基于戰(zhàn)略導向的全面預算管理體系研究

李申 上海應用技術大學

隨著公司治理方案與內部控制制度建設工作的持續(xù)推進，事業(yè)單位以新預算制度（2016年1月1日開始實施）為準，增強了戰(zhàn)略導向下對各類預算管理相關工作的有序安排。例如，通過全要素分析的方法，可以制作針對公共服務管理項目產品的構成要素清單。同時，根據要素清單對應設置財務管理指標。從根本上推動了事業(yè)單位的業(yè)務、財務一體化管理實踐，使全面預算管理方案可以落實到“管理要素-管理指標”層面。而且，在全面預算管理方案的實施階段，能夠進一步使具體的戰(zhàn)略目標實踐時落實到各個分層目標，進而達到對戰(zhàn)略目標的合理實現(xiàn)。因此，二者之間存在相互促進的關系，戰(zhàn)略導向有助于事業(yè)單位優(yōu)化資源配置，全面預算管理實踐能夠推動戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

一、事業(yè)單位全面預算管理體系現(xiàn)狀

（一）全面預算管理體制不健全

全面預算管理體制由制度、機制構成。在應用過程中，需要將管理制度規(guī)范條例與各項管理機制轉換為具體的管理實踐活動。當前，事業(yè)單位管理體制仍不健全：從具體表現(xiàn)方面看，管理制度規(guī)范條例的設置、評估機制與監(jiān)督機制，以及配套的會計內部控制措施不能較好的發(fā)揮效力。尤其是在各項機制的實踐中受到指標精細化程度不足的影響，容易使機制的應用功能受到限制，不能獲得較好的發(fā)揮。從原因方面看，較長時間以來我國事業(yè)單位內部不同管理部門之間一直存在數(shù)據共享不足的現(xiàn)實情況。這種現(xiàn)象很容易增加事業(yè)單位的內部信息交易成本，也會相應的制約“全面預算管理制度牽引、各項機制并行運作”的一體化發(fā)展。另外，在權責機制、協(xié)同機制的運用方面，缺乏針對具體服務項目的專項應用，造成了全面預算管理在分項目的執(zhí)行與落實環(huán)節(jié)不到位問題，也沒有產生協(xié)同機制應用后的協(xié)同效應。

（二）全面預算管理職責不明確

全面預算管理以數(shù)據化管理為主，借助數(shù)據管理系統(tǒng)可以推進事業(yè)單位的業(yè)財融合發(fā)展。目前我國事業(yè)單位在“互聯(lián)網+改革”與對大數(shù)據技術的應用過程中已經推進了數(shù)據化轉型升級，為全面預算管理的實施提供了一個較好的業(yè)務財務一體化管理系統(tǒng)平臺。從事業(yè)單位當前階段對全面預算管理體系的整體建設情況分析，事業(yè)單位的各項工作已經開展且建設成果較為顯著。然而，對管理職能的設置、管理責任的配套設置實踐中，存在職能與責任不明晰的實際情況。由此造成了管理決策時，以高層管理人員商議決策為主的現(xiàn)象，甚至部分事業(yè)單位也存在以財務部門全權負責的情況。此類現(xiàn)象與問題的發(fā)生，與事業(yè)單位結構內部控制、管理內部控制、會計內部控制存在矛盾，容易使全面預算管理體系運用時，不能發(fā)揮出較大的應用效用，影響了資金的使用效率。

（三）全面預算考核力度不夠強

全面預算管理方案研發(fā)設計完成后，需要在執(zhí)行過程中實施評估考核。我國事業(yè)單位初步完成現(xiàn)代化轉型后的評估考核體系建設內容相對完善。然而，在考核對象的分解方面，部分事業(yè)單位仍然未能將考核對象分解到最后一項要素。這樣，容易使考核指標與考核對象構成要素不對應的條件下，導致評估考核的結果出現(xiàn)一些偏差。由此造成的結果是，事業(yè)單位制作的服務項目清單過于籠統(tǒng)，不僅存在要素清單與各項指標之間的不完全對應問題，也不能借助要素清單實現(xiàn)對考核指標的優(yōu)化處理。因而在全面預算考核方面，由于考核指標的不完善間接導致了考核力度不強的現(xiàn)象。尤其是過于偏重財務指標，忽略了業(yè)務指標與財務指標的對應性，未能在業(yè)務管理、財務管理之間建立起有利于全面預算考核的對應關系，為考核提供便利條件。

