關于我國新型研發機構內控制度發展現狀及建議

陳環宇 孫光煜 李雪萍 毛義華 浙江大學濱海產業技術研究院

近年來，新型研發機構在國內慢慢開展開來，對于正處于深化科技體制改革、加快建設國家創新體系的關鍵時期，新型研發機構作為科技創新的一支新興力量，對于完善國家創新體系、提升國家創新能力具有重要作用。根據往年我國財政部門的數據來看，我國事業單位內部控制可分為內部控制建立、內部控制實施和內部控制信息化。很久以往的調查數據分析來看，在全國范圍內，處于內部控制建立階段的單位占 42%，實施階段的單位占比 31%，信息化階段的單位占比24%。用優、良、中、差四個等級評價時，其中優的單位占總數的 4.19%，有 21776 家，評級為良的單位占總數的17.26%，有 89638 家。從以上比例可以看出，等級為優良的單位僅僅達到 111414 家，所以根據該數據來看，全國僅有五分之一以上的單位內部控制建設情況達到了優良等級。（詳情見圖 1），由此可見，全國范圍內行政事業單位內部控制建設還未完善，大多數單位的內部控制仍處于有待優化狀態。

圖1 全國范圍內各單位內部控制運行評價結果

一、我國事業單位內部控制的總體現狀

根據財政部 2019 年發布的，匯總和分析 2017 年中央各部門、各省級地方財政部門上報的各單位內部控制報告，我國事業單位內部控制目前的總體現狀如下：

（一）控制環境還需優化，信息系統還未覆蓋

事業單位內控環境還存在一些問題。目前內部控制工作尚未在單位內部受到重視，工作人員的風險管理意識較為薄弱，對于內部控制相關的知識還不夠了解。全國內部控制信息系統建設情況還不夠理想。各單位內部管理系統的建設率較低，建設項目管理和合同管理建立信息系統程度也還較低，但是由于各單位按照要求安裝了財政管理系統，所以在六大業務中，預算管理建立信息系統率較高。

（二）整體評估不夠充分，全面規劃有待完善

很多單位在建立內部控制前，沒有全面充分評估和識別單位現有經濟業務存在的風險，使得內部控制體系存在較多漏洞，還有一些單位在進行內部控制建設時，缺少監督機制，比如，設立的牽頭部門與評價部門是同一個部門，沒有行使監督職責的部門，或是內審與巡視等監督方式沒有進行恰當開展。

（三）權力制衡仍需加強，崗位監督尚未完善

內部控制的建立離不開權力制衡，建立專項審計和定期輪崗制是兩個體現權力制衡的重要指標，但目前僅有較少的單位建立了這兩種制度。廉政風險和各類業務中的風險還沒有有效的化解，如還未能實現在一些業務流程，如：專家評審、政府采購驗收、招投標等中的關鍵崗位和環節進行不定期的抽查。同時很多單位由于人員較少，內部監督機制較為薄弱，但是未能引入合理的外部的監督對內部監督的缺乏進行補充。

（四）流程控制有待加強，風險防控程度不足

目前大多數事業單位尚未將制度轉換成對應的業務流程，崗位責任制還未落實，績效評價無法正常開展；已建立內部控制制度的單位還未能管控和覆蓋全部風險點，對業務的風險管控較弱；也沒有對關鍵環節進行不定期的抽查，對于風險的反應速度較慢，不利于及時防控風險。

二、科研型事業單位內部控制框架分析

（一）COSO 內部控制框架運用于我國事業單位內部控制的可行性

COSO 內部控制整合框架在長期的修改和完善中被世界各國接受，是具有科學性、先進性和廣泛適用性的理論體系（見表1）。在國外，COSO 框架不僅運用于企業內部控制，同時，對于與國內行政事業單位相似的公共管理部門，在《聯邦政府內部控制準則》中界定的五個政府內部控制要素與 COSO 框架中的五要素基本一致。可見COSO框架中的五要素可以運用于與國內事業單位相似的國外公共部門。在國內，首先，COSO 框架幫助企業實現了控制目標。從大方面來說，企業的控制目標和事業單位的控制目標是相似的，引入COSO 框架來分析也能幫助國內事業單位更好的完成自身的控制目標。

