經合組織對全球教育的“規訓”
——國際學生測評項目排名政治批判

蔡娟，劉云華

（1.北京體育大學教育學院，北京 100084;2.北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development,OECD）通過國際學生測評（PISA）的一系列精巧設計，包括測試時間和內容的安排、紀律規定和要求、層級滲透的分層抽樣、制定規范的級別以及呈現國家的個案，一步步地滲透了OECD對全球教育的規訓。在福柯眼中，規訓不僅是“一種把個人既視為操練對象又視為操練工具的權力的特殊技術，是一種謙恭而多疑的權力，是一種精心計算的、持久的運作機制”[1]，而且還是“一種權力類型、一種行使權力的軌道，包括一系列手段、技術、程序、應用層次和目標，是一種權力‘物理學’或權力‘解剖學’、一種技術學”[2]。OECD試圖通過一系列技術和機制，把各國和地區的公民塑造成符合其價值理念、知識結構的“全球公民”，并全面影響全球教育改革的發展和走向。在一定程度上，由評分（rating）和排名（ranking）構成的PISA測試排行榜（leaguetable）扮演了相當重要的角色，并堂而皇之地作為客觀“事實”出現在所有人面前。這讓教育研究者、政策制定者和教育實踐者不斷地討論PISA排名、不斷地用OECD的話語體系來言說PISA。進而，PISA排名背后蘊藏著獨特的政治學意涵，對于擴大OECD對全球教育及各國的規訓具有重要作用。本文旨在討論PISA排名是具體通過何種方式、技術和手段來幫助OECD施加全球影響的。對此問題的探討，能夠更加深刻地揭露OECD是如何通過PISA排名這一世人所關注的焦點來實施其規訓的。

一、建立排名轉化關系

排名是PISA測試結果最為直觀的呈現方式，其中涉及了兩個環節的轉化關系。首先，OECD通過PISA將復雜的學生學習轉化為簡單的排行榜；其次，用各個國家或地區的教育排名來預示其經濟發展以及國家競爭力。由此，作為學校系統和國家經濟發展競爭力的焦點，PISA排名成了OECD的重點關注對象，形成了一條獨特的從學校教育系統的水平、學生學業表現到排名、國家經濟發展和競爭力轉化的完整鏈條。

（一）將“復雜世界”轉化為簡單排名

人類社會形成和產生了各種各樣的排行榜，而人們似乎也早已習慣了它們的存在，比如奧運會金牌和獎牌數的排名、各種世界大學排名 、各國GDP排名、福布斯各種排行榜等，涉及體育、經濟、教育及政治等多個領域。有學者認為，這是一種興起于20世紀末期的“審計文化”（audit culture），并快速傳播至全球，擴散到每一部門，特別是那些與國家繁榮密切相關的領域。教育一直被視作影響經濟和政治權力國際競爭的重要因素。[3]有學者認為，用量化的排名來呈現研究結果，能夠對外部世界進行完整和確切的描述。[4]而正是隨著通信技術的進步，排名這一量化方式能夠概括和呈現復雜事件與各類事物，最大限度地將復雜現象的內核抽離出來，通過最簡單、直觀的方式向公眾講述社會生活和事物的狀態。[5]排名的量化表述，通常被認為是減少社會認知差距的技術，即通過標準化的手段把統計學和科學思維的認知內容轉化為人們熟悉語言環境中容易理解和認知的內容，進而控制和掌握人們對問題的理解。媒體大眾不需要像專業研究者那樣熟悉相關的專業知識、統計學知識以及科學研究就可以解讀PISA排名呈現的基本信息。①世界大學學術排名、世界大學排行榜和QS世界大學排名均為基于網絡計量的世界大學排名。除此之外，作為一種量化表述，排名還呈現出精確性和一致性的特點，在人們看來便成了不受時空限制、顛撲不破的客觀事實。因此，正是因為PISA排名所具有的簡單化、中立性的特征，并充分體現了科學主義所強調的客觀性，才被認為是完全遵循了公平、正義的先驗性規則，得以廣泛傳播。而媒體在報道PISA測試報告的結果時，也大多聚焦排名[6]，于是OECD的規訓得以進一步加強。