二、構建事業(yè)單位戰(zhàn)略導向的全面預算管理體系

（一）明確戰(zhàn)略目標，健全全面預算管理體制

首先，應該吸收近年來的改革經驗，用系統(tǒng)性思維方式健全全面預算管理體系。從建設需求出發(fā)應該先明確戰(zhàn)略目標，再將事業(yè)單位制定的戰(zhàn)略目標分化到全面預算管理體系，并透過全面預算管理體制加以體現(xiàn)。建議以全面預算管理制度機制一體化模式建設為目標，操作方面應用全要素分析與指標管理相結合的方法。建議如下：（1）以實際的公共服務管理項目產品為準，運用全要素方法分析具體服務項目構成要素、制作要素清單。再對照要素清單，以指標管理方法為準，復核財務指標、非財務指標。（2）從對應關系的角度完成項目要素清單制作與管理指標設置之后，對全面預算管理制度規(guī)范條例進行復核與檢查，確保制度的全面性。（3）在制度牽引各項運行機制開展一體化管理實踐時，應該盡可能剖析各項機制中的多余指標，并根據實際的需求對其進行縮減處理。對于缺少的指標則應該進行添加、補充。（4）全面預算管理部門的操作人員，可以進一步設置完善的評估表、監(jiān)督表、激勵表，進而達到完善全面預算管理制度機制的目標。

其次，應該從思路決定出路的基本原則出發(fā)科學的轉變對事業(yè)單位公共服務管理項目的理解與認知。建議結合產業(yè)鏈思維將公共項目作為一種服務產品，結合事業(yè)單位實際業(yè)務明確目標，并通過“將每一分錢花在該花的地方”，而達到預期的預算目標。尤其是我國事業(yè)單位的公共項目相對固定、內容比較明確，在全面預算管理體制落實時，可以根據公共管理服務的實際需求，制定一些滾動規(guī)劃方案。以專題規(guī)劃—市場調研分析—戰(zhàn)略舉措的基本思路，將戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃對應到年度目標上。如此，有利于將研發(fā)設計的方案落實到業(yè)務財務管理系統(tǒng)之中，從而使事業(yè)單位對具體的公共項目進行戰(zhàn)略主導下的發(fā)展計劃，實施專項預算管理。同時，根據業(yè)務財務管理系統(tǒng)的“基礎功能—目標測算—預算編制—預算調整—滾動預測—預算審批—分析考核—預算控制”等模塊完成對方案的優(yōu)化處理，最終制定出既符合政策要求，又與公共項目匹配的戰(zhàn)略導向型全面預算管理方案。業(yè)務財務系統(tǒng)模塊及其內容參看表1。

表1 業(yè)務財務系統(tǒng)功能

（二）引入保障機制，明確劃分職能與責任

首先，在戰(zhàn)略導向下需要將總的目標解析為分層目標，再按照崗位職能與責任的劃分，使其獲得精準定位、有效實施。從原理上看總目標向分層目標的解析相對容易，然而在實際操作中牽涉到權力的分配問題、職能的設置問題、責任的劃分問題，以及不同部門之間的協(xié)同問題等。因此建議：（1）事業(yè)單位引入權責機制后，能夠結合崗位職責設置使預算方案的編制崗位、管理崗位職能明確化。同時針對各個崗位的具體負責人員，設置對應的責任，形成以項目、崗位為準的職能和責任匹配模式。任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生問題時，均可以根據業(yè)務內容追溯到具體的崗位與負責人。權責機制的運用在實質上保障全面預算管理制度與機制落實到預算編制、預算管理執(zhí)行各環(huán)節(jié)。（2）建議先利用事業(yè)單位現(xiàn)用的信息管理系統(tǒng)，通過信息管理平臺，增強各部門之間的信息共享，降低內部信息交易成本，提高協(xié)作效率，再結合協(xié)同機制推進數(shù)據共享基礎上的協(xié)同管理。另外，應該從事業(yè)單位文化建設的角度，借助“以人為本”的原則，使事業(yè)單位的各類人才通過參與事業(yè)單位具體的服務項目，同心協(xié)力的為社會作出應有貢獻。

