加強對辦案人員的職業培訓， 從而做到精準科學移送案件。 ③移送后。 要求監察機關在規定的時間內及時對所審理案件的受理和處置情況進行反饋， 以利于審計機關更加有效地協助監察機關的工作， 及時對線索信息進行更新補充。 不僅如此， 即便所移送的案件未被監察機關受理， 也應當告知審計機關， 這樣能夠讓審計機關了解目前案件移送的標準， 從而提高日后工作效率。

3. 建立信息共享平臺。 當前我國各監督機關信息間的交流及共享仍不充分， 基本處于不交流的封閉狀態， 這極大地提高了部門之間的信息搜集成本。 在科學技術飛速發展的背景下， 建立審計權與監察權信息共享平臺十分必要。 在當前大數據發展的背景下， 依托大數據、區塊鏈技術和平臺優勢， 整合集成審計權和監察權所搜集的互補資源， 是推進審計權和監察權協同發展的最優實現路徑。 信息共享的前提是建立良好的信息共享平臺， 運用合適的信息數據采集和傳輸模式， 采取必要的技術手段將審計機關與監察機關進行聯網， 線上對雙方所搜集到的腐敗線索信息進行數據采集和傳輸， 通過云平臺進行數據分析和存儲。 在信息云平臺上充分利用區塊鏈和大數據優勢， 提高信息共享水平， 推動審計機關與監察機關將獲取的調查信息存儲在同一個信息共享平臺上， 從而實現各監督主體之間信息壁壘的突破， 達到整合資源、節約成本、提高反腐效率的效果。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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