（二）用教育排名預示經濟競爭力

PISA報告聲稱，對于參與國或地區的政策制定者而言，關于學生表現的國際比較研究已經成為評估其國家教育系統成果的重要工具，并且可以通過比較為客觀評估教育系統的有效性提供外部參考。更直接的是，PISA用參與國家或地區的樣本學生在數學、閱讀和科學素養測試中所取得的平均分數代表參與國或地區在相應學科中的表現，進而評價各參與國或地區教育系統的績效。[7]在排名中表現較好的國家或地區被塑造為成功教育系統的典范。[8]

教育日益成為人力資本和國家財富的象征[9]，因此當前的教育發展預示著未來的國家競爭力。[10]于是，PISA的數學和科學素養測試分數，成了未來經濟繁榮的預測變量。這似乎成了一個常識，這也是PISA測試背后的假設。并且，很多教育研究者、教育實踐者以及政策制定者都將PISA測試結果視為客觀事實。如果在PISA測試中取得較差的排名，預示國家在未來發展中可能會發生較大的危機；而這些國家自己也認為在PISA中表現不佳，在未來將是一個“失敗者”。[11]因此，各國都為PISA排名展開了激烈的競爭，很多國家采納OECD提供的建議，進行教育改革，以期能夠在PISA測試中取得較高的分數和更好的排名。

為增加說服力，OECD還資助學者盧德格爾·伍斯曼（Ludger Woessman）開展教育對經濟促進作用的研究。所形成的報告《改善PISA結果的長期經濟影響》（The Long Run Economic Impact of Improving PISA Outcomes），指出了提高PISA分數對各國經濟的影響。如，隨著時間的推移，如果PISA分數增加25分，將使丹麥的GDP增加5860億美元，挪威將獲得8410億美元；[12]如果德國將PISA分數提高到芬蘭的水平，那么將會獲得16萬億美元的經濟增長，或者GDP將是當前GDP的5倍多。[13]OECD試圖以此說明PISA測試結果以及教育排名對于一國經濟發展的重要性，但這一論述遭到了一些學者的質疑。論文《建立在無效統計基礎上的新全球政策體系？哈努謝克, 伍斯曼, PISA和經濟增長》（A New Global Policy Regime Founded on Invalid Statistics?Hanushek, Woessmann, PISA, and Economic Growth）使用了完全相同的數據，但卻得出了截然不同的結果。文中指出，OECD的意圖是促進對教育政策進行更加廣泛的全球討論，希望將新的全球教育政策制度建立在令人敬畏的統計數據之上。[14]在PISA排名中，最為直觀的便是形成了個體的縱向排名曲線和描繪了全體的橫向排名圖景。OECD在這一橫一豎之下，“編織”了參與國或地區，甚至全球教育的“全貌”。

二、形成個體的縱向排名曲線

由于PISA測試每3年進行1次，從2000年到現在一共進行了7次，由此形成了每個參與國或地區的縱向排名曲線。當一個國家或地區初次參與PISA時，會形成排名結果和預期的比較，包括對本國教育的預期和認知以及對別國教育的預期和認知。當一個國家或地區多次參與PISA測試后，便會形成不同輪次排名的比較。