其次，權責機制、協(xié)同機制的運用，雖然能夠有效保障戰(zhàn)略導向型的全面預算管理制度在應用層面有具備有效運作的功能，但是職責的明確需要與戰(zhàn)略導向型的全面預算管理分層目標保持一致，這仍然需要加強配套的執(zhí)行控制措施。例如：（1）在全面預算的分解步驟執(zhí)行控制方面，應該以預算中的時間間隔作為一個明確的預算目標劃分指標，使年度預算、季度預算、分期預算等目標更加明確。（2）在全面預算與部門預算方案的編制過程中，應該設置一個明確的次序。一方面，在全面預算編制實踐時，應該采用“部門預算編制-預算部門編制-部門預算執(zhí)行”的基本次序進行操作。另一方面，需要運用逆向思維，反過來對目標分解工作進行有序操作，確保預算執(zhí)行各部門工作目標的明確性。（3）戰(zhàn)略導向型的全面預算管理方案分解為具體業(yè)務操作崗位的職責，才能真正獲得有效落實。因此，在層層分解目標時，應該保障定量分解的可靠性。在現(xiàn)代事業(yè)單位中，建議以具體的公共項目中設置的崗位為準，通過將衡量指標與崗位職能、責任對應起來，增強戰(zhàn)略導向下全面預算管理總目標的有效分解與層層落實。需要注意的是，在保障權責對等的同時，應該使崗位權力、崗位職責擁有一個或多個可實際衡量的指標，如此，有利于預防職責不明確導致的目標無法落實、各部門分層目標落實中的協(xié)同合作效率不高等問題。

（三）運用指標管理，增強全面預算考核力度

首先，新預算制度實施后指標化管理方法在全面預算管理、財務管理、會計內部控制等各方面獲得了廣泛應用。為了增強全面預算考核力度，需要在戰(zhàn)略導向下，運用系統(tǒng)性管理與配套性管理相結合的思想方法。如此，有利于明確全面預算管理時各部門的職責、增強全面預算考核力度。建議如下：（1）應該突出事業(yè)單位的屬性，運用項目處理的方法，確定事業(yè)單位在公益項目或服務項目的管理實踐活動中要達到怎樣的目標。這樣，可以將事業(yè)單位的總目標分化到具體的項目運營活動中，從而針對具體項目的分層目標，編制與運營項目業(yè)務匹配的預算內容，并借助表格法使所有的目標轉化為預算編制指標。（2）在項目預算時，應該使總預算對應到項目實施戰(zhàn)略的總目標方面，分項預算對應到項目的分層目標方面，使事業(yè)單位服務項目相關的全要素與所有費用預算相匹配，做到“做一分事，花一分錢”，預防預算方案編制不合理與實踐過程中的超預算問題。（3）為了增強全面預算考核力度、保障全面預算考核的精準性。建議在運用指標管理過程中，配套的增強數(shù)字化技術的應用。例如，現(xiàn)階段，事業(yè)單位中已經通過“互聯(lián)網+”改革，建立了業(yè)務、財務一體化信息管理系統(tǒng)。全面預算考核實踐中，可以借助業(yè)務數(shù)據庫、財務指標庫的對應關系實施績效考核。例如，部分行政事業(yè)單位引入的平衡計分卡、突出了戰(zhàn)略導向，有利于建立以戰(zhàn)略意圖為導向的績效考核體系。需要注意的是，在績效考核體系應用的過程中，借助配套性的數(shù)字化管理技術，可以將戰(zhàn)略意圖導向下的全面預算管理績效考核落實到四大層面，保障行政事業(yè)單位在明確且精準分析內部流程、財務、員工、客戶（社會公眾）構成要素的同時，通過完善指標，達到對各個層面的績效考核目的。

三、結束語

總之，全面預算管理的系統(tǒng)性特征十分鮮明，構建基于戰(zhàn)略導向的全面預算管理方案有利于促進事業(yè)單位業(yè)務、財務向一體化管理方向發(fā)展。由于現(xiàn)階段該方案在制度機制建設、部門建設、考核體系建設仍待完善。所以，建議采用系統(tǒng)性管理與配套管理相結合的思路，在當前條件下始終以人才為核心，結合事業(yè)單位具體業(yè)務促進戰(zhàn)略導向型全面預算管理在事業(yè)單位的有效落實。