表1 COSO 框架發展歷程簡介

（二）基于 COSO 內部控制整合框架的科研事業單位分析框架

《內控規范》對于事業單位的一些業務還未進行規范，著重于風險評估、控制活動和評價與監督三個方面，控制環境和信息與溝通方面的規范較少，所以僅僅使用《內控規范》的框架對事業單位內部控制進行分析還不夠完善。事業單位內部控制要素與企業內部控制相比還具有一些自身性質導致的特殊性，這些特殊性主要體現在：業務活動、風險類型、治理結構和監督方式等。根據這些不同點在基于 COSO 內部控制五要素的基礎上對事業單位內部控制的要素進行相應地調整。

三、推進新型研發機構發展的建議

隨著國家不斷強調對科技教育領域的改革，我國科研事業單位的內部管理也受到更多的關注。我國的科研事業單位由于其設立的原因，在內部控制的重點管控方面，比其他事業單位多了科研項目和科研經費的管理流程。科研事業單位內部控制目前還有一些尚待完善之處。內部管理情況是對科研工作的保障，還需要科研事業單位在保證科研能力的基礎上不斷強化其內部管理。

本文以科研型事業單位為案例對該單位內部控制現狀和存在的缺陷以基于 COSO 內部控制五要素為基礎的分析框架對其進行詳細的分析，并結合發現的問題，對優化該單位的內部控制提出了一些建議，簡單總結如下：

1.完善單位的控制環境，包括完善單位的組織架構，彌補單位目前缺少的但是對完善內部控制卻十分必要的機構，比如建立內部審計部門和內控領導小組；同時完善和更新單位的一些制度。

2.建立風險評估機制，通過繪制流程圖識別出單位在各個業務流程的風險，對識別的風險利用風險地圖的方式進行排序，根據識別出的風險的等級，按照等級的不同提出相應的應對策略。

3.優化單位的控制活動，對于預算管理方面，應當完善預算編制方法，細化預算編制，確保預算編制精細且準確，防止發生人員經費或者運維費不足而從項目經費提取管理費來彌補的情況，科學合理的完成年度預算的編制工作；在收支管理方面，對單位的科研項目明確區分橫向和縱向課題根據資金來源分別制定不同的管理辦法，進行區別管理，同時加強對各項經濟業務的審核；在采購管理方面，應該明確采購的各個環節的關鍵崗位，同時加強對采購過程的監督，建立供應商檔案；對于資產管理方面，嚴格管控資產的驗收流程，防止資產的驗收流于形式；對于建設項目和合同管理方面，主要是健全目前缺少的相應管理辦法。

4.完善單位的信息與溝通機制，加快單位的信息化進程。

5.強化單位的監督機制，使監督機制貫穿內部控制活動的全過程。

近年來新型研發機構正在以勢不可擋的趨勢，不斷發展起來，國內相關人員，對其的研究也愈加廣泛，在其運行機制、管理機構、優劣分析、實踐效果、機理模型、啟示對策等方面，都有涉及。在其運行機制方面主要傾向于產學研三者的有機統一；在管理機構方面，綜合各家之說，主要是在政府的主導下，與當地相關部門共同管理調控；在其實踐結果的展示中，因其不同的社會狀況，產生了多種略有差異的運行模式，不同地域有著其不同的發展優勢及不足……新型研發機構的正式運行，對于部分中小型企業的轉型有著重要的作用。它將經濟與科技、學術雙掛鉤，打破了身份、地域的界限，促使企業的創新機制得以活躍，讓越來越多的創新型人才，為企業服務，既幫助了高校創新人才找到了一定的鍛煉機會，又為企業注入新鮮血液，讓企業“活”起來，再加上政府的資金支持，從而更容易在更短的時間，創造出更多的經濟效益。于企業，可以更好地解決技術改造升級的問題；于國家，能給當地經濟注入新的活力。新型研發機構承載著吸納人才和科技創新的重擔，我們將在一定的時期內，不斷地探索發展，才能讓它更好地服務于社會。