（一）排名與預期的比較

當一個國家或者地區首次參加PISA測試時，其結果的參照是對其學校教育的預期。

首先，對本國教育的預期和認知。例如，PISA2000結果報告公布之后，時任挪威總理克里斯汀·克萊梅特（Kristin Clemet）發表評論說：“在此次PISA測試中，挪威無疑是學校教育的失敗者，就好比參加冬奧會未獲一枚金牌。”[15]作為一個北歐國家，挪威在歷屆冬奧會中都有非常出色的表現。如，在2018年平昌冬奧會中獲得了14枚金牌及其他各類獎牌39枚，位居榜首。把挪威在PISA測試中的失利比喻成在冬奧會中未獲一金，可見其政府官員將挪威在PISA2000中的表現視為極大的災難性事件。但在挪威政府眼中，挪威的學校教育是非常優質的，至少不能僅僅與OECD國家的平均水平持平。①在PISA2000和PISA2003測試中，挪威學生的平均分數接近OECD國家的平均水平。也就是說，挪威學生在PISA測試中的表現與挪威政府和民眾對其學校教育的認知和預期存在差異。

其次，對別國的教育預期。例如，中國上海2009年第一次參加PISA測試，便取得了非常優秀的成績。中國2009年的GDP總量排名世界第三，且與位居第二名的日本差距不大，并在2010年便超過了日本，GDP總量排名居世界第二，但人均GDP依然處于中等水平。在西方發達國家的邏輯中，中國的教育水平自然也不會十分卓越。因此，上海在PISA2009中的優異表現激起了全球的“PISA震驚”。據《紐約時報》的報道，時任美國總統奧巴馬（Barack Obama）和時任教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）就聲稱，上海的表現為再一次的“衛星發射”，而美國的基礎教育卻正面臨著下降的風險。時任英國教育部部長邁克爾·戈夫（Michael Gove）也指出，在全球參與的國家和地區中，上海學生的表現最優，英格蘭需要從中國上海這樣的優秀教育系統中借鑒經驗。[16]澳大利亞的智庫格拉特協會（The Grattan Institute）也發布了分析報告《奮起直追：向東亞最好的學校系統學習》（Catching Up: Learning from the Best School System in East Asia），聚焦中國上海、香港地區和新加坡等國家和地區的教育體系。[17]

（二）不同輪次排名的比較

在開展多輪PISA測試之后，每個國家或地區會獲得專屬的各個素養排名曲線。而人們在OECD和各國媒體的廣泛宣傳下，會對排名的上升、下降有著不同的解讀。一般認為，排名下降意味著當前教育政策出現了問題，排名上升則意味著之前的教育改革產生了相應的效果。

1.排名上升的表象與實質

在OECD的邏輯中，PISA測試的分數和排名上升意味著一國15歲學生的學業成績顯著提升，并且國內教育改革和教育政策取得了顯著成效。以德國為例，在PISA2000年測試中，德國學生在閱讀、科學、數學等方面的素養排名分別為22、22、21，此后德國開始了包括建立全國教育標準和評估機制、改革中等學校結構和學制、新建擴建全日制學校、強化幼小銜接、加強對移民背景學生的教育等系列改革舉措。[18]到了PISA2015年測試，德國在閱讀、科學和數學素養等方面排名均有顯著提升，分別為8、12、12。德國學生的總體成績在OECD國家的PISA排名已經由2000年首次排名的中下游水平提升到2015年的中上游水平。[19]但這是否意味著德國學生的學業水平得以提升？德國基礎教育質量水平得以提高了呢？

從德國國家教育質量發展研究所①2004年，在洪堡大學成立了德國國家教育質量發展研究所。該研究所由擁有多年教育及管理經驗的專家學者、教育科學以及學科教學法專家等組成。研究所旨在促進基礎教育發展和保障課程教學整體質量，主要職能包含兩個方面：一是確定國家教育發展的整體標準，并檢驗國家標準的落實；二是依據學校教育的基本情況，對國家課程標準進行一定程度的修正，提高德國課程評價的系統性和科學性。任平，邁納特·邁爾.從PISA危機到能力導向的革命：世紀之交德國基礎教育改革的困境、舉措與效果[J].比較教育學報,2020(01):117-130.2016年的教育質量監控報告來看，相較于2011年，德國四年級學生達到最佳閱讀標準的百分比顯著下降，且其中的聽力和正字法②2005年8月，新正字法開始在德國中小學推行，主要目的是使德語的書寫更加規范。達到最佳標準（優秀）的百分比顯著下降；在數學學科中，全體德國四年級學生超過規范標準（平均水平）的百分比下降了6%，未達最低標準（及格）的學生百分比上升了4%。[20]并且，德國各州學生在聽力和正字法的能力顯著變差。[21]另外，從2011年到2015年的質量監控報告均顯示，德國學生的社會經濟地位與能力水平具有顯著性差異，2015年的國際數學與科學趨勢研究項目（The Trends in International Mathematics and Science Study, TIMSS）報告中也有相關佐證。[22]換言之，德國基礎教育群體異質性更加明顯，由于家庭社會經濟背景導致的教育不公平并沒有得到解決，學校教育如何處理好教學異質性以及學生個性化仍然是德國基礎教育亟待解決的重要問題。[23]不僅如此，若按前文所述，如果德國的PISA測試分數提升到芬蘭的水平，那么將會獲得16萬億美元的增長。但是，德國在PISA2015閱讀、科學和數學等方面的得分比PISA2000各相應增加了25、26、16分，與芬蘭學生學業表現的差距也不斷縮小，但德國2015年的GDP比2001年僅增加了2.02萬億美元。

2.排名下降的表象和實質

同理，在OECD的邏輯中，PISA測試分數和排名下降意味著一國15歲學生的學業水平顯著下降，并且國內教育改革和政策并未發揮預計的作用和效果。以澳大利亞為例，雖然各輪PISA測試中，澳大利亞學生的平均成績皆高于OECD平均分，但從2000年至今處于總體下滑的趨勢。由此，澳大利亞政府采取了一系列的改進政策以期改善學校系統，包括：對內關注薄弱學校，讓處境不利的學生獲得發展；對外面向全球，培育有競爭力的澳大利亞人；在教育改革過程中強調問責, 讓每一分資助都盡其所用；在結果上崇尚優質, 試圖全面提升基礎教育質量。[24]澳大利亞總理朱莉婭·吉拉德（Julia Gillard）甚至在2012年表示，澳大利亞聯邦政府將利用PISA追蹤澳大利亞與世界其他地區的教育發展進展，到2025年，澳大利亞要進入PISA排名的世界前五。[25]但從PISA結果來看，這一系列的改革舉措并沒有幫助澳大利亞扭轉下滑趨勢。按照OECD的邏輯，這是否可以說明澳大利亞學生的學業水平不斷下降？澳大利亞的基礎教育質量不斷下滑呢？

澳大利亞課程、評估和報告局（Australian Curriculum, Assessment and Reporting Authority）開展的全國學業評估（National Assessment Program）對澳大利亞全體學生的識字和計算能力（Literacy and Numeracy）、公民道德水平（Civics and Citizenship）、科學素養（Science Literacy）、信息和通信技術素養（Information and Communication Technology Literacy）等進行了測評。[26]從2008年到2019年的全國識字和計算能力測試結果來看，澳大利亞三、五、七、九年級學生的學業成績非常平穩，并未表現出下降趨勢。[27]另外，澳大利亞2000年到2015年的GDP并沒有下降，反而增加了近1萬億美元。

綜上所述，PISA排名的上升抑或下降并不能說明一國的教育質量提升或者下滑以及經濟水平的增長或者下跌。但OECD卻在PISA測試的結果報告中，用關于各國教育卓越和公平的描述以及排名作為各參與國或地區教育系統優劣的評判，PISA數據看似“可計量”和“標準化”的特征，也讓政策決策者們將其認定為進行教育改革和政策議程的“合法”和“可靠”證據。各國媒體的渲染和廣泛傳播，更是讓PISA排名和測試結果成為各國公認的“客觀數據”，成為教育改革的“重要證據”。更進一步，OECD在此基礎之上提供教育政策改進建議，最后再通過各國或地區在PISA測試中的結果是否發生改變作為評判其教育改革或政策是否取得效果的依據，由此形成了一個影響參與國或地區教育改革的完整閉環（如圖1）。然而，很可能讓各國政策制定者和眾人忽視的是，PISA排名結果所反映的問題是否就是當前本國教育體系所面臨的嚴峻問題。

圖1 PISA排名影響參與國或地區教育改革的邏輯

三、描繪全體的橫向排名圖景

除了形成每個國家或地區的縱向排名曲線外，PISA測試更為直接地描繪了全體的橫向排名圖景。一方面，以“矩陣式”呈現各參與國或地區排名的相對“位置”；另一方面，以“順序式”排名呈現各個參與國或地區排名的絕對“排位區間”；最終形成了自2000年以來所有參與國和地區在科學素養、數學素養和閱讀素養排名的“全貌”。這不僅讓各參與國或地區知道自己的排名優于或次于哪些國家，而且還讓其了解自己在全球教育以及國際比較中處于什么樣的“位置”，而這一切都是以PISA排名作為評判依據和標準。

（一）排名的相對“位置”

2003年，OECD和聯合國教科文組織聯合發布的PISA2000報告便開始采用“矩陣式”的排名方式。具體而言，結果報告不僅呈現了各參與國和地區在數學、閱讀和科學等素養上的得分，而且還標示出兩個國家樣本學生之間成績是否存在統計顯著性差異，進而判斷相互間的排名先后是否具有科學性。PISA項目組的技術專家認為，如果兩個樣本存在差異的概率不超過5%，那么兩個群體之間沒有事實上的差異，可能僅是抽樣和測量所造成的誤差。因此，為了進一步分析和比較特定國家和地區的排名時，還須考慮與之“臨近”國家的成績是否與其有顯著性差異，并且以矩陣的方式標示每兩個國家的成績差異及其是否存在顯著性，這樣便可以判斷哪個國家或地區的樣本學生表現更好或者更差。[28]以PISA2000為例，在PISA2000年測試中，閱讀素養平均成績顯著高于OECD國家平均分的有芬蘭、澳大利亞和中國香港等12個國家和地區。芬蘭15歲學生閱讀素養的成績顯著高于其他所有參與國家和地區學生的表現，位居第一。加拿大學生的表現顯著低于芬蘭學生的表現，但加拿大與新西蘭、澳大利亞、愛爾蘭、中國香港和日本學生的表現并沒有顯著性差異，并顯著高于其他參與國家和地區學生的表現，因此加拿大與新西蘭、澳大利亞、愛爾蘭、中國香港和日本等國家和地區的排名不分先后，且高于其他國家和地區的排名。

從PISA2000到PISA2018，PISA報告對各參與國和地區的成績均用“矩陣式”進行排名。OECD的PISA測試專家認為，比較任何兩組學生時，必須考慮學生所處的社會經濟背景，在對各個國家和地區教育經濟狀況及資源進行比較的基礎上，來比較各國教育系統的優劣。因此，各國在解讀PISA測試時常常會考慮其他國家的情況，可能會把特定國家作為“對手”，時刻關注自己與“對手”的排名。

（二）排名的絕對“排位區間”

OECD在PISA2000和PISA2003中僅采用“矩陣式”排名的方式對各國進行比較，得出一個相對排名。從PISA2006開始，結果報告就開始采用“順序式”排名的方式來展示各參與國和地區在閱讀、科學和數學素養中的表現，呈現參與國或地區的絕對“排位區間”①排位是電子競技游戲中的概念，即在一定分數段的選手處于同一個排位區間，水平不相上下。，以增強排名的科學性。以PISA2018為例，在閱讀素養中，中國四省市取得了555分，從分數上看排名第一，但是統計分析發現，中國四省市與新加坡（549分）之間并沒有顯著性差異，因此二者均位列第一“排位區間”。緊接著是中國澳門、中國香港和愛沙尼亞的平均得分是525、524和524，由于三者之間沒有顯著性差異，因此排在第三到第五的“排位區間”。[29]在數學素養中，中國四省市取得了591分，排名第一；新加坡以569分排名第二；之后是中國澳門、中國香港，這二者之間沒有顯著性差異，因此排在第三到第四的“排位區間”。[30]在科學素養中，中國四省市以590分排名第一；緊接著是新加坡、中國澳門分別以551分和544分排第二和第三；之后便是日本和愛沙尼亞，分別得分為530分和529分，但二者之間并沒有顯著性差異，因此排在第四到第五的“排位區間”。[31]

（三）PISA排名的“全貌”

在排名的相對“位置”和絕對“排位區間”的基礎上，PISA測試形成了所有參與國家和地區在不同年份科學、數學和閱讀素養上的得分及其排名（如表1）②不同輪次參與國家和地區有所不同，從PISA2000到PISA2018一共涉及85個參與國家及地區。。各國借此來分析其學生學業水平和教育質量在全球的位置。OECD也借此構建了全球教育發展的“全貌”，仿佛構建了一個全球教育的實驗室，形成了一個如邊沁所說的圓形監獄般的全景敞視建筑。正如福柯在《規訓與懲罰》中所揭示的：“全景敞視主義是一種新的‘政治解剖學’原則，其對象和目標不是君權的各種關系，而是規訓（紀律）的各種關系。”[32]OECD似乎變成了圓形監獄的“瞭望塔”，“它具備一種持久的、洞察一切的、無所不在的監視手段，能夠使一切隱而不現的事物變得昭然若揭，像一種無面孔的目光，把整個社會機體變成一個感知領域：有上千只眼睛分布在各處，流動的注意力總是保持著驚覺，有一個龐大的等級網絡”[33]。在這個全球教育實驗室中，每個參與國家和地區都不斷尋找著自己的位置，力圖通過多種方式和手段“調整”自己的位置。

表1 部分參與國家或地區在各輪PISA數學素養測試中的排名情況

四、結語

邊沁的全景敞視建筑是建筑學形象，其中心是一個瞭望塔，四周是一個環形建筑，從窗戶中可以看到一個被分割成許多小囚室的環形空間。在瞭望塔中安排一個監督者，環形建筑的小格子里是被監視的對象，比如一個癲瘋者、一個罪犯，從窗戶中可以觀察被囚禁者的行為。全景敞視建筑推翻了一般牢獄的原則，它只是封閉了個體的自由，但是并沒有剝奪被囚禁者的光線，也沒有隱藏被囚禁的個體。[34]由此，全景敞視建筑最主要的產物便是：“在被囚禁者身上造成一種有意識的和持續的可見狀態，從而確保權力自動地發揮作用。”[35]OECD開展的PISA測試逐漸成了教育的科學實驗室。[36]在其中，OECD借此構建了一個虛擬的全景敞視教育，試圖通過增加測試的內容和調查問卷的范圍以及擴大參與PISA測試的國家版圖，呈現全球教育的“原貌”。進而，OECD將PISA測試排名作為參與國家或地區學校質量的體現和未來發展的指示器，堂而皇之地以顛撲不破的“客觀事實”展現在世人眼中，不斷吸引媒體和公眾的“眼球”。OECD通過建立從學校教育系統的水平、學生學業表現到排名、國家經濟發展和競爭力的轉化關系，形成各個參與國家和地區的縱向排名曲線，呈現所有參與國和地區排名的相對“位置”、絕對“排位區間”以及全貌來描繪全體的橫向排名圖景等，“施加”了排名政治影響。最終，OECD將所有的參與國家或地區的教育置于一個全球監控的體系之中，并對所有國家或地區進行比較，讓它們“自覺”地發現自己的位置，并嘗試去改變自己的位置，并促使它們通過各種舉措和手段來做出改變，讓它們在潛移默化之中、自然而然地順應了OECD的規訓。